農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)入市調(diào)查思考

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一、農(nóng)地入市的大背景與政策

中國(guó)的改革開放至今已有30余年，《黨的十八大報(bào)告》更是明確指出“要千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，深化收入分配制度改革”。而土地要素作為重要的生產(chǎn)要素之一，其流轉(zhuǎn)變動(dòng)所創(chuàng)造的GDP與對(duì)中國(guó)制度的影響在當(dāng)下無(wú)疑是關(guān)鍵的一環(huán)。因此，與“三農(nóng)問(wèn)題”、“土地財(cái)政”、“戶籍改革”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等問(wèn)題相交織的農(nóng)村集體問(wèn)題就顯得尤為突出和緊迫。然而，中央雖對(duì)農(nóng)村集體土地的大方向定下基調(diào)，但是全國(guó)上至部委，下至地方各級(jí)政府，對(duì)于農(nóng)村集體土地如何入市，集體土地如何處理，土地上的建筑及用途如何對(duì)待，可謂大相徑庭?；趯?duì)這些問(wèn)題的困惑，本次調(diào)查小組選擇浙江省臨安市潛川鎮(zhèn)作為具體的調(diào)查點(diǎn)，實(shí)地調(diào)查，欲探究農(nóng)地改革中實(shí)際的問(wèn)題，了解作為此項(xiàng)改革最廣大利益的代表者——農(nóng)民，對(duì)當(dāng)?shù)卣叩膶?shí)際感受。

二、以潛川鎮(zhèn)為例的對(duì)村民實(shí)際反饋與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

在連續(xù)四天的調(diào)查中，本小組共走訪13個(gè)自然村，4個(gè)行政村，其中以牧亭村和青山殿村為主(人口相對(duì)集中，各自有代表性。比如牧亭村是中心村以農(nóng)業(yè)為主，青山殿村則以工商個(gè)體和農(nóng)家樂(lè)旅游經(jīng)營(yíng)為主)。小組一共發(fā)放問(wèn)卷120份，有效問(wèn)卷109份，有效率約為90.8%。從調(diào)查問(wèn)卷的部分?jǐn)?shù)據(jù)分析可以得出部分結(jié)論：

1.數(shù)據(jù)顯示77%受訪村民認(rèn)為私人宅基地買賣的情況有但不普遍，65%受訪村民認(rèn)為農(nóng)地不得流轉(zhuǎn)是物質(zhì)生活提高有影響，73%的村民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)自由抱有期望。這表明雖然潛川鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村集體土地買賣(包括宅基地在內(nèi))現(xiàn)象不算普遍，該地區(qū)的村民也沒(méi)有強(qiáng)烈的意愿要使農(nóng)村土地入市，得以自由買賣、租賃等，但是仍然希望土地的流轉(zhuǎn)能夠更放寬，使得土地要素能夠產(chǎn)生高于農(nóng)耕的更大經(jīng)濟(jì)效益，不應(yīng)該像現(xiàn)在這樣將土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃過(guò)死“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

2.數(shù)據(jù)顯示只有22%的受訪村民完全不清楚宅基地流轉(zhuǎn)需要相關(guān)手續(xù)；在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)阻力選項(xiàng)上，54%的受訪村民認(rèn)為是行政管制不當(dāng)，政府壟斷土地，沒(méi)有考慮農(nóng)村群眾呼聲，余下的56%則認(rèn)為國(guó)家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的立法和政策還不夠完善，不能適應(yīng)現(xiàn)今農(nóng)村的發(fā)展。要知道，村民一般是不會(huì)去關(guān)注行政審批手續(xù)，但對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，竟然有56%的受訪村民明確知道基本程序與限制?？梢娺@些人平日因?yàn)檫@方面問(wèn)題與政府打過(guò)交道，故而十分清楚。而大部分人對(duì)現(xiàn)行土地政策框定過(guò)死，阻礙農(nóng)民利益表達(dá)不滿。可見經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)上層建筑產(chǎn)生沖擊，原有的上下層建筑之間已經(jīng)不能很好協(xié)調(diào)。上述的問(wèn)題表面上是當(dāng)下政策與農(nóng)民利益的沖突，本質(zhì)上卻是農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市在地方上的矛盾，以及當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地制度改革趨勢(shì)的態(tài)度。不僅潛川鎮(zhèn)有這樣的矛盾，全國(guó)的農(nóng)村集體土地都有類似的矛盾。那么，農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市改革在現(xiàn)階段又面臨哪些問(wèn)題與阻力呢？

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市現(xiàn)狀的阻力與問(wèn)題

(一)反對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市的主流觀點(diǎn)

1.糧食安全角度：保護(hù)耕地資源，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。農(nóng)地入市會(huì)對(duì)現(xiàn)有耕地造成大量侵占，使得糧食自給無(wú)法保障。

2.社會(huì)保障角度：重蹈歷代土地兼并教訓(xùn)，農(nóng)地入市后農(nóng)民沒(méi)有土地，失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源后坐吃山空，最后成為所謂的無(wú)業(yè)游民，“流氓無(wú)產(chǎn)者”，對(duì)社會(huì)保障和穩(wěn)定造成沖擊。這也是政府部門最多的觀點(diǎn)。

3.地方房地產(chǎn)財(cái)政角度：農(nóng)地入市會(huì)對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊，影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)各級(jí)政府土地財(cái)政造成影響。

4.是否合法角度：農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市違反現(xiàn)行法律，所謂的小產(chǎn)權(quán)房等毫無(wú)法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)拆除。這是浙江省的主要政策觀點(diǎn)。

(二)本文的觀點(diǎn)態(tài)度

1.對(duì)于第一種反對(duì)意見，周其仁曾指出“本專欄查證過(guò)的，1990年代后期到新世紀(jì)之交，一度流行的“十年減少耕地1億畝”就是一例。就本小組在潛川鎮(zhèn)的調(diào)查而言，大多數(shù)農(nóng)民所占的地本身就不適宜耕種，即便種了農(nóng)作物產(chǎn)量也很低。而且，就占用耕地來(lái)說(shuō)，近年擴(kuò)建的大多是城市，難道農(nóng)村的用地量比城市還多？就保護(hù)耕地的目的來(lái)說(shuō)，是為了保障糧食的生產(chǎn)。但現(xiàn)在的浙江，還有多少土地是成片種糧，作為商品糧出售的？就經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)說(shuō)，越是發(fā)達(dá)的地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)的比重就越少。中國(guó)的農(nóng)民工上億，許多土地早已拋荒，但糧食供給仍能保持平衡，可見糧食保障的根本在于主要糧食產(chǎn)區(qū)，而不是零散在各地，不作為商品糧的農(nóng)地。事實(shí)的結(jié)果是，只準(zhǔn)城市賣地，不準(zhǔn)農(nóng)地入市，甚至不少城市通過(guò)各種手段將農(nóng)村集體土地收購(gòu)，再變成商品房出售，同樣沒(méi)有對(duì)耕地進(jìn)行保障，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。真正受到打擊的反而是農(nóng)村人民，既沒(méi)有地，也沒(méi)有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。

2.對(duì)于第二種反對(duì)意見，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，以改革的實(shí)踐看“集體林地可以這樣改革，為什么集體農(nóng)田不能這么做？在廣大農(nóng)村中，林農(nóng)只是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民是農(nóng)田的耕種者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，在土地確權(quán)之后，他們不是同樣會(huì)迸發(fā)出極大的積極性嗎？”“城地城房入市多年，天下沒(méi)有大亂，為什么農(nóng)地農(nóng)房入市，天就會(huì)塌下來(lái)呢？是的，我國(guó)土地的市場(chǎng)化配置再城鄉(xiāng)之間分岔而行，等于做了一個(gè)對(duì)照實(shí)驗(yàn)。城市土地也是地，城市房屋也是房，過(guò)去也被禁絕于市場(chǎng)之外，不過(guò)等到城地城房雙雙入市，天下大亂了嗎？”只把宅基地等農(nóng)村集體土地框死，不得自由用于非農(nóng)用途，不得買賣、租賃、抵押，難道農(nóng)民的生活就有保障嗎？

3.對(duì)于第三種反對(duì)意見，則是純粹從利益角度來(lái)看待。如果農(nóng)地入市對(duì)當(dāng)下房地產(chǎn)造成沖擊，使得政府的土地財(cái)政收入減少是不公平的。那么建國(guó)以來(lái)至今對(duì)農(nóng)民的差別對(duì)待，經(jīng)濟(jì)上的工農(nóng)業(yè)剪刀差，政治上的投票比例折算，城鄉(xiāng)戶籍人為分割又是哪一種公平？給農(nóng)民土地，但卻不準(zhǔn)其獲得收益，甚至征地的收益也只有一點(diǎn)點(diǎn)，根本享受不到改革帶來(lái)的紅利。一味依賴土地財(cái)政畸形發(fā)展經(jīng)濟(jì)的惡果現(xiàn)在漸顯。土地財(cái)政持續(xù)多年自由其合理性，但牢牢站在土地財(cái)政的角度上維護(hù)地方利益，罔顧農(nóng)村利益，社會(huì)的兩極分化將會(huì)大大加劇。

四、矛盾根源：城鄉(xiāng)兩種土地制度對(duì)立與解決構(gòu)想

國(guó)家的土地分為國(guó)有土地和集體土地兩種。在國(guó)有土地上的的違建肯定是要拆除的，屬于三改一拆的范疇。但是對(duì)于農(nóng)村集體土地上的違建，應(yīng)該可以分情況區(qū)別對(duì)待。因?yàn)檗r(nóng)民是全社會(huì)最底層的勞動(dòng)者，收入最低最辛苦的勞動(dòng)者。在全國(guó)房?jī)r(jià)一直穩(wěn)定，但卻居高不下的情況下，農(nóng)民難道只能靠種地過(guò)日子嗎？難道只能靠政府征用集體土地，征地賠償4萬(wàn)元一畝嗎？政府卻可以把4萬(wàn)一畝征用過(guò)來(lái)的集體土地變成國(guó)有土地，賣給有錢人200萬(wàn)300萬(wàn)一畝嗎？這公平嗎？政府可以廉價(jià)征用耕地，可以征用農(nóng)民的房屋，但卻可以高價(jià)賣出。農(nóng)民情何以堪新生事物的出現(xiàn)并非沒(méi)有征兆。事實(shí)上，早在80年代，四川就有所謂的“點(diǎn)殺”，就是開辦農(nóng)家樂(lè)，養(yǎng)一些家禽，客人點(diǎn)哪個(gè)殺哪個(gè)，也是將宅基地用于非農(nóng)用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。無(wú)獨(dú)有偶，同一時(shí)期的浙江也開始興辦農(nóng)家樂(lè)。更進(jìn)一步說(shuō)，各個(gè)城市的城郊結(jié)合部，城中村等，有不少宅基地是拿來(lái)出租的，里面都住滿了人，大城市更不必言。從市場(chǎng)關(guān)系看，從租賃到買賣只有一步之遙。能夠租賃幾個(gè)月就能租賃幾年，幾十年，商品房的使用權(quán)也不過(guò)70年，在這種情況下，這里的土地和流轉(zhuǎn)入市有什么實(shí)質(zhì)區(qū)別呢？所以說(shuō)，農(nóng)地的入市個(gè)別現(xiàn)象早已存在。對(duì)于包括宅基地在內(nèi)的集體土地流轉(zhuǎn)入市趨勢(shì)，辛棄疾的“青山遮不住，畢竟東流去”會(huì)是最好的注解。君不見，各省市已經(jīng)各有試點(diǎn)，大規(guī)模的農(nóng)地入市只是時(shí)間問(wèn)題，但究竟按什么樣的規(guī)則，就需要在日后的實(shí)踐中見分曉。

作者：陳曉曉 朱孟璽 錢美玲 沈凡君 單位：杭州師范大學(xué)