礦產資源儲量管理改革進展淺析

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摘要：在梳理儲量管理內容的基礎上，分析了當前儲量管理改革的主要內容，包括新的礦產資源儲量分類標準正式實施、建立了新的礦產資源儲量統(tǒng)計途徑、評審備案范圍縮小、礦山儲量年度報告分類進行管理、建設項目壓覆重要礦產資源審批服務突出等?？偨Y了改革成效和存在的問題，提出以《礦產資源法》修改為契機，提升礦產資源儲量管理法律地位，做好礦產資源管理改革的銜接工作、嚴格執(zhí)行新分類標準，提升信息化水平等意見建議。

關鍵詞：礦產資源；儲量管理；法律地位；政策建議

儲量管理作為礦產資源管理的核心環(huán)節(jié)，是礦產資源資產管理、礦業(yè)權管理和礦產資源保護與監(jiān)督管理的基礎，在掌控資源家底、保障資源安全、維護礦產資源國家所有者權利、促進礦產資源高效與綜合利用等方面發(fā)揮了重要作用［1］。

1儲量管理的主要內容

經歷60多年的發(fā)展和實踐，我國礦產資源儲量管理制度體系完備，管理內容相對復雜，技術要求比較高。主要內容有礦產儲量評審備案、登記統(tǒng)計、動態(tài)管理、壓覆審批、信息發(fā)布、儲量技術標準修訂等。從實踐來看，儲量管理各項內容適應了國家政治經濟體制改革要求，滿足了社會經濟發(fā)展需要。1.1儲量評審備案礦產資源儲量評審備案是我國最早建立的儲量管理制度之一，先后經歷了礦產資源儲量審批、礦產資源儲量評審認定的沿革。自然資源主管部門以雙重身份對礦產資源家底“入口關”進行管理，自然資源主管部門既代表礦產資源所有者，又代表國家行政管理者。評審備案的目的是確保礦產資源儲量合理、可靠，主要服務于維護礦產資源的國家所有者權益，為礦產資源規(guī)劃、管理、保護與合理利用提供依據。儲量評審備案包含了評審和備案兩個環(huán)節(jié)。儲量評審是指評審機構通過遴選專家組成專家組，對礦業(yè)權人或者地勘單位提交的礦產資源儲量報告所估算的礦產資源儲量，進行評審并給出評審結果的行為。備案是指自然資源主管部門對評審機構提交的評審意見書及相關材料進行合規(guī)性檢查并出具備案證明的行政行為。

1.2登記統(tǒng)計

礦產資源儲量登記統(tǒng)計制度自1955年建立后，摸清并掌握了我國礦產資源儲量及其變動情況，在礦政管理和戰(zhàn)略政策研究等方面發(fā)揮了重要作用。礦產資源儲量登記統(tǒng)計數據成為我國基本國情國力的重要組成部分。儲量登記主要是指礦業(yè)權人在完成儲量評審備案之后，向自然資源主管部門申請辦理登記手續(xù)，自然資源主管部門出具登記書，登記書可作為辦理礦業(yè)權相關手續(xù)的依據，同時，自然資源主管部門按照查明、占用、壓覆、殘留4種狀態(tài)對評審備案后的儲量數據進行登記入庫的行為。礦產資源儲量統(tǒng)計是指自然資源主管部門每年對地勘單位、礦山所查明、占用以及建設單位壓覆的礦產資源儲量年度變化情況進行統(tǒng)計的行為，統(tǒng)計數據自下而上逐級審查匯總而成。礦產資源儲量登記統(tǒng)計的年度成果主要有：建立、維護和更新礦產資源儲量登記統(tǒng)計數據庫；編制礦產資源儲量快報、通報，簡表和詳表；提供統(tǒng)計信息服務。

1.3儲量動態(tài)管理

礦山儲量動態(tài)管理是對礦山開采中礦產資源儲量的消耗以及生產探礦的增減等進行的管理，包括礦山企業(yè)日常管理和行政管理機關的監(jiān)督管理兩個層面。礦山企業(yè)日常管理主要是對礦產資源開采的地質測量、儲量圈算以及儲量臺賬的建立等。行政管理機關的監(jiān)督管理是自然資源主管部門依據出臺的制度要求和技術規(guī)范，對礦山企業(yè)礦產資源儲量的變化情況實施動態(tài)管理，主要目的是掌控礦產資源家底狀況，促進礦山資源儲量的合理利用與保護。

1.4壓覆重要礦產資源審批

《礦產資源法》第三十三條和《礦產資源法實施細則》第三十五條規(guī)定：壓覆礦產資源需經國務院授權部門批準。2010年，《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）印發(fā)實施，對壓覆重要礦產資源審批管理進行了補充和細化，是當前壓覆審批管理的主要制度依據。按照分工，壓覆礦產資源的審批根據不同礦種和規(guī)模大小分別由自然資源部和省級自然資源主管部門負責審批［2］。

1.5儲量成果信息發(fā)布

礦產資源儲量成果信息是礦業(yè)權人勘查、開采礦產資源最重要的基礎信息，是指礦業(yè)權范圍內各類礦產資源查明、占用、保有、動用等情況的礦產資源儲量信息［3］。礦產資源儲量成果信息發(fā)布現(xiàn)在主要有2個途徑：①對于經過評審備案的礦產資源儲量數據，自然資源主管部門按季度在門戶網站進行發(fā)布；②按年度完成礦產資源儲量統(tǒng)計工作后，經分類和審核，根據信息發(fā)布計劃和規(guī)定格式，對外進行發(fā)布，主要成果有礦產資源儲量通報和中國礦產資源報告。

2我國礦產資源儲量管理改革主要進展

我國礦產資源儲量管理制度在過去60余年的實踐中，根據社會經濟發(fā)展的變化及時進行了調整，滿足了自然資源主管部門管理和礦業(yè)權人生產經營需要。但隨著黨中央國務院關于“放管服”進程不斷推進，優(yōu)化營商環(huán)境的要求不斷提高，對礦產資源儲量管理提出了更多的挑戰(zhàn)。特別是《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）（以下簡稱“7號文”）的印發(fā)，明確了儲量管理改革內容和方向。主要涉及3方面的內容：“改革礦產資源儲量分類”“取消礦產資源儲量登記事項”“明確評審備案范圍和權限”［4］。經過兩年多的改革實踐，儲量管理改革基本完成，建立了新的礦產儲量管理制度體系。

2.1新的礦產資源儲量分類標準正式實施

按照7號文的改革精神，制定出臺了《固體礦產資源儲量分類》（GB/T17766—2020）和《油氣礦產資源儲量分類》（GB/T19492—2020）。其中，固體礦產資源儲量按照可靠性和經濟性劃分為推斷資源量、控制資源量、探明資源量、可信儲量和證實儲量；油氣礦產資源劃分為資源量、預測地質儲量、控制地質儲量和探明地質儲量［4］。為加快新的礦產資源儲量分類標準的宣貫工作，妥善處理好新老分類標準礦產資源儲量數據的銜接問題，夯實礦產資源儲量統(tǒng)計工作基礎，確保礦產資源家底的真實與可靠，自然資源部出臺了《關于做好礦產資源儲量新老分類標準數據轉換工作的通知》，明確了新老分類標準數據轉換的對應關系和途徑，2020年度及以后的礦產資源統(tǒng)計數據將全面實現(xiàn)新分類標準的應用。

2.2建立了新的礦產資源儲量統(tǒng)計途徑

為做好礦產資源管理改革背景下的儲量統(tǒng)計工作，自然資源部修訂了《礦產資源登記統(tǒng)計管理辦法》。同時印發(fā)了《自然資源部關于做好礦產資源儲量統(tǒng)計工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕158號），建立了礦產資源儲量統(tǒng)計新的制度體系：①落實取消登記事項，將評審備案結果及時納入統(tǒng)計，實現(xiàn)與評審備案無縫銜接；②與分類標準銜接，更新完善了統(tǒng)計報表；③與礦業(yè)權人勘查開采信息公示系統(tǒng)相銜接，進一步提高統(tǒng)計數據質量；④調整和統(tǒng)一了數據報送時間，滿足統(tǒng)計信息上報時限要求；⑤拓展了固體礦產壓覆、殘留以及油氣礦產控制和預測儲量數據等的納入渠道，統(tǒng)計數據更全面；⑥對2020年度礦產資源儲量統(tǒng)計工作提出了相關要求，分別對快報和年度統(tǒng)計進行了部署，并根據不同情形提出了報送途徑和方式［5-6］。為了提高礦產資源儲量統(tǒng)計數據的真實性和可靠性，嚴查統(tǒng)計數據造假，自然資源部印發(fā)了《礦產資源儲量統(tǒng)計質量監(jiān)控工作指南》，加強對統(tǒng)計制度的事中事后監(jiān)督檢查，從而建立常態(tài)化統(tǒng)計工作質量監(jiān)控機制。

2.3礦產資源儲量評審備案管理發(fā)生重大變化

按照7號文的改革要求，縮減礦產資源儲量政府直接評審備案范圍，減輕礦業(yè)權人負擔，評審備案的范圍由原來18種情形減為4種，評審備案要件由10余件減為3件，評審備案時限由110日縮減為60個工作日，極大地減輕礦業(yè)權人負擔。在具體分工上，按照發(fā)證權限，已頒發(fā)礦業(yè)權證的由自然資源部負責，其他由省級自然資源主管部門負責；涉及到壓覆油氣和放射性礦產資源的由自然資源部負責；涉及壓覆其他礦產資源的，由省級自然資源主管部門負責［2］。

2.4礦山儲量年度報告管理有新要求

2020年，自然資源部印發(fā)了《關于規(guī)范礦山儲量年度報告管理的通知》，對完善礦產資源儲量動態(tài)更新機制、加強礦山儲量管理提出了新的要求:①嚴格執(zhí)行礦產資源儲量新分類標準；②加強礦山儲量動態(tài)更新工作基礎，按要求編制各種圖件和做好日常臺賬；③規(guī)范礦山儲量年報編制內容，對于當年未動用礦產資源儲量的、非金屬露天礦山和小型及以下礦山提出了方便企業(yè)的簡化措施，不再編制礦山儲量年度報告；④將礦山儲量年度報告管理納入礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度；⑤全面推進礦山儲量動態(tài)更新信息化管理，要求建立格式規(guī)范、上下貫通、圖數一致的數據匯總途徑［7］。礦山儲量年度報告管理的最新要求，一方面減輕了礦業(yè)權人負擔，不再要求所有礦山都編制年報；另一方面為礦產資源儲量統(tǒng)計、礦產資源國情調查工作提供了扎實的工作基礎。2.5建設項目壓覆重要礦產資源審批服務突出為深入推進“放管服”改革，進一步提升政務服務效率，自然資源部就做好建設項目壓覆重要礦產資源管理服務工作，出臺了《關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》，從4個方面明確了服務要求：①全面開展特定區(qū)域調查評估；②取消壓覆礦產資源儲量登記后，以壓覆重要礦產資源批復文件作為轉發(fā)用地批復及供地的條件；③建立建設項目壓覆重要礦產資源查詢服務系統(tǒng)，截止目前，全國絕大多數省份已運行查詢系統(tǒng)，供市場主體查詢使用；④開通互聯(lián)網遠程申報系統(tǒng)，極大方便了市場主體［8］。

3當前儲量管理改革存在的問題

按照7號文的改革精神和要求，礦產資源儲量管理改革內容基本完成，改革成效逐步凸顯，較好的服務了礦業(yè)權人和市場主體。一方面通過縮減評審備案范圍、取消儲量登記、改革儲量分類標準、開通遠程申報系統(tǒng)，減低了社會認知和交易成本，減輕礦業(yè)權人負擔，符合黨中央國務院關于“放管服”的改革要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面礦產資源儲量管理改革實踐，為修改《礦產資源法》提供了很好的制度參考，有利于提高立法的科學性。在推進改革的過程中，礦產資源儲量管理面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，改革也存在著不足的地方。

3.1未能解決儲量管理制度法律依據不足的現(xiàn)狀

礦產資源儲量管理在《礦產資源法》中缺少明確的制度條款，作為儲量管理重點內容的評審備案制度經歷審批、評審認定等沿革，在法律上已沒有依據，以往的評估師資格、評審機構資質取消后沒有建立新的職業(yè)資格管理渠道，各省評審機構以公益一類事業(yè)單位為主，個別省份存在中介機構，在管理上存在較大的困難。此次儲量管理改革內容并未以法律形式確認，執(zhí)行中可能存在因法律依據不足引起行政復議案件的發(fā)生。

3.2礦業(yè)權管理與儲量管理在制度上銜接不足

在落實7號文改革任務的過程中存在改革進程不一，導致礦業(yè)權人在辦理相關行政許可事項中出現(xiàn)相互矛盾或沖突的管理要求。比如儲量管理改革后，評審備案范圍只有4種情形，極大減輕了礦業(yè)權人負擔，但在實際辦理相關手續(xù)時，礦業(yè)權登記部門仍按照以往的管理規(guī)定，要求礦業(yè)權人提供相關評審備案文件，造成了管理上混亂，影響了部門權威，容易造成新的社會輿論熱點。再比如在礦產資源儲量統(tǒng)計、礦山儲量年報、礦產資源開發(fā)利用統(tǒng)計、礦業(yè)權人勘查開采信息公示等工作，內容上存在交叉重復的現(xiàn)象，增加了礦業(yè)權人和基層管理部門的負擔。

3.3新的礦產資源儲量分類標準執(zhí)行不規(guī)范

按照7號文的改革精神，新的礦產資源儲量分類標準已發(fā)布使用，相對于油氣儲量分類變化不大，固體礦產資源儲量分類變化比較大，由原來的16類改革到現(xiàn)在的5類，并且同步發(fā)布實施了50余項國家標準和行業(yè)標準，對原有及技術體系影響較大，勘查單位和礦業(yè)企業(yè)在實踐當中還不能準確掌握使用。由于疫情影響，現(xiàn)場培訓的場次和人數受到很大的限制，導致各方對技術標準的認識和執(zhí)行存在不統(tǒng)一，實踐中各地執(zhí)行存在相互矛盾的地方。特別是在礦產資源儲量新老數據轉換方面，有的地方存在利用簡單的對應關系直接進行轉換，不符合新分類標準的定義，儲量分類標準執(zhí)行不規(guī)范。

3.4信息化建設水平不一

此次儲量管理改革對礦產資源管理的信息化提出了較高的要求，明確了礦產資源儲量評審備案網上申報、建設項目壓覆網上查詢、礦產資源儲量統(tǒng)計庫建設等信息系統(tǒng)建設的時限要求。從各地信息系統(tǒng)建設開通情況來看，存在著很大差距，全國仍有多個省份未開通網上申報渠道和網上查詢系統(tǒng)。此外，礦產資源儲量管理相關數據庫也未能實現(xiàn)部省市縣礦業(yè)權人之間數據的互聯(lián)互通，數據結構也不盡完整，缺項、錯項情況比較突出。

4完善儲量管理的意見建議

當前礦產資源儲量管理改革中遇到的問題和存在的困難，應進一步加強研究，總結改革經驗，逐步深化和完善改革措施，建議從以下4個方面開展研究，逐步提升礦產資源儲量管理水平。

4.1提升礦產資源儲量管理法律地位

目前，《礦產資源法（修訂案）》正開展第二輪征求意見，提出國家建立礦產資源儲量管理制度，對探礦權人、采礦權人探明可供開采的礦產資源或發(fā)現(xiàn)礦產資源儲量發(fā)生重大變化的，應編制礦產資源儲量報告，報送自然資源主管部門?？梢钥闯鲈诜蓪用妫m然提出了建立儲量管理制度，但無明確的具體執(zhí)行措施，對礦產資源儲量管理要求沒有進行細化。建議應通過廣泛調研，系統(tǒng)評估現(xiàn)行儲量管理制度執(zhí)行效果，凝練相關制度要求，力爭在新法中將相關制度予以明確，比如礦產資源儲量評審備案制度、礦產資源儲量統(tǒng)計制度等；同時，應將礦產資源儲量管理制度內容在《礦產資源法實施條例》中予以納入，并細化具體的制度要求，體現(xiàn)礦產資源儲量管理的法律地位，為以后深化改革提供依據。

4.2做好礦產資源管理改革的銜接工作

7號文的改革精神貫穿于礦產資源管理的多環(huán)節(jié)、全鏈條，既有對原有制度的改革，又有新制度的創(chuàng)新。在執(zhí)行過程當中，各管理部門應加強溝通，在制度設計上做好銜接，避免出現(xiàn)改革進度不一、管理要求沖突的情況。7號文已經明確的改革內容，比如評審備案范圍的縮減，應堅定執(zhí)行，將更多的改革紅利讓于礦業(yè)權人，激發(fā)礦業(yè)市場活力，相關落實改革的舉措應做好銜接工作，保障礦業(yè)權人的合法權益。

4.3開展礦產資源儲量技術標準的宣貫工作

礦產資源儲量分類標準是礦產資源管理的基礎，是指導礦產資源勘查開采、保護與合理利用的重要依據。為了更好地落實礦產資源儲量技術標準的實施，自然資源主管部門應加大宣傳培訓，以實際案例解讀相關技術要求。礦山企業(yè)在生產勘探、采礦設計、生產運行、資源儲量管理等工作中應使用新分類標準，自然資源主管部門在礦產資源儲量評審備案、礦產資源儲量統(tǒng)計和礦山儲量動態(tài)管理中將新分類標準的使用作為重點檢查內容。

4.4提升礦產資源儲量管理信息化水平完善儲量庫功能

當前，礦產資源儲量管理已實現(xiàn)評審備案的在線申報、礦產資源壓覆在線查詢等功能，但未形成全國統(tǒng)一聯(lián)網運行，多以省為單位獨立運行。為更好地方便礦業(yè)權人和市場主體，應建立全國互聯(lián)互通的申報查詢系統(tǒng)，在系統(tǒng)功能方面能夠滿足礦產資源儲量統(tǒng)計質量監(jiān)控工作需要，實現(xiàn)對礦產資源儲量數據的隨時查閱、動態(tài)更新、歷史對比和統(tǒng)計分析等功能。在數據庫管理上，應通過完善工作程序，提高工作質量，保證數據的可靠性。比如當前礦業(yè)權人主動報送儲量數據的意愿不夠，大量的生產礦山在礦產資源統(tǒng)計、礦山儲量年度報告中未報送儲量數據，只有資源量數據，應從管理要求上予以明確：對于生產（含基建）礦山應估算儲量，對于通過生產勘探等方式已完成事實上升級的資源量應及時估算儲量。

5結論

儲量管理作為礦產資源管理的核心環(huán)節(jié)，是礦產資源資產管理、礦業(yè)權管理和礦產資源保護與監(jiān)督管理的基礎。本文梳理總結了礦產資源儲量管理的基本內容，重點分析了當前礦產資源儲量管理改革的主要內容和存在的問題，提出了以《礦產資源法》修改為契機，提升礦產資源儲量管理法律地位，做好礦產資源管理改革的銜接工作，嚴格執(zhí)行新分類標準，提高儲量數據的可靠性，提升礦產資源儲量管理信息化水平等意見建議，為下一步深化改革提供參考。

作者:曲俊利 孟剛 苗琦 陳敏 王天元 文雅萍 單位:自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心