農(nóng)村集體土地使用權(quán)典型模式研究

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【摘要】農(nóng)村土地問題是新時(shí)期我們黨和國(guó)家全面建成小康社會(huì)的重要著力點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地優(yōu)勢(shì)加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變具有重要的時(shí)代意義?；仡櫄v史展望未來這將為我們提供充足的信心，只有把握住了歷史，解決當(dāng)下存在的問題，就一定能把農(nóng)村農(nóng)民問題推向更加美好的未來。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；歷史；流轉(zhuǎn)模式

1建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度形成歷史回顧

從歷史上來看，除原始社會(huì)外，我國(guó)各個(gè)時(shí)期都有相應(yīng)的土地制度，而土地制度不是從來就有的，它是歷史的發(fā)展的產(chǎn)物，是在私有制產(chǎn)生后才出現(xiàn)的。我國(guó)的集體土地制度的歷程主要是建國(guó)后的一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)過不斷地調(diào)整而形成發(fā)展。總的來說集體土地制度的形成在建國(guó)后經(jīng)歷了三個(gè)階段的變革才最終穩(wěn)定下來：第一，個(gè)人所有時(shí)期。建國(guó)后黨在廣大新的解放區(qū)進(jìn)行了，將封建地主土地和奴隸主土地分配給廣大農(nóng)民，自此到社會(huì)主義改造完成之前這個(gè)時(shí)期全國(guó)建立起農(nóng)民土地所有制代替了原來落后的封建土地所有制和奴隸主土地所有制，從此農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家做主的理想，但是很快由于新中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，分散化、零散的個(gè)體生產(chǎn)無法滿足社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)的要求，自1953年起國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村合作化經(jīng)營(yíng)組織開始建立，逐步克服了生產(chǎn)資料不足，個(gè)人生產(chǎn)效率低下的障礙。第二是集體所有制時(shí)期。這個(gè)階段可以分為兩個(gè)時(shí)期，一個(gè)是符合實(shí)踐要求的高級(jí)合作社階段，一個(gè)是背離一般規(guī)律的“大放衛(wèi)星”的階段。最終由于發(fā)展道路指導(dǎo)方針出現(xiàn)激進(jìn)冒險(xiǎn)的錯(cuò)誤，犧牲了廣大農(nóng)民的權(quán)益，破壞了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，給國(guó)家?guī)砭薮髶p失。第三個(gè)發(fā)展時(shí)期嚴(yán)格來講土地所有制的性質(zhì)沒有發(fā)生任何改變，但是由于實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)方式做了大的改革。這樣就和之前的農(nóng)村面貌形成巨大反差。在黨和國(guó)家的政策支持下，新時(shí)期的改革就從農(nóng)村如火如荼的展開了。但是進(jìn)入到新時(shí)期這樣的制度活力在慢慢降低，在改革開放中我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，但不是一個(gè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，要徹底的改變農(nóng)村面貌，增加農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就必須探索新的發(fā)展方式，這最先開始于改革開放最前沿的沿海地區(qū)，經(jīng)過不斷地實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐開創(chuàng)了一個(gè)又一個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成功的模式，為黨和國(guó)家在政策制定和廣泛推廣上做好了理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備。改革開放以來，農(nóng)民一直在土地的生產(chǎn)性收益上做文章，效益也為世界所見證，中國(guó)人民的勤勞用世界7%的土地養(yǎng)活了占全球21%的人口，創(chuàng)造了一個(gè)世紀(jì)奇跡，但是后工業(yè)化時(shí)代的到來，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，已經(jīng)把生產(chǎn)性收益的發(fā)展極限推向臨界值。當(dāng)前，我們要實(shí)現(xiàn)百年中等發(fā)達(dá)國(guó)家理想，要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，要實(shí)現(xiàn)維護(hù)世界和平與發(fā)展的國(guó)際形象，要求我們還需繼續(xù)努力，改變農(nóng)村生產(chǎn)力落后現(xiàn)狀，發(fā)掘一切發(fā)展的動(dòng)力，而土地的財(cái)產(chǎn)性收益的發(fā)展和常態(tài)化，是我們必須適應(yīng)的世界潮流。在不改變現(xiàn)有制度下如何來挖掘農(nóng)村集體土地的更大的生產(chǎn)性收益和財(cái)產(chǎn)性收益？作者認(rèn)為應(yīng)該把握住兩個(gè)方面的原則：首先要在“確權(quán)”基礎(chǔ)上用法律筑起一道農(nóng)民利益的堅(jiān)固“護(hù)城墻”。其次就是把一切有效流轉(zhuǎn)方式都曝光在可見層面，做到規(guī)范、靈活、個(gè)性，杜絕“一刀切”的簡(jiǎn)單粗暴工作方式，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。可以說當(dāng)前是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的有一個(gè)巨大機(jī)遇期，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作將會(huì)極大地有利于“三農(nóng)問題”的破解。

2全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型案例分析

改革開放以來，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)制度和方法的探索一直都沒有停止，本文根據(jù)歷史發(fā)展脈絡(luò)，選取比較具有代表性的幾種模式分析發(fā)現(xiàn)，隨著探索的深入他們?cè)诒Ｗo(hù)農(nóng)民權(quán)益做的有益探索逐漸完善，當(dāng)然也暴露出一些不足。

2.1南海模式

南海模式實(shí)在上世紀(jì)80年代，大量外資集聚到東南沿海地區(qū)，大量的用地需求和國(guó)家嚴(yán)格的土地制度形成尖銳的矛盾。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)在地方政府的鼓勵(lì)下，集體組織探索出土地入市流轉(zhuǎn)的早期土地股份合作制。集體組織將集體土地統(tǒng)一入股，按照社區(qū)農(nóng)民戶口配股，農(nóng)民享有永久分紅權(quán)，土地的規(guī)劃、開發(fā)、出租、收益均由集體組織負(fù)責(zé)，以村為單位成立股份公司，負(fù)責(zé)行政村的相關(guān)事宜的協(xié)調(diào)和利益分配，在股權(quán)設(shè)置上，土地股份公司在扣除經(jīng)營(yíng)性成本后的49%作為分紅，51%的收益作為預(yù)留基金，作為進(jìn)一步規(guī)劃發(fā)展使用。在社區(qū)范圍內(nèi)，股權(quán)可以任意的處置，封閉的社區(qū)限制和行政村相重疊，農(nóng)民沒有比較自由的選擇權(quán)。南海模式正是這樣的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益兩個(gè)方面影響：首先，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自愿性被忽視，選擇權(quán)受限制，集體經(jīng)濟(jì)組織可以不受監(jiān)督的強(qiáng)制損害農(nóng)民的個(gè)體利益。第二個(gè)方面就是，固定分紅比例，以及集體組織話語人控制著絕大部分的流轉(zhuǎn)收益，一方面不利于農(nóng)民收入的較大增長(zhǎng)，另一方面就是人的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為要全體農(nóng)民承擔(dān)，可能出現(xiàn)腐敗的經(jīng)濟(jì)問題，損害農(nóng)民的集體利益。

2.2昆山模式

昆山模式是在倒逼機(jī)制下的成功典范，上世紀(jì)90年代昆山遭遇到前所未有的困境，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)處于全市倒數(shù)第一。為破發(fā)展瓶頸，逐漸探索出一條通過“復(fù)墾”方式獲得非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”。村自治組織組織農(nóng)民自愿成立投資協(xié)會(huì)或股份合作社，采取對(duì)外招租方式投資廠房工廠開發(fā)，以此獲得財(cái)產(chǎn)性增值收益。很快在上海的帶動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了全部可用建設(shè)用地的利用，農(nóng)民根據(jù)協(xié)議選擇分紅或者建設(shè)出租，通過這樣的方式農(nóng)民可以獲得80%以上的租金收入，大大的提高了土地的利用效率。昆山模式與南海模式都是通過這種做法也增加了企業(yè)用地的選擇性，正好滿足了工業(yè)化、城市化的發(fā)展要求，這樣的結(jié)果就是交易費(fèi)用減少，企業(yè)生產(chǎn)成本和合同履行成本均下降，農(nóng)民權(quán)益切實(shí)得到保護(hù)。但是昆山模式對(duì)農(nóng)民行使權(quán)力的限制較小，農(nóng)民監(jiān)督集體組織比較容易，從最大程度上保障了農(nóng)民參與權(quán)、選擇權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)等基本權(quán)利，這比南海模式要好些，但是由于建設(shè)用地指標(biāo)的限制無法最大限度的發(fā)揮土地規(guī)模效益，同時(shí)個(gè)人選擇的自由又限制了其擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下。

2.3重慶地票制度

重慶的地票制度更多的是借鑒南海模式和昆山模式等有益經(jīng)驗(yàn)上，通過發(fā)展形成了一套比較靈活、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。地票通俗來說就是票據(jù)化的建設(shè)用地指標(biāo)，通過原有的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后形成的土地掛鉤指標(biāo)在重慶全市范圍的農(nóng)村土地交易所掛牌流轉(zhuǎn)，獲得的用地指標(biāo)。這樣既解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)用地問題，也是對(duì)耕地“占補(bǔ)平衡”的新的探索。經(jīng)過幾年的探索基本上形成了一套適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“地票”流轉(zhuǎn)制度，國(guó)家也在各項(xiàng)制度上給出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，在2009年的國(guó)務(wù)院《意見》中指出改革的最終目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索完善配套的政策法規(guī)。重慶市的做法主要是通過六個(gè)步驟三階段完成“地票”的流轉(zhuǎn)。第一個(gè)階段為地票生產(chǎn)階段分為三個(gè)步驟：簽定農(nóng)戶協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償政策—達(dá)成復(fù)墾經(jīng)營(yíng)合同—驗(yàn)收合格出指標(biāo)。其次是地票的交易階段主要分為兩個(gè)步驟：交易平臺(tái)掛牌—打包拍賣發(fā)“地票”。最后就是地票的使用階段主要就是地票持有人完成開發(fā)利用后，相關(guān)部門收回注銷。重慶模式相比較南海模式和昆山模式，在保護(hù)農(nóng)民基本土地流轉(zhuǎn)收益的基礎(chǔ)上，做了更多有益的探索和制度創(chuàng)新，特別是城鄉(xiāng)指標(biāo)的互換不僅解決了城市發(fā)展土地緊缺的問題，同時(shí)降低了農(nóng)民融入城市的成本，這一點(diǎn)的成就充分展示了制度的人性考慮，這樣的流轉(zhuǎn)程序取得了可觀的成績(jī)，有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的潛在差距，在一定區(qū)域內(nèi)有利于農(nóng)民市民化的進(jìn)程，降低了轉(zhuǎn)化成本，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。但是在流轉(zhuǎn)的過程中也暴露出一些不足，打包交易方式靈活度不夠，導(dǎo)致價(jià)格差異和地票浪費(fèi)現(xiàn)象。地票申請(qǐng)制度不健全，地票持有人辦理程序復(fù)雜，缺乏制度保障。再加之在利益補(bǔ)償機(jī)制中缺乏個(gè)性化設(shè)計(jì)，導(dǎo)致失地農(nóng)民補(bǔ)償不合理。

3全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的成效分析

總結(jié)全國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)來看取得了一些可觀的成效，第一，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得了更大的財(cái)產(chǎn)性收益，得到了實(shí)惠；第二，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)和選擇權(quán)得到有力的維護(hù)，集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利得到發(fā)揮。第三，土地作為重要的生產(chǎn)要素，在流轉(zhuǎn)中體現(xiàn)出重要的資產(chǎn)價(jià)值。第四，緩解了城市發(fā)展土地“瓶頸”問題，開啟農(nóng)民市民化的低成本渠道和可行之法，盤活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。第五，建立比較發(fā)達(dá)的土地交易市場(chǎng)，為形成全國(guó)性的土地交易市場(chǎng)打下基礎(chǔ)，同時(shí)土地被集約化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，提高了土地的利用效率，為探索國(guó)有土地和集體土地的“同權(quán)”軌道的開通走出了重要的一步。通過分析，我們不難發(fā)現(xiàn)以上幾種土地流轉(zhuǎn)的模式的共同特征，首先，都是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)下做出的制度改善，也是在一些經(jīng)濟(jì)較好的區(qū)域開展的。其次，各級(jí)政府特別是基層政府對(duì)流轉(zhuǎn)的影響明顯。再次，都是復(fù)墾方式換取建設(shè)用地指標(biāo)，受政策指標(biāo)限制較大，而作為農(nóng)民生產(chǎn)對(duì)象的耕地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)政府和集體組織熱情不高。最后，流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民集體權(quán)益得較好的實(shí)現(xiàn)，但不同程度對(duì)個(gè)體農(nóng)民的利益存在或多或少的侵害現(xiàn)象普遍的存在。當(dāng)前，擺在我們面前的最大問題就是如何在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性、生產(chǎn)性制度創(chuàng)新，包含改善居住、生產(chǎn)、生活水平的綜合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的研究探索。這或許可能在成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的綜合改革中發(fā)現(xiàn)一些啟示。作者簡(jiǎn)介：陳林，1989年生，男，法學(xué)碩士，助教，川北醫(yī)學(xué)院思想政治理論課教研部教師，主要從事馬克思主義理論教學(xué)與研究工作。

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作者:陳林 單位:川北醫(yī)學(xué)院