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環(huán)境審計服務(wù)地方自貿(mào)區(qū)環(huán)境治理理論

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環(huán)境審計服務(wù)地方自貿(mào)區(qū)環(huán)境治理理論

摘要:在生態(tài)環(huán)境問題越來越受到關(guān)注的大背景下,環(huán)境審計承擔(dān)著的使命非常艱巨。本文以江蘇自貿(mào)區(qū)為例,對環(huán)境審計工作開展中存在的問題進(jìn)行了理論分析,重點就環(huán)境審計工作如何更好地服務(wù)于環(huán)境污染治理、最大程度發(fā)揮環(huán)境績效審計的效能提出了具體建議。

關(guān)鍵詞:江蘇自貿(mào)區(qū);環(huán)境治理;環(huán)境審計

1引言

隨著科技的發(fā)展和時代的進(jìn)步,日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題逐步進(jìn)入人們的視野。2017年黨的報告為我國下一步的發(fā)展提出了新的目標(biāo):第一個階段,從2020年到2035年,在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上,再奮斗十五年,基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化;第二個階段,從2035年到21世紀(jì)中葉,在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上,再奮斗十五年,把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。黨的報告將污染防治作為三大攻堅戰(zhàn)的一項重要內(nèi)容,“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展思維越來越引起大家的重視。唯有嚴(yán)格控制工業(yè)污染,保護(hù)自然資源,才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),促進(jìn)經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長。工業(yè)化水平越來越高的今天,國家經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展離不開政府環(huán)境審計,環(huán)境審計肩負(fù)著重要的責(zé)任和使命。江蘇自貿(mào)區(qū)于2019年正式設(shè)立,涵蓋南京、蘇州、連云港三個片區(qū)。2020年7月,江蘇省自然資源廳將省重點排污單位名錄的確定、危險廢物經(jīng)營許可、江河湖泊新建、改建或者擴大排污口審核、固體廢物申報登記確認(rèn)等權(quán)力事項下放到三個片區(qū)。片區(qū)需對各片區(qū)的企業(yè)環(huán)境污染進(jìn)行嚴(yán)格的管控,而管控是否到位就需要審計機關(guān)對其組織開展環(huán)境績效審計。本文嘗試針對政府審計機關(guān)如何有效地針對江蘇自貿(mào)區(qū)開展環(huán)境績效審計,為環(huán)境污染治理提出一些建議,以期最大限度發(fā)揮環(huán)境績效審計的效能。

2文獻(xiàn)綜述

目前,國內(nèi)已有許多學(xué)者對政府環(huán)境審計展開理論研究。林業(yè)進(jìn)(2015)就“三河三湖”水污染防治審計項目執(zhí)行情況進(jìn)行分析后指出,目前我國雖已意識到了保護(hù)環(huán)境的重要性,但執(zhí)行過程中存在著環(huán)保審批制度不完善,資金違規(guī)使用等情況,給審計項目效能的發(fā)揮造成了阻礙[1]。徐薇、陳鑫(2018)指出,政府環(huán)境審計是國家環(huán)境監(jiān)督管理的重要手段,目前我國政府環(huán)境審計尚沒有一致的評價標(biāo)準(zhǔn),環(huán)境會計制度不完善,審計價值難以得到充分的體現(xiàn)[2]。王愛國、張志(2019)指出,中華民族的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高是相輔相成的,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善離不開環(huán)境審計。我國在生態(tài)環(huán)境信息披露方面存在強制性披露做的不充分、信息碎片化嚴(yán)重的問題[3]。王喬羽(2014)指出,現(xiàn)代環(huán)境管理的方法之一就是環(huán)境審計,這同時也是評價、監(jiān)督、檢驗環(huán)境保護(hù)工作優(yōu)劣的指標(biāo)之一,我國環(huán)境審計工作目前仍處于初始發(fā)展階段,存在著對環(huán)境的認(rèn)識不到位,缺乏復(fù)合型環(huán)境審計隊伍等問題[4]。于連超等學(xué)者(2020)在理論上拓展了政府環(huán)境審計的環(huán)境治理效應(yīng)研究,在實踐上為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的啟示,例如政府應(yīng)擇機出臺政府環(huán)境審計準(zhǔn)則及相應(yīng)的操作指引,建立健全政府環(huán)境審計制度,強化政府環(huán)境審計制度的執(zhí)法剛性,不斷完善政府環(huán)境監(jiān)管機制,強化政府環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督力度等,為更好地發(fā)揮政府環(huán)境審計的環(huán)境治理作用提供了方向指引和政策參考[5]。郭靚舉(2020)從當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀和政策大背景出發(fā),提出執(zhí)行前統(tǒng)一環(huán)境審計制度標(biāo)準(zhǔn),加強環(huán)境審計隊伍建設(shè),執(zhí)行時實施環(huán)境審計“兩統(tǒng)籌”,運用技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境審計工作方式,執(zhí)行后通過聯(lián)動合作提高環(huán)境審計成果應(yīng)用效率,健全環(huán)境審計信息披露制度[6]。但是在我國資源環(huán)境審計中,政府審計、社會審計和內(nèi)部審計三者之間并沒有完全搭建出較為完善的協(xié)同機制,導(dǎo)致審計過程中資源的浪費以及審計執(zhí)行效率的低下。為此,馬雪慧(2020)探討了資源環(huán)境審計中三大審計主體協(xié)同的必要性和可行性,以及如何通過審計力量進(jìn)行協(xié)同[7]。該研究對整合審計資源、構(gòu)建以資源環(huán)境審計為主體的協(xié)同機制框架具有一定指導(dǎo)意義,并且為資源環(huán)境審計協(xié)同的發(fā)展和完善提供了有益的探索??梢钥吹?,國內(nèi)學(xué)者已認(rèn)識到了開展環(huán)境審計的必要性,同時也指出了我國在環(huán)境審計實務(wù)開展上存在的問題。我國政府環(huán)境審計目前還處于發(fā)展階段,不可避免地遇到許多問題,本文嘗試對環(huán)境審計開展過程中存在的問題針對性地提出解決措施,以期為環(huán)境審計實務(wù)更好地開展提供有價值的幫助和指導(dǎo)。

3制度背景

1999年,我國將環(huán)境審計納入審計理論研究。2008年,審計署在文件中指出,著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計模式,2012年初步建立起資源環(huán)境審計評價體系。2013年黨的十八屆三中全會提出對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計,2014年《環(huán)境保護(hù)法》重新修訂,2018年生態(tài)文明思想正式確立,均表明了我國越來越注重環(huán)境保護(hù)。

4環(huán)境審計實際執(zhí)行過程中存在的問題

4.1環(huán)境審計隊伍專業(yè)素養(yǎng)有待提高

目前財會、審計相關(guān)專業(yè)背景的審計人員仍是環(huán)境審計隊伍的主力軍,具備環(huán)境科學(xué)相關(guān)背景的少之又少。環(huán)境審計專業(yè)要求高,相比于傳統(tǒng)審計,環(huán)境審計對審計人員在環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識提出了嚴(yán)格的要求,環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多方面綜合知識的掌握程度不但考驗著審計人員的專業(yè)素養(yǎng),更是影響著環(huán)境審計的效率和質(zhì)量。目前,我國環(huán)境審計人員的專業(yè)能力還不足以適應(yīng)環(huán)境審計工作的需要,與環(huán)境資源審計需要的專業(yè)隊伍存在著較大差距。

4.2技術(shù)方法缺乏,環(huán)境審計依據(jù)不足、評價標(biāo)準(zhǔn)不明確

目前,我國在環(huán)境保護(hù)相關(guān)方面還沒有形成比較完備的法律體系,不少實施細(xì)節(jié)有待明確完善,審計人員在執(zhí)行環(huán)境審計過程中缺乏明確指導(dǎo)、無據(jù)可依。在這樣的制度背景下,現(xiàn)階段我國的環(huán)境審計仍以傳統(tǒng)的財務(wù)審計為主,重點審查項目資金的使用情況和排污費的收取、使用等,審計作用未得到充分發(fā)揮,審計效果不盡如人意。

4.3審計重視程度不夠

近幾年,政府雖然加大了環(huán)境保護(hù)宣傳的力度,但在環(huán)境審計方面的重視程度仍有所欠缺,政府環(huán)境審計缺乏廣度和深度。環(huán)境績效評價體系的缺乏,導(dǎo)致環(huán)境審計的權(quán)威性不足,在實施時可能審計單位配合程度低。江蘇自貿(mào)區(qū)在審計過程中同樣存在同類型的問題。根據(jù)中國江蘇省自貿(mào)區(qū)總體方案,江蘇省自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)和措施包括加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化投資領(lǐng)域改革、推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、積極服務(wù)國家戰(zhàn)略,以及保障機制都未提及對環(huán)境的保護(hù)。江蘇省自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)中,包括形成更多更有國際競爭力的制度創(chuàng)新成果,要求推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。其中經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動力變革在實施的過程中都涉及對環(huán)境的污染。故江蘇省政府應(yīng)當(dāng)在追求高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的同時注意對環(huán)境的保護(hù)及對其審計工作的實施,讓經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩方面的工作齊頭并進(jìn),打造更高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū),以更好地實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

4.4審計對接不暢

江蘇自貿(mào)區(qū)有南京、蘇州、連云港三大片區(qū),各片區(qū)、各部門存在制度規(guī)范的差異,導(dǎo)致審計時可能出現(xiàn)匹配混亂,各部門難以進(jìn)行對接合作。近年來,我國大多數(shù)審計機關(guān)都成立了專門從事資源環(huán)境審計的部門,了多項環(huán)境審計相關(guān)的制度細(xì)則,但在具體實踐中存在著對接不暢和無法適用的問題,主要體現(xiàn)為缺乏跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的協(xié)作機制。特別對于剛設(shè)立不久的江蘇自貿(mào)區(qū),各制度還不甚成熟,審計主體多元化,審計時易出現(xiàn)漏審、重復(fù)審計的情況。環(huán)境審計的實施需要農(nóng)業(yè)、國土、財政等多個部門共同協(xié)作,涉及眾多與生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能相關(guān)的部門,持續(xù)時間長,投入金額大且治理方式復(fù)雜,這給相應(yīng)的環(huán)境審計增加了困難。環(huán)境審計需要形成統(tǒng)一的制度規(guī)范和協(xié)調(diào)機制,采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對審計項目進(jìn)行組織和評價。

5促進(jìn)環(huán)境審計的對策建議

5.1增強專業(yè)培訓(xùn),尋求專業(yè)幫助

環(huán)境審計的專業(yè)性和技術(shù)性對審計人員提出了嚴(yán)格的要求。要解決專業(yè)方面的難題,短期而言,審計機關(guān)可以對自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計人員加強生態(tài)環(huán)境方面的相關(guān)培訓(xùn),使審計人員熟悉環(huán)境政策法規(guī),強化自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計隊伍的知識背景,必要時聘請科技工程技術(shù)專家、律師等專業(yè)人士的協(xié)助,與相關(guān)部門如資源部、環(huán)境部、律師、內(nèi)部審計、會計主管部門聯(lián)合,緩解技術(shù)、人力資源上的欠缺問題,取得專業(yè)上的支持。長期而言,環(huán)境審計人員隊伍需要優(yōu)化,審計機關(guān)可注意適當(dāng)吸收更多環(huán)境科學(xué)相關(guān)專業(yè)人才,培養(yǎng)具有多方面專業(yè)知識的復(fù)合型人才隊伍??梢钥紤]組建一支專家隊伍,利用在專業(yè)領(lǐng)域遇到困難時積極尋求專家的協(xié)助,提高環(huán)境審計的效率、效果。

5.2聯(lián)動協(xié)作,資源共享

在審計資源有限的情況下,可以加強和上下級機關(guān)以及與生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門的聯(lián)動合作,并構(gòu)建審計資源共享平臺,共享審計資源,提高審計效率。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求,對江蘇自貿(mào)區(qū)不同片區(qū)分別確定審計重點,包括重點項目、重點部門、重點資金和重點內(nèi)容,協(xié)同相關(guān)部門高效開展審計工作,有側(cè)重、有方向地進(jìn)行集中審計。

5.3將環(huán)境審計進(jìn)行量化

在環(huán)境審計的量化上,審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司的劉答朱、王本強、陳基湘在審計技術(shù)方法上提供了指引。他們指出,可以適當(dāng)將環(huán)境項目與政策的經(jīng)濟評價理論運用到環(huán)境審計,因地制宜靈活運用適合的環(huán)境估值方法,并以此確定出相關(guān)環(huán)境效益和成本,為環(huán)境審計提供數(shù)據(jù)支持[8]。但是也應(yīng)注意,考慮到環(huán)境影響往往具有長期性,量化的方法僅能夠提供短期內(nèi)的參考,將量化結(jié)果直接運用在長期,得出的結(jié)論必然是有失偏頗、甚至是錯誤的。

5.4創(chuàng)新環(huán)境審計工作方式

環(huán)境審計應(yīng)當(dāng)運用信息技術(shù)與方法開展審計創(chuàng)新工作。環(huán)境審計與傳統(tǒng)的財務(wù)審計相比,具有更高的專業(yè)和技術(shù)要求,審計人員需要運用環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)等多種檢測手段,高效快速地獲得所需審計資料,并依此制定出高效和準(zhǔn)確的審計工作方案。構(gòu)建環(huán)境審計項目數(shù)據(jù)庫,對生態(tài)環(huán)境的持續(xù)追蹤,有助于觀測生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢并及時發(fā)現(xiàn)和整改。

5.5健全環(huán)境審計信息披露制度,提高環(huán)境審計成果應(yīng)用效率

我國審計機關(guān)應(yīng)注重環(huán)境審計成果的應(yīng)用方法和效率,結(jié)合成果中的定量指標(biāo)與定性指標(biāo),客觀公正地評價和監(jiān)督環(huán)境項目,保證審計成果的應(yīng)用質(zhì)量,審計機關(guān)在根據(jù)審計成果作出項目評價時應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)開展,保證評優(yōu)與處罰工作的客觀性和公正性,樹立審計的權(quán)威性,有效發(fā)揮審計的監(jiān)督職能。建立健全環(huán)境審計信息披露制度,一方面,將大大提高審計資源利用效率,減少人力物力的浪費,有助于環(huán)境審計工作更好地開展。另一方面,強化環(huán)境審計信息的披露將更容易讓社會根據(jù)披露信息了解環(huán)境狀況,意識到環(huán)境保護(hù)的重要性,從而提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識。

6結(jié)語

在生態(tài)環(huán)境問題越來越受到關(guān)注的今天,環(huán)境審計承擔(dān)著艱巨的使命。推進(jìn)自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計工作,需要審計機關(guān)創(chuàng)新審計方法,借鑒他國經(jīng)驗,相關(guān)專業(yè)部門積極協(xié)同配合,同時也需要政府加強立法工作,完善環(huán)境審批相關(guān)制度。高效開展環(huán)境審計,將幫助江蘇自貿(mào)區(qū)在推動地方經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時嚴(yán)格控制污染,做到經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境齊頭并進(jìn),打造綠色、高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū)。

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作者:韓雨晴 劉純立 侯馨雅 曹雨 單位:南京審計大學(xué)