監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理制度下監(jiān)測(cè)能力保障

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摘要：指出了省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎(chǔ)、原始性數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)測(cè)體系最重要的組成部分。對(duì)省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析和思考，并就垂直管理下如何加強(qiáng)省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)提出了建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)；垂直管理；監(jiān)測(cè)能力；思考

1基本情況

十八屆五中全會(huì)公報(bào)指出“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”［1］。這為環(huán)境監(jiān)測(cè)體系未來(lái)機(jī)制發(fā)展指明了方向。省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的前沿與崗哨，為環(huán)境管理與決策提供基礎(chǔ)性、原始性數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)測(cè)體系最重要的組成部分。在即將垂直管理的大背景下，省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)亟需提升自身的監(jiān)測(cè)能力，以更好的回應(yīng)大眾對(duì)環(huán)保問(wèn)題的期盼。河北省、江蘇省、上海市、陜西省、貴州省、遼寧省等作為全國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革的首批試點(diǎn)省份［2］，其中，河北省監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理已基本完成，2017年4月28日，河北省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和11個(gè)設(shè)區(qū)市派駐的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心也在各駐地正式掛牌運(yùn)行［3］。11個(gè)設(shè)區(qū)市派駐的市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心還在組建中，上收了負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的人員。其他監(jiān)測(cè)力量將充實(shí)到市縣執(zhí)法隊(duì)伍中，主要從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)測(cè)和突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境執(zhí)法的有效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)。其他省份的環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制改革工作正在推進(jìn)中，但是各省份在監(jiān)測(cè)職能、機(jī)構(gòu)上收范圍和經(jīng)費(fèi)保障等方面存在不同的做法。

2存在的問(wèn)題

2．1監(jiān)測(cè)職能的問(wèn)題

省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)普遍存在職能交叉，責(zé)任混亂的問(wèn)題。盡管《環(huán)境保護(hù)法》明確了地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但只是從宏觀的概念上作出了規(guī)定，實(shí)際上各地具體要求不一，一些地方的省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)站與當(dāng)?shù)剞r(nóng)林水利等部門存在著業(yè)務(wù)交叉重復(fù)、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。這就是環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革中遇到的具體問(wèn)題。對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂直管理工作來(lái)講，監(jiān)測(cè)職能的明確是衡量監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂管有效性的重要前提。監(jiān)測(cè)工作由哪一級(jí)監(jiān)測(cè)部門來(lái)完成沒(méi)有一個(gè)明確的劃分，如果各地不統(tǒng)一職責(zé)，勢(shì)必造成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作推進(jìn)難、能力建設(shè)保障難等問(wèn)題。

2．2“全面上收”與“部分上收”的問(wèn)題

無(wú)論是全面上收還是部分上收，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的體制改革應(yīng)該是建立在一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的，而不應(yīng)該出現(xiàn)各地自成一體的局面，不利于將來(lái)全國(guó)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的推進(jìn)和能力的提升。若部分上收，從隊(duì)伍的完整性和穩(wěn)定性、監(jiān)測(cè)設(shè)備的分配、機(jī)構(gòu)的重組、監(jiān)測(cè)工作的過(guò)渡等各方面來(lái)看，是不利于垂管工作的順利推進(jìn)的。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)重組后，有一部分人的工作能力不強(qiáng)，監(jiān)測(cè)技術(shù)停滯不前，離退休尚早，達(dá)不到垂直管理工作的質(zhì)量要求，甚至?xí)?duì)監(jiān)測(cè)隊(duì)伍產(chǎn)生負(fù)面的影響。工作人員的思維方式、做事風(fēng)格、技術(shù)能力都需要磨合，隊(duì)伍的整合與能力建設(shè)預(yù)計(jì)可能需要很長(zhǎng)時(shí)間。此外，哪些人走，哪些留，若未得到妥善安置，將會(huì)成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。更為重要的是一個(gè)監(jiān)測(cè)技術(shù)人員不是經(jīng)過(guò)短時(shí)間就可以勝任工作的，需要經(jīng)過(guò)3～5年的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和實(shí)踐才能真正成為一名合格的技術(shù)人員，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)管理人員甚至需要5～10年的時(shí)間去成長(zhǎng)，更何況一個(gè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的重組，這些都不是一朝一夕所能完成的；同時(shí)，再建設(shè)會(huì)成為監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)需要面臨的首要問(wèn)題，這樣的重復(fù)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)部分上收，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不僅會(huì)打破現(xiàn)有較為完整的監(jiān)測(cè)體系，而且會(huì)對(duì)監(jiān)測(cè)能力維持和提升造成相當(dāng)負(fù)面的影響。從現(xiàn)有試點(diǎn)“半收”城市來(lái)看，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力并沒(méi)有得到改善，而且還有削弱的跡象。

2．3監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題

省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)普遍缺乏資金，硬件設(shè)施是短板。環(huán)境監(jiān)測(cè)由于其內(nèi)在屬性的特點(diǎn)，對(duì)監(jiān)測(cè)儀器的要求較高，而省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)站由于資金缺乏，儀器硬件方面普遍更新較慢，自動(dòng)化程度不高，監(jiān)測(cè)能力普遍較弱。其次，全國(guó)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)停止檢測(cè)收費(fèi)，之前職工的福利待遇經(jīng)費(fèi)大部分都是靠檢測(cè)收費(fèi)來(lái)保障，實(shí)行垂改后，經(jīng)費(fèi)保障是要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。一旦職工收入下降幅度過(guò)大，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)將面臨大量?jī)?yōu)秀管理人員、技術(shù)人員的流失，一些監(jiān)測(cè)工作會(huì)陷入尷尬的局面。

3對(duì)垂直管理下如何加強(qiáng)省以下監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的建議

（1）從廣義上來(lái)講，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)應(yīng)該是涵蓋環(huán)境

全要素、全對(duì)象，污染源、環(huán)境事件應(yīng)急等不能單獨(dú)作為一個(gè)要素或?qū)ο筮M(jìn)行監(jiān)管。針對(duì)各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)職能問(wèn)題，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)垂管之前，環(huán)保部應(yīng)出臺(tái)監(jiān)測(cè)部門的職能劃分細(xì)則，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)工作要求和能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將全部需要考核市、縣（區(qū)）環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作全部納入上收的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)職責(zé)里；市、縣（區(qū)）政府通過(guò)向第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行自我了解和舉證。因此，要緊緊圍繞職能這一主線，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂管工作才能順利開展，有效落地。

（2）對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的垂管，不能等同于一般的行政機(jī)構(gòu)的垂管，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂管的目的也不僅是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的分離，而應(yīng)是強(qiáng)化其在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的重要性，完善和提升其監(jiān)測(cè)能力

長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是環(huán)保部門下屬的事業(yè)單位，單位的編制受控于環(huán)保局。往往出現(xiàn)大量有編制人員被主管部門借用，真正從事環(huán)境監(jiān)測(cè)工作有編制的人數(shù)不夠，同時(shí)招聘大量的合同制員工，使得人才隊(duì)伍流動(dòng)性較大，處于長(zhǎng)期不穩(wěn)定狀況。實(shí)行“全收”，環(huán)境監(jiān)測(cè)站的財(cái)政由省級(jí)財(cái)政予以提供保障，單位的編制也會(huì)得到保障，有利于建立一支專業(yè)人才相對(duì)穩(wěn)定、層次結(jié)構(gòu)合理的隊(duì)伍。因此，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)“全收”是一個(gè)可行的方案，而且應(yīng)該成為全國(guó)統(tǒng)一的要求，“全收”可以解決上述問(wèn)題，各地政府可以按照監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的擴(kuò)大，根據(jù)地域環(huán)境特征和污染重點(diǎn)，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化硬件建設(shè)，這樣才能有效地推進(jìn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保其能力得到維持和提升。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)技術(shù)人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)行異地交流和輪訓(xùn)輪崗，避免“新瓶裝老酒”“新臺(tái)唱舊戲”，逐步提高他們的技術(shù)水平。

（3）在垂改前，政府的財(cái)政部門應(yīng)該做好統(tǒng)籌規(guī)劃

明確監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)保障制度，合理調(diào)整監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員薪酬；監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主管部門要制定明確的人才引進(jìn)、獎(jiǎng)勵(lì)分配、能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障等制度，確保監(jiān)測(cè)隊(duì)伍的穩(wěn)定和發(fā)展，逐步提升監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力。

4結(jié)語(yǔ)

對(duì)于監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)垂管來(lái)講，在解決上述問(wèn)題的前提下，只有充分保證監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量管理體系持續(xù)有序運(yùn)行，才能增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的保障能力，也有利于專業(yè)人員的集聚，使環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍更具專業(yè)化和職業(yè)化素養(yǎng)。

參考文獻(xiàn)：

［1］新華社北京月日電．中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)［J］．交通財(cái)會(huì)，2015（11）：45．

［2］河北省省委辦公廳，省政府辦公廳．河北省環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案［R］．石家莊：中共河北省委辦公室，2016．

［3］張妍．提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)技師的對(duì)策分析［J］．綠色科技，2016（6）：78～79．

［4］鄧天英，謝紅玉．關(guān)于實(shí)施第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)管理和總量控制的思考：以重慶市為例［J］．綠色科技，2017（8）：116～117，120.

作者:樊孝俊 徐義邦 趙倩 張吳 單位:南昌市環(huán)境監(jiān)測(cè)站