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(一)失地農(nóng)民的數(shù)量
我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地,主要集中在城郊和經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。國家統(tǒng)計局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查,調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象,共調(diào)查了2942戶。在這2942戶中,人均耕地在0.3畝以上的有442戶,約占調(diào)查總戶數(shù)的15%;人均耕地不足0.3畝的有1237戶,約占42%,完全喪失耕地的有1263戶,約占43%。
目前,中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬-300萬畝,如果按人均1畝地推算,那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民變成失地農(nóng)民。1987年至2001年,全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝,多數(shù)研究者估計,至少有3400萬農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。
這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地數(shù)量,是指依法使用的耕地,不包括違法占用的耕地。為了保護耕地,中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度,但地方政府違規(guī)征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料,違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的20%-30%以上。許多專家估計,目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能達(dá)4000萬-5000萬人。如果違規(guī)用地得不到控制失地農(nóng)民還要大大增加。
(二)我國失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū),在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)也較多
近20年來,上海市共征用、使用土地約144萬畝,失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。1993年以來,北京市失地農(nóng)民累計達(dá)33萬。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民占農(nóng)村人口的28.2%。
二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況
(一)在計劃經(jīng)濟時期,對失地農(nóng)民采取了“誰征地、誰安置”的原則,要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員,但已安置的征地勞動力相當(dāng)一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)。
上個世紀(jì)90年代中期以來,一些企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流,由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低,使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前,上海市已安置進各單位的征地勞動力中,有近30%的人實際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村,1993年土地被征用時,實行招工安置的有1100余人,從目前情況看,除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外,其他獲得就業(yè)安置人員90%以上都已下崗、失業(yè)。
(二)90年代以后,各地普遍采取征地時一次性地支付補償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農(nóng)民,就業(yè)方面明顯處于劣勢地位,很容易陷入失地又失業(yè)的困境
隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)速度的加快,征地數(shù)量增加,征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化,征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農(nóng)民,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式,即征地時一次性地支付補償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規(guī)定,凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬-3萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初,曾受到了征地農(nóng)民的歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式,占征地安置勞動力總量近1/4。從全國來看,在近幾年各地審批的建設(shè)用地項目中,采用貨幣補償辦法的占90%以上。失地農(nóng)民文化程度不高,缺乏非農(nóng)就業(yè)技能,在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位,目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無錫市失地農(nóng)民中處于勞動年齡段的有21.07萬人,其中有固定工作的占59.7%,沒有工作或只有臨時工作的占40.3%。
調(diào)查表明,2942個失地農(nóng)戶共有7187名勞動力,其中征地時安置就業(yè)的僅約占勞動力總數(shù)的2.7%;外出務(wù)工的約占24.8%;經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3%;從事農(nóng)業(yè)的約占25.2%;賦閑在家的約占20%。
(三)征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍
土地被征用后,多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶,收入不同程度地有所增長,主要得益于有較多外出務(wù)工機會。有些農(nóng)戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè),生活穩(wěn)定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。收入減少的農(nóng)產(chǎn),大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外,基本沒有其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動,耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中約有56%的農(nóng)產(chǎn)收入水平下降。河南開封縣調(diào)查戶中有83%收入水平下降。福建調(diào)查戶的生活水平下降幅度約為17%。陜西下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調(diào)查戶中生活水平下降的農(nóng)產(chǎn)約占33%。
三、失地農(nóng)民的社會保障
(一)實行貨幣補償后,失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇,從總體上看,失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄,保障水平低
在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中,自己繳費參加養(yǎng)老保險的不到1/3,而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%。
(二)一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進行了探索
浙江省在全國率先建立失地農(nóng)民社會保障,被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式,已有52萬人納入社會保障范圍,其中符合條件的15萬已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類:一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn),如金華市個人繳費標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔,相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元;保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行9年,將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉(zhuǎn)勞動社保部門,統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結(jié)合型。辦法是:退休年齡段實行基本生活保障;勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險;未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。
以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結(jié)合型優(yōu)點突出,既可緩沖近期矛盾,對相對較少的超勞動年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決;又著眼長遠(yuǎn)對接,對較多的勞動年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系,還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實現(xiàn)基金收支平衡。
(三)失地農(nóng)民無法享受與城市居民同樣的社會保障
從各地情況看,失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農(nóng)民,又不同于城市居民,成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一樣的社會保障,處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性,依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計,過幾年征地款“吃”完了,其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會保障制度還不健全的情況下,土地一旦被征占,就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”,生活在城市的邊緣,在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策,導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民,已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。
四、解決失地農(nóng)民問題的建議
失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇,真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷。現(xiàn)在土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時代,其主要特征是政府用行政命令代替市場機制,由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程,基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農(nóng)民的土地,是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農(nóng)民富裕,而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè);不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距,而是擴大了社會不公。
從根本上解決失地農(nóng)民問題,需要有新的立法和政策,既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求,又要給農(nóng)民以公平的補償,妥善的安置。
(一)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途
中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度,其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下,即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數(shù)量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年,全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”。“基本農(nóng)田”是指國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),禁止轉(zhuǎn)為他用。但是,地方政府采取了許多變通性辦法,如分批次化整為零審批,耕地異地平衡,買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等,致使中央政府提出的耕地保護制度的政策難以落到實處。
(二)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度
一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?,F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地(國有、不同租期的長期租用)和農(nóng)村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有,才可以進入土地市場,用于非農(nóng)業(yè)用途。因此,集體所有和國有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講,公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的,不能用公權(quán)侵犯私權(quán),也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言,農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán),而沒有處分權(quán),不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程,不應(yīng)是一個簡單的行政過程,而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律,確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。
我國現(xiàn)行法律中所說的“集體所有”,就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有,其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民作為集體組織的成員,都平等地?fù)碛袑w土地的成員權(quán),但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?!凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征,使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊:誰真正擁有土地,實際上并不明晰。在這種情況下,土地在農(nóng)民不知情時被村干部出賣。要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個人,組建村級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。
二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。在多數(shù)國家和地區(qū),工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成,政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。由于對“公共目的”的解釋的不確定性,在我國存在對土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴(yán)格限制,對征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。
三是對農(nóng)民給予公平的補償。國外土地征用補償?shù)膬?nèi)容,包括地價補償、地上物(土地改良物)補償及其他補償。各國土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致,有的是按市場價格補償,即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標(biāo)準(zhǔn);有的是按裁定價格補償,即按法定征用裁判所或土地估價機構(gòu)裁定或估定的價格補償;有的則是按法定價格補償,指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低,在很多國家,法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償,而是按征用土地的原用途進行補償,以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn),征地補償費明顯偏低,這不僅損害了農(nóng)民的利益,也不利于保護耕地。為了切實保護農(nóng)民利益,征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù),不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補償,應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。
四是完善征地程序,保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時,先要進行公告,讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑;在批準(zhǔn)用地后,要再次公告,并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商,若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此,必須建立專門的土地法庭或土地法院,公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明,讓被征地農(nóng)民參與征地過程,以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重,利益得到有效保障。
(三)允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)
根據(jù)現(xiàn)行法規(guī),農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。要修改相應(yīng)的法律法規(guī),只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上,應(yīng)該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下,允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易,做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”,統(tǒng)一管理,實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。
(四)廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)
一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件,降低貸款門檻,鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民申請個體工商經(jīng)營,在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費待遇等。
二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營,對土地征用面積超過一定數(shù)量的村,可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地,由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃,鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項目,使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。對于城郊的農(nóng)民而言,出租房屋已經(jīng)成為他們一個穩(wěn)定的收入來源,這是他們維持生計的重要途徑。在香港,對“原住民”有特別的給予宅基地的政策,出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內(nèi),也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無償提供35平方米,銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農(nóng)民的政策中規(guī)定,除了考慮住房,還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房,以解決他們的生計問題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓,既解決農(nóng)民的住房問題,又能為其提供出租房,增加生活來源。“撤村建居”的,應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購房的同等權(quán)利,獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證,允許進入市場交易。
(五)建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)
關(guān)鍵詞:土地;制度;城鄉(xiāng)一體化;耦合
十七屆三中全會提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展,吹響了土地二次改革的號角。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,最需要發(fā)展的是農(nóng)村,基礎(chǔ)則在于土地,土地問題核心又集中在土地制度。通過對城鄉(xiāng)土地制度的差異和一致性研究,嘗試解決城鄉(xiāng)一體化進程中土地制度的統(tǒng)一性問題。
一、土地制度
土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地經(jīng)濟制度及相應(yīng)的法權(quán)制度。土地經(jīng)濟制度是其法權(quán)制度形成的基礎(chǔ),決定著法權(quán)制度,法權(quán)制度又具有反映、確認(rèn)、保護、規(guī)范和強化經(jīng)濟制度的功能。
土地經(jīng)濟制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地規(guī)劃制度和土地管理制度等。在土地法權(quán)制度中,土地產(chǎn)權(quán)是一個核心問題,土地歸誰所有決定了這個社會土地制度的性質(zhì),土地制度對于土地利用的約束往往表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的約束。
二、土地制度的構(gòu)成、差別及其缺陷
農(nóng)村和城市分別采用不同的土地制度,是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分離的部分原因。我國憲法和土地管理法都規(guī)定了現(xiàn)行土地制度的性質(zhì)、形式、范圍以及土地的使用和管理。
(一)土地所有制
城市土地采用國家所有制,所有權(quán)由國家代表全體人民行使,具體又由國務(wù)院代表國家行使。而農(nóng)村土地采用農(nóng)民集體所有形式,但所有權(quán)主體并不明確,存在著虛置的現(xiàn)象。
土地的國家所有和集體所有基本上禁止了土地所有權(quán)的讓渡,僅存在土地征收一種情況。
(二)土地使用制度
城市土地使用權(quán)地獲取主要采用招拍掛形式,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也有多種形式。據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳專題調(diào)研表明,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多種多樣,歸納起來主要有入股、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換5種基本形式,所占比例分別為35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。
農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化程度不高,流轉(zhuǎn)不順暢,其中還存在著很多問題。在農(nóng)村,國家嚴(yán)格限制土地非農(nóng)化,城市土地滿足不了用地需求時,卻又可以征收農(nóng)村土地,形成了中國特色的土地征用制度。但是在程序、用途、補償標(biāo)準(zhǔn)、短期和長期收益方面,農(nóng)民處于十分弱勢的地位。政府以土地的補償價格買斷了土地的所有權(quán),收益不對等,因而導(dǎo)致社會矛盾不斷。
(三)土地管理制度
我國在1986年,確立了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理體制,切實有效地管理土地。但是城市、農(nóng)村土地在制度方面仍未理順關(guān)系,城市要發(fā)展,要建設(shè),就采用圈占耕地等手段,這樣農(nóng)村土地其實就是城市土地的“后備軍”,隨時等候改變性質(zhì),政府認(rèn)為哪里需要發(fā)展用地征用就行了。在現(xiàn)行的土地管理體制中,土地供應(yīng)與需求之間關(guān)系是顛倒的,即供給服從需求,實質(zhì)上是一種“保障需求”的體制。土地部門沒有獨立性,上下級土地管理部門之間也只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。
三、土地制度的耦合及對策建議
城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn),是一個漫長的過程,需要制度來保證,特別是涉及到土地使用問題。
(一)土地所有制的耦合
1、土地國有、私有制的弊端。目前并不適合將土地完全私有或國有,政府需保證土地供應(yīng)持續(xù)與長期穩(wěn)定。因為土地的國有或者私有都將給社會帶來巨大的變革和挑戰(zhàn)。首先,土地國有,勢必會花大量資本從農(nóng)民手中贖回土地所有權(quán),政府目前還沒有這個經(jīng)濟實力。收歸國有,農(nóng)民心里也接受不了,一旦宣布國有,會在農(nóng)民心里引起巨大恐慌,對土地的預(yù)期更加保守。再次,國家所有需要在農(nóng)村確定人,因土地用途不同,關(guān)系的交易成本也會不同,可能發(fā)生很高的成本,造成效率損失。實行土地國有化后,設(shè)想通過強化土地的使用權(quán)來使國家所有權(quán)“名義化”,借此創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)效率,似乎有道理,但是,集體產(chǎn)權(quán)也可以名義化且制度操作成本可能更低。農(nóng)村土地也不能采取私有制,這是與中國的社會基本制度相違背的。但如果采取城市土地國有,農(nóng)村土地私有,就可能出現(xiàn)大規(guī)模的“城市居民農(nóng)民化”現(xiàn)象。
2、所有制采用。目前的“土地所有雙軌制”可以保留,即城市采用國家所有,而農(nóng)村采用集體所有。但是集體所有應(yīng)該明確所有權(quán)主體,使其所有權(quán)的意識不斷加強,在此基礎(chǔ)上加強國家控制,強化土地國有屬性。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)主體問題:廢除“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的所有制模式,只保留村民小組的土地所有權(quán),明確其土地所有權(quán)的主體地位。一方面,農(nóng)村土地都由村民小組管理,土地調(diào)整也都由村民小組主持,其管理深入人心。另一方面,村民小組作為國家政權(quán)的觸角,受上級政府的控制,通常不會亂建濫用。這一點看也方便政府從實際上加強農(nóng)村土地的國有性質(zhì),強化對土地的控制。一句話可以概括,即“明確主體地位,強化其國家所有屬性?!?/p>
3、土地所有制的耦合。將城鄉(xiāng)土地納入同一個土地所有體系,不需嚴(yán)格區(qū)分,城鄉(xiāng)土地才有可能做到“同地、同價、同權(quán)”。要做到這一點,可廢除土地征用制度,這是有原因的。土地一經(jīng)征用,即為國家所有,農(nóng)民與土地最終使用者之間沒有直接聯(lián)系。這使得農(nóng)民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進行交易,一開始就剝奪了農(nóng)民的交易權(quán)。農(nóng)民喪失對土地的占用支配權(quán),得到很少的補償,更加嚴(yán)重的是,失去了從土地上得到收益的可能,沒有享有未來收益的權(quán)益。宅基地,就其性質(zhì)來說,是建設(shè)用地還有農(nóng)村集體所有制企業(yè)所占用的土地,可見,從實際使用來說,農(nóng)村有建設(shè)用地。廢除土地征用制度這一思路,來源于建設(shè)用地的所有權(quán)主體并不是非得政府,農(nóng)村集體也可以作為建設(shè)用地所有權(quán)主體。政府已著手解決這個問題,廣東省走在改革前列,幾年前就了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,為集體建設(shè)用地提供法律依據(jù),打破了“非經(jīng)政府征地,任何農(nóng)地不得非法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”的桎梏。農(nóng)村土地的所有主體仍是村民小組,其國有屬性得到了加強。村民小組作為集體所有主體,直接參入土地開發(fā)建設(shè),享受土地增值帶來的收益,這些收益中的大部分在成員內(nèi)部進行分配。
4、城鄉(xiāng)所有土地耦合的具體措施。“土地所有雙軌制”必然導(dǎo)致在一體化方面難以耦合,有若干建議保證城鄉(xiāng)土地制度相容。首先明確集體主體地位,加強土地國有屬性,將城市和農(nóng)村土地納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地體系。其次城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整。城鄉(xiāng)土地應(yīng)該進行規(guī)劃,并且這種規(guī)劃應(yīng)考慮農(nóng)村概念,將城市和農(nóng)村僅作為地理概念,而不是以前那種行政概念。再次解除對農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性的限制。此舉可以使農(nóng)村土地具有市場屬性,將釋放出巨大的土地財富。
5、典例分析――廣佛同城化。同城化是今后城市發(fā)展的一個方向,廣州、佛山走在了前列,武漢、孝感緊隨其后。在同城化過程中,要解決兩城之間棘手的土地問題。一個思路是:廣州和佛山可以考慮將城市之間的土地不改變權(quán)屬主體,淡化所有權(quán)。按照兩城統(tǒng)一發(fā)展的思路,攜手制定土地利用規(guī)劃,對交界處的土地進行開發(fā)利用。這樣的土地利用模式可以概括為:政府推動,村民小組參入,多方投資。村民小組參入,而不是將村民小組排除在決策和收益之外。農(nóng)村土地和城市土地一樣“同地、同價、同權(quán)”,采用市場化方式運作,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地。
(二)土地使用制的耦合
1、土地使用制的耦合思路。城鄉(xiāng)土地使用處于不同的體系,城市土地使用的市場化程度比較高,農(nóng)村土地使用的市場化才剛剛開始建立。農(nóng)村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市場化運作。農(nóng)村土地在納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一體系后,類似城市規(guī)劃中某地塊規(guī)定其使用性質(zhì)、面積、建筑密度和容積率等要素。這樣農(nóng)村土地就可以采用招拍掛的形式來交易,土地的資產(chǎn)屬性就可以釋放。
2、土地使用制的耦合方式。農(nóng)村土地與城市土地有區(qū)別,農(nóng)村有宅基地,城市則沒有,城市采用統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)的方式提供住房。關(guān)于宅基地問題,從土地節(jié)約集約利用方面考慮,并不值得提倡。農(nóng)村應(yīng)該考慮建設(shè)鄉(xiāng)村公寓,這種思路和城市住房建設(shè)思路一致,只不過這種公寓應(yīng)該從保障方面來考慮,而不是發(fā)展商品住房。農(nóng)村土地基本上與開發(fā)建設(shè)是絕緣的,但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,城市化進程的加快,再把農(nóng)村土地排除在市場之外,是不現(xiàn)實的。農(nóng)村土地應(yīng)與城市土地接軌,農(nóng)村建設(shè)用地即集體非農(nóng)建設(shè)用地可參考城市土地制定基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村建設(shè)用地也可以按照使用類型分為住宅、商業(yè)和工業(yè)用地,針對不同的類型,采用不同的出讓方式。針對住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工業(yè)、商業(yè)用地則可以市場化運作,使用招拍掛方式出讓土地。在出讓土地時,也不需要一次性付清所有地價款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期內(nèi)繳清,一是減輕開發(fā)商壓力,二是防止發(fā)生政府短視行為。
3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套與城市土地相容的農(nóng)村土地制度方面,政府有很大空間可以發(fā)揮。首先在加強農(nóng)村土地國有的基礎(chǔ)上,一并延長土地使用期限,相當(dāng)于一種“永佃權(quán)”,使農(nóng)民對土地預(yù)期保持穩(wěn)定。其次建立暢通的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。不僅包括在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn),也包括在村民小組集體與外面的企業(yè)、個人、組織之間的流轉(zhuǎn)??梢越⒅薪橹贫?設(shè)立農(nóng)村土地招標(biāo)公司,統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。再次對農(nóng)村土地分等定級,使農(nóng)村土地保持穩(wěn)定,真正做到與城市土地“同地、同權(quán)、同價”。最后農(nóng)民不僅能從流轉(zhuǎn)中得到短期收益,還能得到長期收益。農(nóng)村集體和農(nóng)民應(yīng)作為土地利用的重要參入方,分享土地開發(fā)建設(shè)的長期收益。
(三)土地管理制度耦合關(guān)系
城鄉(xiāng)土地管理制度已經(jīng)實行了一段時間,耦合上相對來說比較簡單,但是土地管理制度方面也存在著一些比較突出的問題。第一,難以實施符合中國國情的土地供應(yīng)政策。第二,土地部門對其他非土地部門土地利用行為缺乏應(yīng)有的制約。第三,不健全的土地資產(chǎn)管理體制,促使一些地方競相低價賣地,導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失。第四,“塊塊為主”土地管理體制阻礙了形成統(tǒng)一有序的土地市場。第五,農(nóng)村集體土地管理放任自流,缺乏有效的監(jiān)督管理。
怎樣才能使游離于土地管理制度之外的農(nóng)村土地能夠得到很好的管理?首先構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃管理制度,農(nóng)村土地也應(yīng)該規(guī)劃。其次建立公平有效的收益分配制度,各參入方都能從土地中得到實惠,徹底改變以往對農(nóng)民掠奪式的征用。
四、結(jié)論
城鄉(xiāng)土地市場之間有很大差別,給城鄉(xiāng)一體化進程帶來巨大問題,但這主要是由中國現(xiàn)行的土地制度決定的,是可以改變的。
目前形勢下,要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度的完全私有化是不現(xiàn)實的,最好的途徑就是在保留農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上,強化其國有屬性,并且在法律許可的大框架下對土地使用制度變革。
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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn)模式 創(chuàng)新 問題
中圖分類號:F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-914X(2014)47-0232-02
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的形式
(一)土地互換
土地互換,是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承包方之間為方便耕作或者各自需要,對屬于自己的承包地塊進行交換,同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。
(二)土地出租
土地出租,是指農(nóng)民將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給大戶、業(yè)主或者企業(yè)法人等承租方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負(fù)責(zé),分年度以實物或貨幣的形式支付土地經(jīng)營權(quán)租金。
(三)土地入股
入股,是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作生產(chǎn)經(jīng)營;其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。
(四)土地轉(zhuǎn)包
轉(zhuǎn)包,是指承包方將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定權(quán)利和義務(wù)。
(五)宅基地?fù)Q住房,承包地?fù)Q社保
宅基地?fù)Q住房,承包地?fù)Q社保是指農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地,宅基地被置換為城市發(fā)展用地,農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),享受城市社保,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新存在的主要問題
(一)耕地保護形勢嚴(yán)峻,部分模式創(chuàng)新改變農(nóng)村土地用途
嚴(yán)格保護耕地是我國的基本國策,土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的情況令人擔(dān)憂:首先,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變用途,非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象明顯。其次,農(nóng)村土地用途管制主體缺位、流轉(zhuǎn)機制缺陷。
(二)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益訴求難以得到充分保證
土地流轉(zhuǎn)過程中,農(nóng)民利益訴求難以得到充分保證,侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為:一是土地流轉(zhuǎn)違背農(nóng)民意愿。二是土地流轉(zhuǎn)定價不合理。三是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益不穩(wěn)定。四是流轉(zhuǎn)土地改變用途,影響農(nóng)民生計。
(三)難以控制規(guī)模經(jīng)營的不確定性風(fēng)險
土地規(guī)模經(jīng)營后帶來的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營。這種風(fēng)險主要表現(xiàn)在:一是自然災(zāi)害。水災(zāi)、旱災(zāi)等給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大的損失,且呈逐年增加態(tài)勢。二是市場供求變化的價格風(fēng)險。在市場經(jīng)濟條件下,生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者和消費者之間均存在競爭,農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系難以始終處于均衡狀態(tài),導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場價格的波動,由此引發(fā)一系列的風(fēng)險。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格大幅上漲增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,獲利空間有限。四是規(guī)模經(jīng)營的契約風(fēng)險。
(四) 土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠
土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度不夠,農(nóng)業(yè)融資難的問題,已成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的重要因素。一是農(nóng)村金融發(fā)展滯后,服務(wù)不足。二是農(nóng)業(yè)融資保障不足。三是農(nóng)村保險發(fā)展滯后,保險公司推廣涉農(nóng)保險積極性不夠。四是農(nóng)村社保體系還不健全,廣大農(nóng)戶仍然不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。
三、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新的措施與對策
(一)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途管制
首先,創(chuàng)新耕地保護機制,落實耕地保護責(zé)任。耕地保護機制包括規(guī)劃機制、行政機制和市場機制等。其次,適度放寬農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途管制。鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)村廢棄建設(shè)用地的復(fù)墾工作。再次,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、開發(fā)整理規(guī)劃,提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。最后,嚴(yán)格耕地保護的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度。
(二)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度
首先,尊重法律賦予農(nóng)民的土地權(quán)利,尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿,發(fā)揮廣大農(nóng)民的主體作用。其次,保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟收益,創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)性收入。再次,做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作,以法律形式明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體,賦予農(nóng)民更大的土地物權(quán)。最后,賦予農(nóng)民享有農(nóng)村土地的經(jīng)濟所有權(quán),并不是單純的土地國有化,農(nóng)戶享有土地的經(jīng)濟所有權(quán)通過實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營來實現(xiàn)。
(三)推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新
首先,推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化。引導(dǎo)農(nóng)村土地進入市場,依法、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn),在市場機制和政府宏觀調(diào)控的共同作用下,實現(xiàn)農(nóng)地自愿合理配置。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)由兩個部分組成:一是農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn);二是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括一級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和二級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。一級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是村民委員會依法將土地使用權(quán)出讓或出租給農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的交易關(guān)系。二級土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租市場。其次,推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多元化。在保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的前提下,因地制宜,允許農(nóng)民既可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等多種方式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),也可以根據(jù)流轉(zhuǎn)雙方的實際需要,采取現(xiàn)行法律沒有明確禁止的方式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試驗。鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營。再次,農(nóng)村土地承包戶既可以自己直接進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),也可以委托所在村集體經(jīng)濟組織、中介組織和其他第三方進行流轉(zhuǎn)。對于委托流轉(zhuǎn)的,承包方必須出具書面委托書,并明確委托的事項、期限和權(quán)限等。最后,建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的工作和監(jiān)管制度。
(四)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系
首先,完善農(nóng)村社會保障體系,促進農(nóng)民土地保障轉(zhuǎn)向社會保障。加大政府對農(nóng)村社會保障的投入力度,建立多層次的農(nóng)村社會保障體系,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,完善農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療制度,逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險,適當(dāng)提高參保人員繳費水平,拓寬農(nóng)村社會保障籌資渠道,健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題,減少“種田無地,就業(yè)無崗、低保無份”的階層產(chǎn)生,政府應(yīng)從土地出讓金中安排一定比例,通過“以土地?fù)Q保障”的形式建立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。其次,建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策,加大對農(nóng)村金融發(fā)展的政策支持力度,推動村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展;拓寬融資渠道,引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村;規(guī)范和引導(dǎo)民間信貸擔(dān)保機制,擴大農(nóng)村擔(dān)保物范圍;建立以政策性保險為主的農(nóng)業(yè)保險體系,建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制;加強農(nóng)產(chǎn)品期貨市場建設(shè),降低農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險。最后,發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。健全街鎮(zhèn)或農(nóng)業(yè)區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu);加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的登記制度建設(shè),規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同文本,建立農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的仲裁機構(gòu),配合司法部門協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;土地金融;土地制度改革;土地產(chǎn)權(quán);土地抵押權(quán)
中圖分類號:F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291x(2010)03-0032-02
引言
建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨和國家的重大戰(zhàn)略,也是農(nóng)民分享發(fā)展成果的重要途徑。新農(nóng)村建設(shè)需要大量的金融支持,然而,隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入發(fā)展,“農(nóng)民信貸難”的狀況并沒有得到根本的改變,這在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。如何突破“信貸難”的難關(guān),使農(nóng)村的金融市場活躍起來,成為發(fā)展新農(nóng)村的需要解決的重要問題。土地作為農(nóng)民最穩(wěn)定的經(jīng)濟來源,農(nóng)村土地金融逐漸成為國內(nèi)學(xué)者研究的熱點。很多學(xué)者和工作在金融行業(yè)第一線的工作人員從金融發(fā)展的行業(yè)角度對發(fā)展農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)與具體運作方案作出有意探索。農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)的發(fā)展離不開土地制度的支撐,中國的土地制度是阻礙農(nóng)村土地金融發(fā)展的根本原因,本文將對土地制度是如何影響農(nóng)村土地金融發(fā)展的作出了詳細(xì)論述,最后,對中國現(xiàn)行的土地制度改革進行總結(jié)。
一、中國農(nóng)村土地金融發(fā)展情況
(一)中國農(nóng)村土地金融發(fā)展現(xiàn)狀
在中國構(gòu)建社會主義新農(nóng)村的大背景下,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2006年12月20日了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策,更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟返某雠_和實施,雖然放寬了農(nóng)村金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入制度,一定程度上活躍了農(nóng)村金融的發(fā)展。但農(nóng)村的土地金融問題仍沒有得到很好的解決,也不是金融機構(gòu)單方面的問題。仍存在著農(nóng)村貸款新“三難”:第一,“難”在農(nóng)村保險不到位。第二,“難”在農(nóng)村抵押擔(dān)保體系不健全。第三,“難”在信用環(huán)境建設(shè)不完善。農(nóng)村征信體系建設(shè)尚未起步,在農(nóng)戶信用等級評定上缺乏有公信力的社會信用評價指標(biāo)。
據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2005年對全國29個省(自治區(qū)、直轄市)的1962戶農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示,63%的農(nóng)戶有借款需求,實際發(fā)生過借款行為的農(nóng)戶占樣本的51%。在有借款經(jīng)歷的農(nóng)戶中,通過親戚朋友借款的占58%,從農(nóng)信社獲得貸款的僅占37%。據(jù)調(diào)研推算。目前大約僅25%的農(nóng)戶能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)獲得信貸支持。并且農(nóng)信社貸款以短期貸款為主,短期貸款占當(dāng)年貸款余額的比重都在60%左右;對農(nóng)戶和鄉(xiāng)村企業(yè)調(diào)查中也反映,大部分農(nóng)戶和企業(yè)貸款都是短期貸款,貸款期限在10~12個月。這些事實和數(shù)據(jù)說明了中國農(nóng)村金融發(fā)展遲緩、困難重重。
(二)存在問題一從土地制度著手
1.土地產(chǎn)權(quán)殘缺。所謂土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地之中的排他性完全權(quán)利。它包括土地所有權(quán),土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等多項權(quán)利。
中國目前的農(nóng)地所有制度是:農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體所有,國家賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán),承包期三十年不變,在承包期內(nèi),農(nóng)民依法可以對土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。但這一制度并不完善。一方面,所有權(quán)界限模糊。沒有涉及農(nóng)地集體所有權(quán)的界定,致使農(nóng)地所有權(quán)不明晰;現(xiàn)行法律始終沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進行界定。因此,土地所有權(quán)關(guān)系仍然是模糊的,土地所有權(quán)主體仍然不清晰。這種模糊的所有權(quán),使得銀行無法按照抵押放款的要求對農(nóng)戶提供貸款。另一方面,土地使用權(quán)不明確、不充分。在中國農(nóng)村土地使用權(quán)實際上就是土地的承包經(jīng)營權(quán)。雖然國家法規(guī)規(guī)定了農(nóng)民承包的土地可以在發(fā)包方同意的情況有償轉(zhuǎn)讓,但這種權(quán)利在實踐中卻受到了嚴(yán)格的限制。作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)通常只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極小的處分權(quán)。這使得農(nóng)民無法充分利用自己的使用權(quán)。在土地使用權(quán)殘缺的情況下,農(nóng)村土地金融發(fā)展受限。
2.土地抵押權(quán)不完整?!掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定,“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?!迸c《擔(dān)保法》第37條“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定不一致,這使得金融部門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或林權(quán)證設(shè)定為貸款抵押物的法律認(rèn)可受到質(zhì)疑。根據(jù)擔(dān)保法規(guī)定土地抵押權(quán)并不完整,只有部分土地可以進行抵押,但作為農(nóng)民最基本的財產(chǎn)――“耕地”、“宅基地”卻受到了限制,農(nóng)村土地金融無法擴展業(yè)務(wù),發(fā)展遲緩。
3.土地流轉(zhuǎn)機制不健全。以土地抵押為核心的土地金融實質(zhì)是土地流轉(zhuǎn)的一種形式,具有豐富土地市場、優(yōu)化土地資源配置、提高土地資源配置效益的作用。而土地抵押權(quán)的不完整一定程度上影響了土地的流轉(zhuǎn)。雖然目前中國土地流轉(zhuǎn)的方式比較全面,包括土地轉(zhuǎn)包、土地置換(互換)土地租賃、反租倒包、使用權(quán)拍賣、土地信用合作、土地股份合作等方式,但其中像土地信用合作和土地股份合作這樣的可以加速土地流轉(zhuǎn)、豐富土地市場的模式只是在一些試點進行,全國的農(nóng)村土地金融并沒有得到根本性發(fā)展。
二、解決問題――加快土地制度改革
土地產(chǎn)權(quán)殘缺、土地抵押權(quán)不完整、土地流轉(zhuǎn)機制不健全,這三個缺陷并不是單純的并列關(guān)系,它們交織在一起相互影響、一同制約土地金融發(fā)展。其實歸根結(jié)底也就是中國農(nóng)村的土地制度問題。土地制度問題使得培植農(nóng)村土地金融的大環(huán)境從根本上就是阻礙其發(fā)展的,是農(nóng)村土地金融發(fā)展遲緩的根本原因。因此,土地制度改革勢在必行。
1.土地產(chǎn)權(quán)上的改革。一方面界定農(nóng)地所有權(quán),依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進行界定。另一方面完善土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán),放寬土地轉(zhuǎn)讓政策等。這一點中國的一些地方已經(jīng)開始改革。如安徽阜陽市東劉村實行的“反租倒包”和河北臨漳實行的“承租反包”,都是完善土地承包經(jīng)營權(quán),使之向完整使用權(quán)轉(zhuǎn)化所做的一些努力。
2.土地抵押權(quán)的改革。在農(nóng)村土地抵押權(quán)問題上,中國采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度,僅有條件地允許部分集體土地使用權(quán)抵押。立法者嚴(yán)格限制農(nóng)村土地使用權(quán)抵押的意圖,是為了防止農(nóng)民因無法償還到期債務(wù)被行使抵押權(quán)而喪失土地這一基本生活來源,以及由此引發(fā)的農(nóng)村土地用途的改變以及對農(nóng)村社會穩(wěn)定的影響。但國內(nèi)的一些學(xué)者提出這樣一個辦法,即因地制宜的設(shè)置農(nóng)村土地抵押權(quán)權(quán)限。在人多地少的土地資源特別緊張的地區(qū),在土地的產(chǎn)出僅夠維持農(nóng)民基本生活的地區(qū),農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是不能抵押的。只有在土地占有量比較富余的情況下,土地承包經(jīng)營權(quán)才能抵押“具體可以0.8畝/人為界線,若某農(nóng)戶家庭的人均土地經(jīng)營面積在0.8畝以下,則該農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押”只有超過0.8畝/人的土地承包經(jīng)營權(quán)才能抵押。
3.土地流轉(zhuǎn)方面的改革。在土地流轉(zhuǎn)機制方面。中國一些省份已經(jīng)作了嘗試,其中的“重慶模式”值得借鑒。2007年6月,重慶宣布成為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)?!半S后,《重慶市工商局關(guān)于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》(俗稱“五十條”)出臺,其中第16條規(guī)定,“在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下,允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社;經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資人股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作……?!?/p>
這個土地閘門的放開為帶來了動力,也為農(nóng)村金融的發(fā)展帶來希望。當(dāng)然,中國農(nóng)村各地發(fā)展情況不盡相同,不能統(tǒng)一的照搬某一模式,所以陸續(xù)出現(xiàn)的“天津一宅基地?fù)Q房”模式,“廣東南海模式”,“昆山模式”等。這些模式,為地方政府制定“土地制度改革”政策奠定了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
結(jié)束語
雖然從上述土地制度的改革成果中并沒有看到直接的農(nóng)村土地金融發(fā)展成果,但可以肯定的是,不完善的土地制度是阻礙發(fā)展的根源,土地制度不進行改革,農(nóng)村土地金融的發(fā)展也就失去了前提與良好的發(fā)展環(huán)境。因此,完善土地制度可以從根本上為農(nóng)村土地金融發(fā)展清除障礙。
參考文獻(xiàn):
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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)缺陷土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)物權(quán)化
一、農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷
土地產(chǎn)權(quán)是人們在土地占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系,產(chǎn)權(quán)具有激勵和約束功能,權(quán)責(zé)對稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功的使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。當(dāng)前的農(nóng)村土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)缺陷。
1、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊
《土地管理法》第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”,從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚,然而事實上,我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的,產(chǎn)權(quán)是虛置的,對所有權(quán)權(quán)能的實際支配權(quán)掌權(quán)在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,而是農(nóng)村群眾性自治組織。在我國鄉(xiāng)村自治發(fā)展還很不規(guī)范的情況下,村委會自治職能與政治經(jīng)濟職能不分,必然產(chǎn)生問題,不可能完全代表農(nóng)民集體利益,必然帶來對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯,這也是造成近些年來土地亂局的一個重要原因。
2、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺
在我國現(xiàn)有的土地制度安排下,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能表現(xiàn)出以下兩個層次的殘缺。
(1)農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能殘缺。理論上,農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán),集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益、處分的完全權(quán)利,但是客觀事實上,我國的農(nóng)地集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利,我國的法律對農(nóng)村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán),只能依法在一定期限內(nèi)有償出租或讓渡土地使用權(quán);農(nóng)村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途,因特殊情況確需征占自己所有耕地時,必須經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)??梢?,農(nóng)民土地集體所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于以各級政府為代表的國家,集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和部分經(jīng)營收益屬于國家。
(2)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺?!掇r(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定:“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”;第四條規(guī)定:“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。法學(xué)界一致認(rèn)為,農(nóng)民的土地承包權(quán)為物權(quán)而非債權(quán)。作為物權(quán),就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利,包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但在實際運作中,由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清即土地最終處置權(quán)由政府和村集體所有,這常常使農(nóng)民的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)受損。農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定,在相對較短的土地承包期內(nèi),農(nóng)民承包的土地面臨著隨時被收回的可能。農(nóng)民的土地處置權(quán)不充分,農(nóng)民承包土地除在用途和權(quán)屬轉(zhuǎn)移上受到國家的終極控制外,抵押的權(quán)力也被嚴(yán)格限制。在土地財產(chǎn)權(quán)利分配中,農(nóng)民完全處于弱勢,必然導(dǎo)致農(nóng)民的土地收益權(quán)受侵犯。
二、農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境
1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困境
農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、入股和互換,其共同特征是不改變農(nóng)地的農(nóng)用用途。通過土地流轉(zhuǎn),可以使土地的使用權(quán)價值得到充分的體現(xiàn),更重要的是,可以擴大土地經(jīng)營規(guī)模,推動農(nóng)業(yè)科技進步,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。目前,我國農(nóng)地還沒有真正流轉(zhuǎn)起來,現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。原因就在于在現(xiàn)有的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷的情況下,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中面臨著許多制約因素:在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況下,土地使用權(quán)價值的高低取決于承租人租期的長短,租期越長,土地的使用權(quán)價值越大,租期越短,土地的使用權(quán)價值越低。我國的農(nóng)地承包期限不過二三十年,土地的使用權(quán)價值較低,由此導(dǎo)致土地交易的低收益,抑制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性;由于農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不完整,集體組織有可能隨時對所轄土地經(jīng)營權(quán)進行分配調(diào)整甚至回收,由此導(dǎo)致農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)契約缺乏穩(wěn)定性,土地流轉(zhuǎn)的交易成本十分高昂;目前我國覆蓋農(nóng)村的社會保障體系還沒有建立起來,土地仍被視為農(nóng)民的社會保障。
2、農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)困境
農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村土地的非農(nóng)化使用。隨著我國工業(yè)化和城市化進程的不斷推進,現(xiàn)有的國有土地存量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟建設(shè)需要的,必然要占用大量的農(nóng)業(yè)耕地。但是《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村土地集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán),也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征用,并給予補償。據(jù)此,征用土地成為農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一方式,也成為各類項目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑,而且客觀上將“公共利益”需要從公共設(shè)施、公益事業(yè)等擴大到了包括非公共利益性質(zhì)項目在內(nèi)的所有建設(shè)用地項目。土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后,會產(chǎn)生巨大的土地所有權(quán)增值收益,作為村集體成員的農(nóng)民應(yīng)該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度,它通過強制性的行政手段將村集體所有的土地征用,雖然給與一定補償,但補償費用較低。事實上,在現(xiàn)行體制下,農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)掌握在地方政府和村委會手中,各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應(yīng),其自身利益很容易與資本的逐利動機整合,動用征地權(quán)幫助企業(yè)取得土地使用權(quán),攫取大量的土的所有權(quán)流轉(zhuǎn)收益。征地成本與出讓價之間的巨額收益,使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動,占用了大量耕地,土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重,同時也導(dǎo)致了大量的腐敗現(xiàn)象。隨著農(nóng)民土地的大量征用,由于補償費用過低,越來越多的農(nóng)民陷入了貧困境地。據(jù)統(tǒng)計,失地農(nóng)民中,生活水平較征地前提高的不到10%,而失去收入來源、生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。
三、農(nóng)村土地制度的改革思考
實踐證明,現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動,浪費了稀缺的耕地資源,阻礙了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。必須改革現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和政府部門的共識,但是究竟應(yīng)該如何改革,學(xué)術(shù)界則提出了許多不同的思路。
1、堅持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革方向
概括而言,學(xué)術(shù)界提出的農(nóng)地制度改革思路主要分為兩類:一是跳出現(xiàn)有法律的框架,采取激進的改革;二是在現(xiàn)有法律框架內(nèi),進行漸進的改革。
實行土地私有制,把土地還給農(nóng)民或者是實行土地國家所有下的農(nóng)民永佃制均屬于激進的改革觀點。農(nóng)村土地私有化方案的優(yōu)點是,能真正還地權(quán)于農(nóng)民,抑制村組織和基層政府對農(nóng)民利益的損害,但該方案實際上無法操作。在我國基本社會經(jīng)濟制度框架下,農(nóng)地所有權(quán)的變更需要支付巨大的交易成本,土地私有化更面臨著強大的意識形態(tài)阻力。農(nóng)村土地國有化雖然意識形態(tài)阻力小,但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權(quán),處于社會結(jié)構(gòu)最高層次的國家面對分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟,制度運行中的交易成本甚至?xí)哂诩w所有的制度安排。
漸進的改革方案堅持土地集體所有制,將已經(jīng)給予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、長期化,即土地使用權(quán)物權(quán)化、長期化,強調(diào)弱化集體所有權(quán),強化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。漸進的觀點認(rèn)為,在形式上,應(yīng)該以“農(nóng)民土地使用權(quán)”這一具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)色彩的概念代替“承包經(jīng)營權(quán)”這一債權(quán)特點明顯的概念,并以法定的形式確立我國農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì),明確土地使用權(quán)的內(nèi)容。物權(quán)是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財產(chǎn)權(quán)利,物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)自己的意志直接依法占有、使用其物,或采取其它的支配方式;可以對抗一切不特定的義務(wù)人,除物權(quán)人以外,其他任何人都對物權(quán)人的權(quán)利負(fù)有不可侵害和妨害的義務(wù)。土地使用權(quán)作為一種物權(quán)是對農(nóng)民使用的土地要素內(nèi)含的各種財產(chǎn)權(quán)利的度量,包含對土地排他占有、使用和收益的完整權(quán)能和有條件的土地處分權(quán)。與土地的承包經(jīng)營權(quán)相比,物權(quán)化的土地使用權(quán)權(quán)能更加完整,相對于土地所有權(quán)也更加獨立,更為重要的是其使用期限是長期的。農(nóng)民土地使用權(quán)長期化,是保持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的最重要因素之一,其他國家的經(jīng)驗表明,延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。
漸進式的改革方案針對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被嚴(yán)重侵害的事實,以保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點,提出了在淡化所有權(quán)或不觸動所有權(quán)的前提下,尋求一種相對獨立的、穩(wěn)定的、擴張的農(nóng)民土地使用權(quán)的思路。該思路避免了所有權(quán)變更帶來的巨大交易成本,使之具備了現(xiàn)實操作的可能。在當(dāng)期,堅持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化的改革方向是現(xiàn)實選擇。
2、建立有利于保障農(nóng)民權(quán)益的征地制度
征地權(quán)是國家的強制性行政公權(quán),只能服務(wù)于公共利益的需要,這是社會公正的基本要求。國家的征地權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制在公益性項目用地上,經(jīng)營性項目用地只能通過有形的土地市場,以平等交易的方式獲得。因此,改革征地制度首先要嚴(yán)格界定公共利益的范圍,防止公權(quán)私用;其次要完善征地程序,引入監(jiān)督機制;第三要按照被征土地改變用途后的市場價格給予被征地農(nóng)民公平合理的補償。
對于經(jīng)營性項目用地,政府不能動用行政權(quán)力進行征收,而應(yīng)該在本地發(fā)展規(guī)劃所允許的范圍內(nèi),由用地企業(yè)與農(nóng)民平等協(xié)商,按市場原則公平交易。在實現(xiàn)土地使用權(quán)物權(quán)化以后,農(nóng)民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業(yè)平等的法律地位,有權(quán)出賣土地使用權(quán)。政府在非公益性土地的交易中的作用,僅僅是維護交易的公平性和合法性,依法嚴(yán)格限制土地用途的變更。
3、建立農(nóng)村社會保障體系,妥善安置失地農(nóng)民
農(nóng)民失去土地以后,就面臨再就業(yè)的問題,對此必須給予妥善安置,以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要改革貨幣補償安置辦法,一方面要創(chuàng)造就業(yè)條件,鼓勵多渠道就業(yè);另一方面要拓寬安置渠道,實行以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置。
目前土地對于我國農(nóng)民具有雙重功能,既是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,也是農(nóng)民最基本的生活保障。隨著越來越多的農(nóng)地被征用,大量的農(nóng)民將失去土地,建立農(nóng)村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能,促進土地流轉(zhuǎn),同時這也是消除城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)社會公正的內(nèi)在要求。
[參考文獻(xiàn)]:
(一)承包地星羅棋布,呈散點狀分布。實行二十余年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,直接導(dǎo)致的后果就是農(nóng)村土地的嚴(yán)重細(xì)分,生產(chǎn)規(guī)模過于細(xì)小。這種過于分散的耕地耕種格局,制約著農(nóng)業(yè)先進技術(shù)的推廣應(yīng)用和規(guī)?;a(chǎn)的實現(xiàn),已成為制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的一個主要瓶頸。
(二)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上投入過少。目前我國外出務(wù)工的農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到了0.9~1個億,并且這部分人大部分為16~50歲之間的青壯年勞力,留在農(nóng)村的主要為老人、婦女、兒童,稱為“993861部隊”從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),有些家庭由于缺乏人力,干脆拋荒。不光勞動力投入少,而且水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入也少,基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重,普遍存在灌溉渠道老化、毀損嚴(yán)重的現(xiàn)象,主要原因在于農(nóng)業(yè)投入回報率低。
(三)土地流轉(zhuǎn)收益分配機制不夠健全。在取消農(nóng)業(yè)稅前,由于農(nóng)民種田負(fù)擔(dān)較重、糧食價格低迷,農(nóng)民種田收益少,不少農(nóng)民主動放棄承包土地經(jīng)營權(quán)。通過土地流轉(zhuǎn),一部分土地逐步向規(guī)模大戶、種田能手集中,土地投入大量增加,經(jīng)營結(jié)構(gòu)也得到優(yōu)化,土地規(guī)模效益初露端倪。近年來,隨著國家取消了農(nóng)業(yè)稅并對農(nóng)業(yè)進行補貼,加之農(nóng)產(chǎn)品價格回升,種田的實惠大大增加,于是農(nóng)民轉(zhuǎn)而要求收回承包地,剛剛集中起來的土地又出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)回流現(xiàn)象。
二、現(xiàn)階段農(nóng)村承包地生產(chǎn)經(jīng)營問題成因
(一)所有權(quán)主體不明晰。根據(jù)我國現(xiàn)行法律,農(nóng)村土地屬于村民集體所有。首先,產(chǎn)權(quán)主體在概念上存在模糊性和虛置性。這是目前公有制經(jīng)濟的通病——所有權(quán)的法人代表性問題。其次,集體的土地所有權(quán)是殘缺的、不完整的。所有權(quán)是最完整和最充分的物權(quán),權(quán)利人擁有占有、使用、收益和處分四項權(quán)能:在處分權(quán)能上,村集體受到了嚴(yán)格的限制,只能在農(nóng)戶間調(diào)整土地;在收益權(quán)能上,土地收益的絕大部分被國家占有,土地的集體所有權(quán)在經(jīng)濟上被架空。
權(quán)責(zé)不對等和產(chǎn)權(quán)主體不明晰不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定,農(nóng)民難以形成穩(wěn)定、有效的預(yù)期。因此,在實際中,農(nóng)民一切投入以承包期內(nèi)獲取最大限度的經(jīng)濟利益為度,短期行為盛行,重當(dāng)前、輕長遠(yuǎn),重生產(chǎn)投入、輕基建投入,甚至出現(xiàn)掠奪性的生產(chǎn)經(jīng)營行為,導(dǎo)致土地的地力下降。
(二)土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確。土地承包經(jīng)營權(quán)稱為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,但是目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵是不充分、不明確的。從法律層面上沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為一種物權(quán),承包人對承包經(jīng)營權(quán)的處分受到了法律的嚴(yán)格限制,承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)實生活中更多地表現(xiàn)了債權(quán)的性質(zhì)。
土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)不利于建立穩(wěn)定的農(nóng)村土地使用制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長,需要長期穩(wěn)定的農(nóng)地使用制度。農(nóng)地使用制度的穩(wěn)定性取決于以下三個因素:一是基本使用制度的長期穩(wěn)定,二是具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系與法律制度之間具有一致性,三是具體使用權(quán)利具有明確性、排他性和流轉(zhuǎn)性。土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì),則欠缺上述因素而使現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。再加上發(fā)包人的違約,隨意撕毀承包合同的情況頻頻見諸報端、廣播和電視新聞中,農(nóng)民無法獲得穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期,加重了農(nóng)民的短期行為。
(三)土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機制。由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰,土地基本上不能通過市場進行交易,土地流轉(zhuǎn)總體上規(guī)模不大,范圍較小,呈現(xiàn)以下特征:一是流轉(zhuǎn)過程的行政支配性。有些地方農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),是通過鄉(xiāng)級或村級行政手段或準(zhǔn)行政手段進行,甚至存在用行政手段強迫農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的現(xiàn)象。二是流轉(zhuǎn)方式的簡單化。大多數(shù)地區(qū)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于轉(zhuǎn)包、互換等一些簡單流轉(zhuǎn)方式。三是流轉(zhuǎn)空間的封閉性。目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一般僅限于集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員,流向集體經(jīng)濟組織外部成員受到嚴(yán)格限制。四是流轉(zhuǎn)過程的無序性。農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的政策、法律、法規(guī)嚴(yán)重滯后,使得各地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)五花八門,各地自行其是,造成土地流轉(zhuǎn)的混亂局面。
三、完善農(nóng)村承包地生產(chǎn)經(jīng)營對策建議
我國農(nóng)村承包地的改革,應(yīng)置身于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大格局中,人均耕地資源少是我國的基本國情,要提高承包地的經(jīng)營效益,增加農(nóng)民收入,必須從城鄉(xiāng)一體化出發(fā),靠大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口來實現(xiàn)。
(一)建立農(nóng)村土地股份合作制,理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。首先,農(nóng)村土地股份合作制有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”,把農(nóng)民從土地束縛中解脫出來,推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn),加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。其次,農(nóng)村土地股份合作制有利于促進土地資源的優(yōu)化配置,推進土地規(guī)?;?、集約化、高效化經(jīng)營,實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。再次,農(nóng)村土地股份合作制有利于土地承包關(guān)系、經(jīng)營關(guān)系的長期穩(wěn)定,實現(xiàn)承包者與經(jīng)營者共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的雙責(zé)、雙贏機制,更有利于三資進軍農(nóng)業(yè)、開發(fā)農(nóng)業(yè),最大限度的提高土地資源效益。
(二)逐步建立符合國情的農(nóng)村社會保障體系。建立能夠維持農(nóng)民基本生活之所需的包括基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度、最低的生活保障制度、社會福利、社會救濟和社會互助等在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度。注意把農(nóng)村社會福利和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)有機地結(jié)合起來,不斷增加社會福利服務(wù)項目,擴大社會福利服務(wù)范圍,逐步建立與完善農(nóng)村社會福利服務(wù)體系。
(三)完善農(nóng)村中介經(jīng)濟組織,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在市場競爭中的抗風(fēng)險能力。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中介組織,不僅有利于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小且分散的問題,促進農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用,而且能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化的發(fā)展和推動農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的進程,加快與國際市場的接軌步伐,提高市場競爭力,增強農(nóng)業(yè)的市場抗衡能力。然而,目前我國農(nóng)村各種中介組織普遍存在規(guī)模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題,對農(nóng)民沒有足夠的吸引力和凝聚力。因此,必須加快完善農(nóng)村中介經(jīng)濟組織,真正發(fā)揮中介組織的作用。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地;產(chǎn)權(quán)制度;;對策
中圖分類號:F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2011)36-0057-02
一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本理論
將產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵和特征應(yīng)用于農(nóng)村土地(以下簡稱農(nóng)地)問題的研究領(lǐng)域,就可以得出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的相應(yīng)概念。
這里所用的“農(nóng)地”概念,是依照我國2003年開始實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中對農(nóng)村土地的定義,指的是農(nóng)民集體所有和國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。由此,在一般意義上農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就可以理解為,依附于農(nóng)村土地而存在的各項相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利的總和,它以農(nóng)村土地為權(quán)利客體,所調(diào)節(jié)的是由于農(nóng)村土地的存在和使用而形成的不同利益主體之間的行為關(guān)系,作為一種權(quán)利束,它包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等各項權(quán)能以及由此形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
在明確了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的含義之后,隨之而來的就是如何進一步規(guī)定和保護相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)機構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系,這就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的含義。產(chǎn)權(quán)制度就是制度化了的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系,它是一系列用以規(guī)定產(chǎn)權(quán)如何界定、如何運營和如何保護等等的規(guī)則與行為準(zhǔn)則,是對不同利益主體相對于產(chǎn)權(quán)客體的經(jīng)濟社會關(guān)系的調(diào)節(jié)。而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,就是產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)地資源上的具體應(yīng)用,它來源于農(nóng)地資源的稀缺性質(zhì),反映了社會對稀缺的農(nóng)地資源合理利用的理性安排。
二、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地資產(chǎn)的一切權(quán)力的總稱,由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益分配權(quán)和處分權(quán)等多種基本要素構(gòu)成。從法律角度講,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)作為一種法律權(quán)利,必然存在明確的主體和客體。然而,我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度恰恰出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體多元化的問題。這一點我們可以從現(xiàn)行的法律法規(guī)中清楚地發(fā)現(xiàn)?!吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有?!吨腥A人民共和國民法通則》則規(guī)定:集體所有的土地,依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?!吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定:村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。眾所周知,《憲法》是一個國家的根本大法,是一國法律法規(guī)體系的“母法”,其他法律法規(guī)作為“子法”,必須與“母法”保持一致。正是由于法律法規(guī)上的模糊,才最終造成了理論上本應(yīng)該由單一組織代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),卻在現(xiàn)實中演變?yōu)槎嘀夭块T共同代表農(nóng)民集體行使土地產(chǎn)權(quán)。這就是典型的主體錯位和主體交叉的缺陷。
2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊主要表現(xiàn)在4個方面:1)所有權(quán)界定模糊。法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織,由于“三級所有”的廢除及行政區(qū)域變更,土地所有權(quán)究竟屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村還是村民小組并不清楚。2)土地使用權(quán)界定模糊。在過去二十多年的承包期中,由于土地使用權(quán)的頻繁調(diào)整使得使用權(quán)不穩(wěn)定,這種不穩(wěn)定不利于土地的管理和長期有效利用。3)處置權(quán)界定模糊。農(nóng)民集體理論上享有土地的處置權(quán),而實際上是不完全的,國家可以憑借行政力量從集體經(jīng)濟組織取得對農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán);鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會不正確地行使土地處置權(quán),侵害了農(nóng)民的土地使用權(quán);擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民只能依據(jù)法律規(guī)定的形式進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),有的還要經(jīng)過土地所有權(quán)人的審批,處置權(quán)能受到極大限制。4)收益權(quán)不明晰。表現(xiàn)為農(nóng)民缺乏自主決定土地用途的權(quán)利?,F(xiàn)行法律規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營,從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”、“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”、“農(nóng)民有義務(wù)維持土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè)”。這樣,農(nóng)民的土地就只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),無法改變農(nóng)民貧困的生活現(xiàn)狀。
3.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂,缺乏法律規(guī)制
長期以來,集體非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在客觀上對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,農(nóng)民集體組織財富積累,提高農(nóng)民收入等起到了促進作用。但是,這種流轉(zhuǎn)在政策和法律上未得到明確認(rèn)可。在雜亂無序和隱蔽狀態(tài)下進行,引發(fā)了諸多問題,一是集體土地隱形交易活躍,使耕地保護受到?jīng)_擊,隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租用于非農(nóng)建設(shè),或者低價出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象層出不窮;二是集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)無序流轉(zhuǎn),導(dǎo)致政府難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量,沖擊土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的有效實施,使土地市場秩序受到嚴(yán)重沖擊;三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障,交易不安全。由于法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益、程序等缺乏明確規(guī)定,難以依法進行土地登記。對建設(shè)投資者不利,還會波及到其他利害關(guān)系人,使交易安全得不到保障;四是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂,由于缺乏法律監(jiān)管與市場機制,土地的市場價值及資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得以充分體現(xiàn),加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂,使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到法律的切實保障。
三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的建議
針對上面存在的問題,我們認(rèn)為應(yīng)該采取進一步的改革措施來完善集體所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
(一)明晰土地產(chǎn)權(quán)主體
產(chǎn)權(quán)制度作為一種制度規(guī)則,確立了當(dāng)事人的行為選擇,對不同當(dāng)事人的行為進行約束。而其能否很好地發(fā)揮約束作用,關(guān)鍵是要做到產(chǎn)權(quán)明晰。因此,無論從政策、法律還是現(xiàn)實看,要在確保農(nóng)民的利益不受侵害的同時實現(xiàn)農(nóng)地資源的合理配置,就必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制框架,實行國土所有權(quán)歸國家所有和經(jīng)濟所有權(quán)歸農(nóng)戶所有的雙重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。堅持國土所有權(quán)歸國家所有,有利于形成一個土地資源有效配置的參照系,促使土地的國家產(chǎn)權(quán)逐步明晰起來,從而實現(xiàn)整個國土資源的有效配置;而經(jīng)濟所有權(quán)是在默認(rèn)土地國有或者全民所有基礎(chǔ)上的二級所有權(quán)。堅持經(jīng)濟所有權(quán)歸農(nóng)戶所有,使農(nóng)戶成為土地的真正所有者,可以更好地保護自己的權(quán)益,更好地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部激勵功能。
(二)構(gòu)建我國農(nóng)村土地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)制度
近年來,隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的建立和完善,農(nóng)民自發(fā)進行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日趨活躍,但從總體上看,這一活動存著流轉(zhuǎn)規(guī)模小、配置效率低,運作方式不規(guī)范等缺點,農(nóng)地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)仍臨諸多障礙:集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制不完善,農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢等等不足。實行農(nóng)村土地高效流動既是土地有效配置的要求,也是土地合理利用的保證。它的實現(xiàn),不僅可以是土地所有者收益得到維護,而且有利于土地整體效益的提高。如前所述,根據(jù)我國國情,農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限于依法征用或征購,土地的出賣方式也不在法律保護之列,因此我們的注意力集中在農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)之上。
(三)堅持土地集體所有制,完善家庭承包責(zé)任制
1.土地永包制
在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上,重新確認(rèn)本社區(qū)社員資格,確認(rèn)后的社員有平等的土地承包權(quán)。承包方法總的指導(dǎo)原則是打破現(xiàn)行農(nóng)戶土地零碎化、一戶幾塊地、一塊地幾戶的格局,使土地盡量連片,而后實現(xiàn)農(nóng)戶對土地的永久承包權(quán)?!冻邪ā冯m然規(guī)定農(nóng)地承包期30年、50年或70年不變,其暗含一個前提是最終還要變。這增大了農(nóng)戶的預(yù)期不穩(wěn)定感,使農(nóng)民投資短期化。實行農(nóng)民永包制能促使農(nóng)民高效配制土地資源,提高土地利用率,對保護耕地資源和合理利用土地,具有重要的意義。
2.租賃制
租賃制是將家庭承包責(zé)任制中集體所有、家庭經(jīng)營,改變?yōu)榧w所有、家庭承租經(jīng)營,將集體和農(nóng)戶的關(guān)系有發(fā)包和承包的關(guān)系變?yōu)槌鲎夂统凶獾年P(guān)系,將所有權(quán)和使用經(jīng)營權(quán)的分離建立在租賃基礎(chǔ)上。村集體把土地租賃給農(nóng)戶經(jīng)營,農(nóng)戶按年向村集體交納租金,農(nóng)戶既可在合同規(guī)定的范圍內(nèi)耕種土地,也可將土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。租賃制使集體和農(nóng)戶之間經(jīng)濟關(guān)系變成了貨幣化出租和承租關(guān)系,與承包制相比,租賃制中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更為明晰。租賃期限一般較長(100年),土地使用期延長,給予農(nóng)民較強的穩(wěn)定感。這種經(jīng)營方式不僅使土地使用效率提高,而且有利于土地有償轉(zhuǎn)讓,促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
3.股份合作制
股份制是社會化生產(chǎn)和商品經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物,因而以股份形式參與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和土地經(jīng)營應(yīng)視為土地制度深入改革的一種趨向。所謂土地股份合作經(jīng)營,是指以土地入股,勞動力入股,資金入股和技術(shù)入股,承認(rèn)農(nóng)戶對土地的承包權(quán)和使用權(quán),通過入股和合理確定收益分成,量化其價值,統(tǒng)一規(guī)化土地,統(tǒng)一開發(fā)利用,實行規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民以其占有的股權(quán)投資于合作制企業(yè)、農(nóng)場和股份合作社。憑其擁有的股權(quán)參與收益的分配,并共同承擔(dān)風(fēng)險,這樣易于實現(xiàn)土地集中,提高土地規(guī)模效益,合理利用農(nóng)業(yè)資源,促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。使農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。
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關(guān)鍵詞: 土地制度 農(nóng)民收入 改革
一、我國農(nóng)村土地制度與農(nóng)民收入增長
農(nóng)村土地制度主要包括農(nóng)地的所有制度、使用制度和國家管理制度,它反映的是農(nóng)戶與土地、農(nóng)戶與國家之間關(guān)系的重要經(jīng)濟制度,又是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系在法律上的體現(xiàn)。土地是農(nóng)民維持生活和發(fā)展生產(chǎn)的最基本的物質(zhì)資料,因此土地制度對農(nóng)民具有十分重要的意義。
(一)農(nóng)村土地制度變革與農(nóng)民收入增長的關(guān)系
土地制度對農(nóng)民收入的影響,撇開所處的社會經(jīng)濟制度,主要體現(xiàn)在以下四個方面:一是土地所有制度的影響。農(nóng)民對土地的占有方式?jīng)Q定農(nóng)民對土地和農(nóng)產(chǎn)品的最終所有權(quán)和受益權(quán)。二是土地使用制度的影響。在土地所有制度既定的條件下,農(nóng)民經(jīng)營和流轉(zhuǎn)土地所得也是農(nóng)民收入的重要部分。三是土地稅收制度的影響。土地稅收是對農(nóng)民收入的直接剝奪,與農(nóng)民收入成反相關(guān)。四是土地經(jīng)營規(guī)模的影響。土地制度必然制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模,而農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模必然制約著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,從而制約著農(nóng)民收入的增減。
(二)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度對農(nóng)民收入增長的影響
黨的后,我國農(nóng)村普遍建立了農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營的制度。家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是對高度集中統(tǒng)一的合作制的揚棄,其本質(zhì)是對集體統(tǒng)一所有和經(jīng)營的農(nóng)村土地制度的變革。新農(nóng)地制度在保留土地歸集體所有的前提下,適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的客觀實際,按所在地的人口與土地比例和土地肥沃程度承包給農(nóng)戶,從而重新確立了農(nóng)戶的經(jīng)營主體地位,分離了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這種土地制度在改革初期,極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主動性,迅速解決了農(nóng)村的溫飽問題。但從20世紀(jì)80年代中期開始,農(nóng)民收入增速減緩,1985年至1991年,年均增長僅4.2%,1992年至2003年,年均增長也就維持在5%左右??紤]到城鄉(xiāng)和地區(qū)差異,農(nóng)民收入增長更加緩慢。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,的弊病日益突出,已成為農(nóng)村生產(chǎn)力提高和農(nóng)民增收的瓶頸?,F(xiàn)行農(nóng)村土地制度的預(yù)期目標(biāo)是形成農(nóng)戶、集體和國家三者合理性的制度框架,即土地經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)的優(yōu)化配置。然而,現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度不是完善的農(nóng)業(yè)制度,與市場經(jīng)濟制度存在著矛盾,并在實際操作中不斷顯現(xiàn)出固有的弊端。現(xiàn)階段的土地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度制約農(nóng)民收入增長主要體現(xiàn)在三個方面。
第一,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊,使農(nóng)民經(jīng)營土地缺乏安全感,從而減少對土地的生產(chǎn)要素投入?!吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》在總則中指出:“農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地”,“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式”。農(nóng)村土地集體所有模糊了土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營土地行為的急功近利,使農(nóng)民不愿在土地上追加生產(chǎn)要素,或者掠奪性開發(fā)土地,變相減少了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。
第二,農(nóng)村土地使用制度、流轉(zhuǎn)制度和保障制度不完善,導(dǎo)致土地資源配置基本上處于計劃模式,減少農(nóng)民通過土地取得經(jīng)營性收入和補償性收入。近50多年,農(nóng)村土地制度經(jīng)歷幾次較大變革,這導(dǎo)致農(nóng)民在使用和流轉(zhuǎn)土地時缺乏對土地制度的信賴,進而使農(nóng)民忽視土地供求關(guān)系,從而減少了土地的經(jīng)營性收入。加之一些地方干部隨意調(diào)整農(nóng)民承包的土地,而給予農(nóng)民的補償經(jīng)過行政機構(gòu)的層層扣留最終與農(nóng)民預(yù)期的土地產(chǎn)出相差很大,這就抑制了農(nóng)民生產(chǎn)的主動性和積極性。
第三,現(xiàn)行農(nóng)村土地制度限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高,延緩傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會的演變,影響農(nóng)民從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中受益。我國長期存在人多地少的矛盾,現(xiàn)行的土地制度嚴(yán)格限制土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等方面,加之土地的所有權(quán)在土地承包后不得變更,承包地也不得買賣,致使土地?zé)o法按照市場需求合理配置,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直處于不經(jīng)濟狀態(tài)。
二、改革農(nóng)村土地制度,促進農(nóng)民收入增長
農(nóng)民收入要真正實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)地增長,必須建立一個能調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性和保障農(nóng)民利益的制度性構(gòu)架。因此,促進農(nóng)民增收的關(guān)鍵在于進一步改革和完善農(nóng)村土地制度。
第一,明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,落實農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權(quán)主體地位,賦予農(nóng)民長期而又穩(wěn)定的土地使用權(quán)。農(nóng)村土地制度改革必須以社會主義市場經(jīng)濟體制為制度框架,在保持土地集體所有的前提下,嚴(yán)格界定和規(guī)范土地所有權(quán)關(guān)系,使土地所有權(quán)主體成為真正的市場主體。
第二,建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的制度,提高土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置,讓農(nóng)民獲得更多的土地資本收益。市場經(jīng)濟的發(fā)展需要建立一個統(tǒng)一、開放、競爭和有序的一元化土地市場,消除城鄉(xiāng)二元土地制度,從而實現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。所以政府在征用農(nóng)民土地時,必須綜合考慮經(jīng)濟因素和社會因素,建立一套符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)民利益的動態(tài)土地征用補償機制。
第三,以市場為導(dǎo)向,實行土地規(guī)模經(jīng)營,增加農(nóng)民收入。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn),有利于土地向比較優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位集中,從而擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模,優(yōu)化投入和產(chǎn)出比,構(gòu)筑農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價格的競爭優(yōu)勢,推動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
第四,以農(nóng)村土地稅費改革促進土地制度改革,切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求,財政部門必須改革和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的稅費制度,使財政向農(nóng)村偏移,從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),理順國家、集體和農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系,進而帶動和促進土地制度改革,為農(nóng)民增收創(chuàng)造穩(wěn)定的制度保障。
參考文獻(xiàn):
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);制約因素
依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》及有關(guān)條例的規(guī)定,所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地,是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村的、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。也稱之為“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地”,或簡稱為“農(nóng)村建設(shè)用地”、“集體建設(shè)用地”。在我們國家,集體土地向國有土地的“流轉(zhuǎn)”只能通過國家征收這一種渠道實現(xiàn),而國家對集體土地的征收又具有很強的行政色彩,因此,在我國所研究的“土地流轉(zhuǎn)”,說到底是一種土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通。
近些年來,隨著對我國農(nóng)用土地的制度改革不斷深入,筆者認(rèn)為,我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上,在農(nóng)民享有長期承包土地權(quán)利的前提下,通過賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利,允許農(nóng)民在承包期內(nèi),根據(jù)國家有關(guān)政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán),實現(xiàn)土地優(yōu)化配置,提高土地經(jīng)營效率。在這些制度性創(chuàng)新研究中,關(guān)鍵是要正確處理制度創(chuàng)新中的幾個制約因素和難點問題。
一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的制約因素分析
(一)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律約束機制
1.集體土地所有權(quán)主體不明確,使用權(quán)無法得到保護;
2.集體土地使用權(quán)的法律屬性在立法上的遲緩不利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展;
3.承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系的需要。
(二)不同利益集團的行為決策方式的約束
1.中國農(nóng)民傳統(tǒng)觀念與經(jīng)濟行為約束。當(dāng)代中國農(nóng)民的思想體系及價值觀念仍處于低層次、低水平的發(fā)展態(tài)勢之中。與此相適應(yīng)的農(nóng)戶經(jīng)濟行為是:行為目標(biāo)的多元化、生產(chǎn)行為的短期化以及決策過程的非規(guī)范化。因此,農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新,必須充分估計到農(nóng)民經(jīng)濟行為的特點及其對創(chuàng)新制度可行性程度的約束。
2.社會環(huán)境的缺陷影響土地制度創(chuàng)新。某些政府部門的行為不規(guī)范與宏觀決策的多變性,導(dǎo)致社會信用水平下降,農(nóng)民難以建立有效的長期利益預(yù)期。中國不合理的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的對峙和沖突、弱化和侵蝕了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的動力與沖突。
二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的難點分析
(一)流轉(zhuǎn)的條件和范圍
對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件,當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟界主要有四種觀點。第一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)進行區(qū)分,城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn),城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn),應(yīng)通過征地制度改革解決。第二種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照是否為新增建設(shè)用地進行區(qū)分,現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn),新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點認(rèn)為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可以流轉(zhuǎn)。第四種觀點認(rèn)為,流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》,農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于農(nóng)用地范疇,不屬于集體建設(shè)用地。因此,對于集體建設(shè)用地,應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進行嚴(yán)格管理,只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地,均可依法使用和流轉(zhuǎn),不應(yīng)分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對待,也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來區(qū)分。為此,應(yīng)明確規(guī)定,可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃,已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地 ;明確各級人民政府土地行政主管部門要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃,嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地;使用集體建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè),要納入所在地市、縣人民政府的供地計劃。同時,土地是農(nóng)民的重要財產(chǎn),在符合規(guī)劃和依法批準(zhǔn)的前提下,土地所有者對其所有的建設(shè)用地有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式 ;土地使用者依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán),可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。因此,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持土地所有者、使用者自愿原則,任何單位和個人都不得強迫集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)土地,也不得阻礙符合條件的集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。
(二)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式
對于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,目前主要有三種意見。第一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系,這是土地使用權(quán)的來源和前提,其次才是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。第二種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括出讓、租賃、作價出資(入股)、聯(lián)營和轉(zhuǎn)讓、出租等形式,并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見認(rèn)為出讓方式有特定含義,應(yīng)主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價出資(入股)或租賃土地使用權(quán)的行為。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)確實包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個層次的關(guān)系,前者屬于土地所有者將土地使用權(quán)確定給單位或者個人使用,使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價出資、入股、聯(lián)營等多種方式,今后實踐中可能還會出現(xiàn)新的方式,有無必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式,各地意見不完全一致。
轉(zhuǎn)貼于 (三)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途
對于土地用途,主要有四種意見。第一種意見認(rèn)為只要符合規(guī)劃,沒必要對用途作特別限制。第二種意見認(rèn)為應(yīng)限制不得用于經(jīng)營性用途。第三種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營性土地使用權(quán)使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。第四種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對商品住宅開發(fā)加以必要限制。集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)首先必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃,在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)當(dāng)對集體建設(shè)用地用于商品房開發(fā)加以限制。如果允許使用集體建設(shè)用地進行商品住宅開發(fā),在現(xiàn)實情況下難以實現(xiàn)控制房地產(chǎn)開發(fā)總量的要求,同時,由于產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜,也難以保證商品住宅交易的安全。為此,應(yīng)給以相應(yīng)限制,加強規(guī)劃管理,明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),必須符合土地利用總體規(guī)劃,在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的,還必須符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物,不得重建、擴建,集體建設(shè)用地使用權(quán)也不得流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確規(guī)定嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā),用于商品住宅開發(fā)的必須征為國有。
(四)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的使用年期
對于使用年期,各地有不同規(guī)定。既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),作為一種規(guī)范的用地方式,就應(yīng)當(dāng)考慮到取得土地使用權(quán)的開發(fā)建設(shè)和長期利用,具體年期由土地所有者與土地使用者協(xié)商確定,期限不宜過短;同時,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年期也應(yīng)與國有土地使用權(quán)出讓最高年期相銜接,應(yīng)當(dāng)加以必要限制。因此,應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限,參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》執(zhí)行,最高年限不得超過同類國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。
(五)政府的角色定位和管理內(nèi)容
政府土地行政主管部門在國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資(入股)等活動中具有雙重角色,既是國有土地的產(chǎn)權(quán)代表,又是管理者。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中,所有者是農(nóng)民集體組織,政府土地行政主管部門不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份,只是流轉(zhuǎn)活動的管理者和服務(wù)者。因此,在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,政府土地行政主管部門必須準(zhǔn)確界定自身的角色和職能,不宜介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù), 應(yīng)簡化管理程序,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),加強監(jiān)管。根據(jù)政府的職能和行政審批制度改革的要求,對于使用集體建設(shè)用地, 應(yīng)明確以使用許可代替項目審批,明確使用集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)申請許可,取得使用許可文件后即自行確定土地使用者,并與土地使用者簽訂土地使用合同,辦理土地登記。對于依照規(guī)定取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的,明確可以直接辦理土地變更登記,無須再辦理許可和審批。
(六)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配
農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配,關(guān)系到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度運作的利益機制,是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的關(guān)鍵問題。政府包括土地部門應(yīng)從土地收益中拿一部分,并以政府有基礎(chǔ)配套設(shè)施投入、土地部門有管理成本等作為分享土地收益的理由。在收益分配上必須考慮公平與效率兼顧以及依法原則,收益的首次分配應(yīng)當(dāng)是基于產(chǎn)權(quán)。對于集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn),土地所有者或者土地使用者處置屬于自己的財產(chǎn)時,政府和土地管理部門作為管理者,無權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的處置價款。各級政府在集體建設(shè)用地上確實有基礎(chǔ)設(shè)施配套等投入,但提供道路等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是公民、法人依法納稅后政府應(yīng)盡的職責(zé),同時現(xiàn)階段在土地利用和開發(fā)建設(shè)過程中,土地使用者還要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費和相關(guān)稅費,政府的這部分投入已有了回報,不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。為體現(xiàn)公平原則,政府可以通過適當(dāng)?shù)呢敹悪C制進行土地收益的二次分配和調(diào)節(jié)。應(yīng)進一步明確規(guī)定切實保護土地所有者和使用者的土地流轉(zhuǎn)收益。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變用途的,地方政府不應(yīng)收取土地收益;改變用途增值的,地方政府收取的土地收益最高不超過土地總收益的10%,提倡免收土地收益,支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
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[3]程久苗.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)建及相關(guān)問題的思考.南京:農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2002.
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