農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市經(jīng)濟發(fā)展影響

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摘要：從改革開放至今已經(jīng)有了四十余年的時間，我國的國內(nèi)生產(chǎn)力有了大幅提高，而我國經(jīng)濟發(fā)展形勢也發(fā)生了顯著改變?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中也提到了土地制度的相關內(nèi)容，其中“土地入市”的概念開始被提出。由于社會貧富差距加大，兩極分化嚴重，要想順利地推進城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略發(fā)展目標，將農(nóng)村土地市場化是重要的工作。但與此同時，我們需要正確認識到農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響，從而針對性采取應對方案。

關鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性土地；土地入市；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市制度改革承擔著土地增值收益的規(guī)劃任務，而中國當前建設用地本身在配置上存在差異，不同區(qū)域集體之間的發(fā)展水平存在明顯差距。所以通過入市做法可以改變部分集體經(jīng)營性建設用地的閑置現(xiàn)狀，一方面緩解城市的用地緊張局面，另一方面促進農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會進步。但是在這一過程中，需要深入分析經(jīng)營性土地入市制度對農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民利益產(chǎn)生的影響。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的歷史問題與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響

農(nóng)村集體經(jīng)營性土地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營能力的集體建設用地，包括集體經(jīng)濟組織根據(jù)總體規(guī)劃而用于商業(yè)的土地。按照入市制度的相關要求，只有符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地才能和國有建設土地具有同等的使用權(quán)。但目前入市的范圍并不能涵蓋集體用地的所有類型，必然存在增值收益和農(nóng)民權(quán)益之間的矛盾，產(chǎn)生的歷史遺留問題對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也出現(xiàn)了不利影響。

（一）土地來源問題農(nóng)村地區(qū)的土地來源主要為集體化時代，生產(chǎn)大隊開展的集體生產(chǎn)獲取的部分經(jīng)營性建設用地，但是在《土地管理法》正式出臺以前在這方面并沒有相應的用地規(guī)劃。改革開放以后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的用地面積擴大得非常明顯，即便《土地管理法》正式頒布后，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然有取得集體經(jīng)營性土地的機會，直至1999年的《關于加強土地轉(zhuǎn)讓嚴禁炒賣土地的通知》正式出臺。因此可以看出，特定的歷史時期造成了農(nóng)村地區(qū)建設和市場經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，中國的法律法規(guī)始終沒有對某些土地的來源進行正當說明，這也是引起建設用地收益增值的關鍵因素。

（二）土地存量和流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異影響20世紀80年代開始，某些區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理上比較松散，基于區(qū)位優(yōu)勢而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)布局便利非常顯著，使得這些區(qū)域擁有較多存量的土地。例如，廣東在20世紀80年代后就已經(jīng)出現(xiàn)與集體建設土地使用權(quán)相關的隱性市場，發(fā)展至今，廣東已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟建設領域。但某些區(qū)域自發(fā)流轉(zhuǎn)的頻率比較低，即便是在同一省市之內(nèi)，不同區(qū)域間的差異也非常顯著。一些發(fā)展比較落后的村鎮(zhèn)，在經(jīng)營性建設土地存量上要明顯少于其他村集體，如果單純將入市范圍限定在已有存量，那么會導致一些相對發(fā)達的地區(qū)出現(xiàn)某些違法行為。實際上為了緩解今后的城市建設壓力，地方政府會加大對入市的支持力度，某些存量較多的區(qū)域也會得到更大程度的支持，從而加重區(qū)域間發(fā)展不平衡問題，貧富差距越拉越大。

（三）入市保護策略未能得到有效規(guī)劃在入市改革制度出現(xiàn)后，政府嘗試通過和國有建設用地同等價格的方式來合理保護土地受讓方的利益，但基于實際的集體經(jīng)營性建設土地和國有土地來源不一致的現(xiàn)實需求，入市保護策略顯然缺乏相對公平的規(guī)劃安排。從這一角度來看，并不利于現(xiàn)代集體利益關系之間的公平，規(guī)劃某些區(qū)域的分配方式還會因此產(chǎn)生惡性循環(huán)，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生破壞性影響。換言之，入市政策在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面產(chǎn)生了不利影響。雖然入市改革，在不改變集體建設土地的基礎上，強化了市場配置在土地結(jié)構(gòu)方面的權(quán)利，并保障了某些土地使用權(quán)的溢價空間，但土地的價值本身會在短期內(nèi)迅速膨脹，這些收益容易引發(fā)土地所有者的欲望，給市場競爭帶來不利影響。例如，某些部門利潤率較低或資金水平較差的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在建設用地上會受到擠壓，區(qū)域內(nèi)也沒有相應的建設用地用于產(chǎn)業(yè)擴展和經(jīng)濟建設，反而會因為入市引發(fā)價格競爭，進一步提升土地要素的價值，增加了某些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的管理風險。雖然在長期的過程中，中國出臺了農(nóng)地利用政策，但發(fā)展目標本身會因政策的推行出現(xiàn)改變，影響到土地的利用狀態(tài)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市產(chǎn)生經(jīng)濟影響的主要因素

（一）利益分配因素利益分配必然涉及不同的利益主體，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的入市也會影響原有的利益分配格局，在農(nóng)民財產(chǎn)性收入的基礎上，切斷了地方政府的一部分財政收入。但這項制度政策能否有效落實和地方政府之間具有密切聯(lián)系，中央政府作為政策的執(zhí)行者，在政策制定的過程中會考慮到區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平，按照國民生產(chǎn)的總體要求和出發(fā)點，在多個領域做好保障性措施。地方政府則是中央政策的執(zhí)行者，根據(jù)本地區(qū)的不同情況，制定相應的下級政策來保障各項工作的有效推進。農(nóng)村集體作為土地所有者，代表著農(nóng)民集體的利益，雖然農(nóng)民人數(shù)較多，但在整個利益分配集團中處于下層集團群體，既沒有決策地位也無法將自身利益最大化。因入市環(huán)節(jié)利益分配不均所導致的發(fā)展問題顯而易見。

（二）制度建設因素中國農(nóng)村經(jīng)濟在長期的發(fā)展過程中并沒有取得非常顯著的成果，在農(nóng)業(yè)科技水平上與發(fā)達國家差距明顯。這些差距主要表現(xiàn)在生產(chǎn)方式和生產(chǎn)制度層面。按照新型城鎮(zhèn)化的建設要求，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市是未來發(fā)展的必然趨勢，如果不能從制度上進行改革和優(yōu)化，依然會束縛農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，進而影響到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢。當然社會保障制度也會對農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響，但我國政府在農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)村住房等方面進行了有效保障，給百姓帶來了充足的安全感。特別是近年來，很多農(nóng)民能夠放棄自身生存發(fā)展所需的土地，讓集體經(jīng)營性建設工作不再出現(xiàn)大面積空置現(xiàn)象。我國的農(nóng)民群體社會保險覆蓋率逐年增加，也說明社會保障制度處于完善的過程當中，農(nóng)民不會因為失去土地而無法生活。地方政府在入市的過程中，要承擔交易的參與者和交易的監(jiān)管者職責，在交易上的雙重身份對政府部門的制度履行提出了新的要求，制度建設因素也是未來需重點考慮的內(nèi)容。

（三）文化因素文化因素比較抽象，很難在細節(jié)上進行有效描述，但通過矛盾分析理論，可以將文化概括為強勢文化和弱勢文化。農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市的過程中，利益群體眾多，隨著改革的不斷深入，某些企業(yè)家和商人過度追求利潤的行為影響到了城市的正常發(fā)展。雖然政府部門通過農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的方式刺激農(nóng)村土地市場，讓部分農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，但對于大部分農(nóng)民群體而言，他們的思維方式和文化特征仍然以小農(nóng)經(jīng)濟為主，以中國傳統(tǒng)農(nóng)耕文化為主要特征。從這一角度來看，農(nóng)民在某些方面的價值觀會存在判斷偏差，再加上部分農(nóng)民缺乏法律意識，往往會過度注重利益而忽視了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律與市場動態(tài)變化趨勢，最終影響到個人的合法權(quán)益。

（四）地方政府的土地征收制度未來的城市建設當中，土地作為基礎性保障內(nèi)容，將成為地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的基礎性元素?，F(xiàn)代社會城市擴張速度較快，城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，地方政府將成為最大的獲利者。土地征收的作用在于滿足國家經(jīng)濟建設的客觀需求，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，所以國家也高度重視農(nóng)民群體的合法利益。特別是2004年開始，國家還調(diào)整了土地征用相關的賠償標準，但如果集體經(jīng)營性土地入市得不到認可，就會因為制度性的原因?qū)е录w土地使用價值的降低。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市的保障措施

（一）建立入市收益合理分配制度要建立完整的入市收益合理分配制度就需要充分理解集體經(jīng)營性土地增值收益的類型，同時了解增值帶來的收益是否會影響到外部發(fā)展。土地入市的收益類型主要包含兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)村集體經(jīng)營性土地非流轉(zhuǎn)帶來的增值收益，即入市前的收益，這些收益主要來源于勞動或生產(chǎn)過程帶來的效益，但這一部分收益并不需要分配，本身歸于土地所有者。與之相反，入市后的增值收益在受眾群體上發(fā)生了改變，集體經(jīng)營性建設工作的土地承包權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離，土地承包者會將土地使用權(quán)進行出讓。近年來國家在集體經(jīng)營性土地入市方面改革的主要原因也是為了推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，徹底解放土地市場和農(nóng)村市場之間的束縛，減少社會收益分配的不和諧現(xiàn)象。因此要想建立更加合理的分配制度，就需要讓參與分配的主體具備所有權(quán)和使用權(quán)。

（二）法律法規(guī)制度的完善世界范圍內(nèi)的各個國家都會存在土地入市的情況，發(fā)展至今我國已經(jīng)形成一套完善的土地入市系統(tǒng)，在未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中起到關鍵的輔助作用。但僅有制度保障是遠遠不夠的，還需要在法律法規(guī)上進行管理落實，根據(jù)實際情況和土地生產(chǎn)價值進行利益分配，實現(xiàn)好法律管理和政策制度之間的工作銜接，在土地征收、城市建設規(guī)劃等方面發(fā)揮應有的作用?？傮w來看，就是通過法律來規(guī)范農(nóng)村集體土地的市場，在各項工作的落實環(huán)節(jié)中起到保障效用。

（三）農(nóng)民收益保障機制土地作為農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民創(chuàng)造財富的載體。對于失地農(nóng)民收益補償問題和保障機制的研究工作也非常關鍵。無論是農(nóng)民自發(fā)出讓使用權(quán)，還是政府征收集體土地，這兩種形式本身都會涉及拆遷和補償?shù)确矫娴膯栴}，雙方都會考慮自身利益，在很多情況下會出現(xiàn)矛盾與分歧。所以政府部門需要規(guī)范現(xiàn)有的征地行為，并注重農(nóng)民補償工作。例如，在征地補償方案確定后，地方政府需要進行公告，同時聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的意見。必要時還可以讓某些服務機構(gòu)參與收益分配的過程當中，保障各個參與主體的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市，為市場化發(fā)展提供了重要的改革方向，也能有效緩解城市建設用地緊張的局面。雖然現(xiàn)有的入市工作安排可以以短期形式獲取效益，但從長期發(fā)展的角度來看，會存在貧富分化加劇的潛在風險，加速產(chǎn)業(yè)間的差異化發(fā)展。所以集體經(jīng)營性土地入市需要和政府部門的工作目標保持一致，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護之間的有效銜接。

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作者：孔譽婧 單位：江西財經(jīng)大學