高校內部會計控制體系創(chuàng)建思考
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摘要：內部控制體系建設是高校財務制度建設的重要組成部分。文章通過分析我國高校內部會計控制的意義及必要性，針對當前一些高校內部管理不嚴、內部控制欠缺和財務管理水平不高的現(xiàn)狀，以云南農業(yè)大學為例進行分析，對高校如何構建內部控制體系進行研究，并提出具體高校內部控制的方法及措施，完善內部控制會計制度，對加快高校內部控制體系的建設、推動高校內部控制實踐的發(fā)展均有著重要的意義。
關鍵詞：高校；內部控制；審計；預算控制
一、我國高校內部會計控制意義及必要性
“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！卑凑肇斦俊秲炔繒嬁刂埔?guī)范──基本規(guī)范（試行）》關于“內部會計控制”的描述，從高校財務管理工作的實際出發(fā)，我們認為，高校內部會計控制是指高等學校為了提升會計信息工作質量，維護學校財產的安全、完整，保證相關法律法規(guī)和規(guī)章的有效貫徹執(zhí)行，完善法人治理結構、建立現(xiàn)代大學制度和實現(xiàn)高校持續(xù)發(fā)展等而制定的方法和措施?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》提出了“加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度”、“防范高校財務風險”的要求。學校如何從科學發(fā)展的角度和從源頭上預防腐敗的高度貫徹好《綱要》，完善財務制度建設、防范風險、確保資金和財產安全、促進學?？沙掷m(xù)發(fā)展，這是新的歷史條件下加強高校內部會計控制建設提出的要求。高校內部會計控制的建設顯得極為迫切，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
1.高校要持續(xù)發(fā)展必須有完善的內部會計控制制度作保障。隨著高等教育體制改革的不斷深化，以前那種僅僅依靠財政撥款維持運轉已不能適應當今學校發(fā)展的需要，高校不得不想辦法多渠道、全方位地籌集資金。隨著高校辦學自主權的不斷擴大，在正常的教學科研活動外，學校還參與投資和興辦企業(yè)等經濟活動，但高校內控制度的建設卻不適應學校的發(fā)展。
2.高校要保證財產安全、杜絕營私舞弊，內部會計控制建設是必不可少的。為適應高等教育改革不斷深化的需要，近年來，部分高校紛紛向規(guī)?；较虬l(fā)展，在辦學規(guī)模擴大的進程中，不同程度出現(xiàn)了會計信息失真，財務收支混亂的情況，一些高校還發(fā)生了一些經濟犯罪問題。這類現(xiàn)象的發(fā)生都是由于單位內部會計控制的不健全造成的，因此健全內部會計控制制度，對物資的采購、計量、驗收等環(huán)節(jié)進行必要的制約，營私舞弊的現(xiàn)象就可能得到有效控制。
二、高校內部會計控制的特點和存在的問題
在我國高校內部會計與企業(yè)內部會計有著明顯的區(qū)別，具有自己獨特的一面，我們在研究與制定高校內部會計控制體系的基礎上必須先了解高校的特點，做到因地制宜、具體問題具體分析。高校會計核算的特點決定了其內部控制的主要特點為：
1.內控范圍上的廣泛性。隨著學校辦學規(guī)模的不斷擴大，學校的經濟業(yè)務除了財務上的具體收支業(yè)務以外，還涉及到了預算編制、基本建設、物資采購、資產管理等方面，高校內部控制的范圍在不斷延伸，涉及到“財”的內容，全部應當包括到高校的內部控制的內容中去。
2.內控內容上的復雜性。首先，高校經濟活動不斷多元化，既有從事教學、科研活動的單位，又有從事服務性、經營性的實體；其次，高校經費來源出現(xiàn)由單一化向多元化方面的發(fā)展，除政府撥款外，還包含提供教育勞務取得的學雜費和培訓費等教育事業(yè)收入；開展科技服務、科技咨詢及研發(fā)活動取得的服務收入；還有的學校具有經營收入、校辦產業(yè)收入、捐贈收入等。高校的經濟活動包括預算管理、財務收支、物資采購、后勤保障、籌融資、投資和基建等方面，核算內容逐步增多，包含事業(yè)單位會計、基建會計、企業(yè)會計等。因此，高校的內部控制有一定的復雜性。
3.內控目標的多元趨勢。隨著學校各項改革的不斷深化，內部控制不僅要維護資產安全、保證會計信息的真實完整，還與物資釆購、籌融資、基本建設等經濟業(yè)務活動的合法合規(guī)相關，高校作為非盈利的事業(yè)單位，有非營利性的一面，加之高校具有科研、教學并重的特點，高校內部控制的目標還應當包括結合自身管理和提供服務的環(huán)境，加強自身管理的能力，通過建立內控機制，努力提高教學科研以及管理的成效，通過以上分析，可以看出高校內部控制目標具有多元化的特點。結合現(xiàn)行高校復雜的會計核算業(yè)務實際，高校內部會計控制的不斷更新變得越來越重要，但現(xiàn)狀卻是不能夠跟上業(yè)務發(fā)展的需要，以致出現(xiàn)了很多急待解決的問題：第一，部分高校管理人員缺乏風險意識。大部分高校沒有設立專門的風險評估機制。但是隨著高校的不斷發(fā)展，資金來源的途徑增多，由于學生人數(shù)不斷增加，學校不得不增加基礎設施建設，很多高校出現(xiàn)向銀行貸款的情況。由于高校領導缺乏風險意識，存在依賴政府還款的思想，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，發(fā)生財務危機，會對學校整體發(fā)展產生不同程度的影響。第二，領導層缺乏會計控制意識。教育法規(guī)定，高校作為獨立的法人實體，校長應當對學校的財務工作承擔責任，對于具備條件的高校，要設置總會計師，協(xié)助校長管理學校的財經工作。由于大部分高校領導特別是決策層負責人，對單位內部會計控制的重要性認識不夠，雖然建立了校長負責財務的工作機制，但沒有建立總會計師制度。由于沒有總會計師協(xié)助校長管理財務，學校內部控制在一定程度上存在隱患，不便于高校財務工作的開展。第三，會計基礎工作薄弱。由于各方面的原因，部分高校經常更換財務部門負責人、會計主管人員，造成會計主管人員對本單位業(yè)務不熟悉，尤其是，整體會計人員的業(yè)務素質不高，必然導致會計基礎工作的弱化。有的高校人員分工及設置，沒有按照有行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范的原則進行，導致監(jiān)督工作和制約機制不到位，如：有的高校會計人員既擔任會計職務又兼任稽核職務，不符合會計人員崗位設置的不相容原則，違背了會計工作的要求，財務監(jiān)督形同虛設，進而造成會計信息不實。第四，單位內部審計機構設置不合理，職能發(fā)揮受限。目前，大部分高校都設置了內審部門，但是由于它是屬于輔助高校內部管理的機構，不能很好地發(fā)揮監(jiān)督、保障高校安全運行特別是內部會計安全運行的作用。在行政級別上，高校的審計部門與財務部門處于平級；部分高校的審計部門隸屬于紀委管理；也有的高校的審計部門隸屬于財務部門。審計部門不能獨立開展工作，受到各方因素的制約和影響，而且工作的獨立性不夠，一定程度上不能正常發(fā)揮其審計職能作用。第五，資金籌集渠道不多，投資意識不強，不重視資產的管理。當前，我國高校大部分依靠國家財政撥款的支持，籌資渠道不多，高校擴招則要求高校在基本建設、基礎設施投入、教學設備、引進人才等方面有雄厚的資金作為保障，因此加大籌集資金力度，吸收社會資金尤為迫切。一些高校僅重視學生學費、住宿費的收取問題，但對于基建投資、創(chuàng)辦企業(yè)等考慮不夠。對資金實際需要量的預計和控制、不同貨幣資金存放形態(tài)及轉換以降低資金成本等方面的管理重視不夠；與此同時，對教科設備、行政后勤設備以及購入的辦公家具等管理不到位，損失浪費現(xiàn)象不同程度的存在。最后，管理手段的信息化程度不高。與大中型企業(yè)相比，高校信息化建設滯后，特別在與其他部門相關聯(lián)的業(yè)務上不能很好地實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的共享，各部門僅能用自己的數(shù)據(jù)進行分析使用，使用效率不高，數(shù)據(jù)有誤等情況會時有發(fā)生。根據(jù)會計制度的要求以及提取數(shù)據(jù)準確性等方面的考慮，高校會計信息化的建設顯得十分必要。
三、高校內部會計控制現(xiàn)狀
根據(jù)云南農業(yè)大學會計核算流程圖可以得出會計控制是圍繞著這個業(yè)務流程來操作，目前云南農業(yè)大學的財務處的職責是根據(jù)學校發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一編制學校綜合財務收支預算和決算，對預算執(zhí)行過程進行控制與管理，并制定全校的財務、會計工作制度，對學校經濟活動進行財務監(jiān)督，完成會計核算工作，記錄財務信息、編制并報送財務報表。財務處配備1名處長，2名副處長，同時設有學生收費辦公室（4人）、計劃管理科（4人）、會計核算科（10人）和財務管理科（2人）四個職能科室，主要承擔著學校預算、會計核算、工資、公積金、學費、個人所得稅、收費項目申報、基建會計、工會會計和投融資等財務管理工作?，F(xiàn)以收支、預算、籌資與投資三個方面進行內部控制現(xiàn)狀分析：
1.收支內部控制方面。首先，云南農業(yè)大學（以下簡稱“農大”）實行了庫存現(xiàn)金流入及流出的控制，每天現(xiàn)金支出業(yè)務量平均不超過10筆，庫存現(xiàn)金上10萬及時存入銀行，同時在會計核算科科長的監(jiān)督下安排固定人員每天盤點庫存現(xiàn)金，定期核實學校的銀行存款余額，將其與銀行存款日記賬核對，并編制銀行存款余額調節(jié)表。學生收費辦公室主要管理學生學費、住宿費等收取方式及收繳情況。對校內學費、住宿費等的收取采用銀行卡繳納、網上銀行繳納和現(xiàn)金繳納三種方式，銀行卡繳納及網上銀行繳納以取到銀行對賬單后由會計核算科出賬，而現(xiàn)金繳納則當日出賬進行結算，直接控制現(xiàn)金支出情況。其次，各部門創(chuàng)收、辦班等收費制度及執(zhí)行情況。對于以學校名義舉辦的培訓班、短訓班等，一般由舉辦培訓的部門進行操作，但缺乏相應的管理制度進行規(guī)范。對收費項目和收費標準是否合規(guī)、票據(jù)的開具是否規(guī)范，培訓費是否及時上繳缺乏統(tǒng)一管理，不利于學校管理以及財務處對其進行賬務核對。
2.預算內部控制方面。財務處計劃管理科按照“量入為出、收支平衡”的原則編制校級預算、嚴格實行預算執(zhí)行、預算調整的內部控制制度。每年年終由計劃管理科對學校的預算執(zhí)行情況進行分析，將實際執(zhí)行數(shù)與預算數(shù)進行比較，查找原因，形成書面的報告，報送學校相關領導。學校未對預算制定、執(zhí)行等進行考核，部分學院(部門)從本部門的利益出發(fā)，不能根據(jù)實際情況來編制本部門的預算，預算編制不準確，尤其是建設項目中維修支出預算的編制，沒有嚴格按照工程定額來編制，沒有認真細致的實地考察，在編制預算前缺乏實際的調查研究，導致資金使用效率不高。
四、籌資與投資控制方面
1.目前高?；I資主要是通過銀行貸款，用于建設項目，舉借債務的流程是:會計核算科把目前舉債情況核實，并通過與預算經費核對后分析計算所需舉借金額，上報學校領導同意后，聯(lián)系多家銀行洽談，簽訂借款合同。
2.隨著學校建設規(guī)模的不斷發(fā)展，其投資主要是學校的建設項目，投資的流程是:基建項目由基建處提出建設方案，其他項目分別由相應的職能部門提出，學校黨委會研究決定后，實施投資建設項目，財務處負責資金籌措。由于沒有相關機制反映投資后的收益，在投資后的風險以及收益未能及時評估。
五、提出操作性強的控制方法，完善內控會計制度
通過對云南農業(yè)大學內部控制的現(xiàn)狀分析，我們發(fā)現(xiàn)單位在內部控制中存在問題，經濟活動存在一定程度的風險，由于學校屬于事業(yè)單位，應根據(jù)2012年財政部頒布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》對經濟活動的風險進行防范，完善單位內部控制制度，構建學校內部控制框架體系。規(guī)范中明確提出了事業(yè)單位加強內部控制應當從風險評估、單位層面內部控制、業(yè)務層面內部控制以及監(jiān)督與評價四個方面著手：
1.該規(guī)范中有關單位層面內部控制的規(guī)定，對組織機構設置和保障措施的完善提出具體的要求。第十三條“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協(xié)調內部控制工作?！逼浜诵木褪菍C構設置提出要求，要求單位獨立設立內部控制部門，在現(xiàn)階段，學校內部設立的紀委、監(jiān)察審計處是合署辦公，僅僅有4名工作人員，審計部門由于人員編制較緊和工作人員不夠，對學校各部門監(jiān)督做的不夠，因此應該增加審計工作人員，強化審計部門的獨立性及執(zhí)行力度。
2.按照《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》中的規(guī)定“單位應當建立經濟活動風險評估機制”，“開展風險評估應當成立風險評估工作小組”，還提出了風險評估分為單位層面和業(yè)務層面的風險評估。因此農大在風險評估方面也應當按照規(guī)定，成立學校的風險評估工作領導小組，分別對學校組織機構與保障措施、控制活動進行定期或不定期的風險評估。
3.農大應當按照規(guī)范要求，建立健全內部控制監(jiān)督與評價制度，明確各相關部門或崗位在內部控制監(jiān)督中的職責權限，規(guī)定內部控制監(jiān)督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查和評價。根據(jù)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(試行)》和農大內部控制的實際情況，加強經濟活動的風險防范，應當從風險評估、組織機構與保障措施、控制活動、監(jiān)督與評價四個方面構建學校的內部控制的框架體系。
4.必須提高各級領導的內部會計控制意識。《內部會計控制規(guī)范———基本規(guī)范》規(guī)定：“本單位內部會計控制的建立健全及有效實施由本單位負責人負責”。因此，我們可以得出結論：校長是學校內部會計控制的責任主體。校長必須落實好這一責任，就需要各級領導同心協(xié)力、共同遵守。因此，提高高校領導人員，包括各中層部門負責人對內部會計控制重要性的認識，顯得非常重要。學校要對各級干部開展法律法規(guī)、財經制度等方面的學習培訓，加強對個人道德觀、價值觀、人生觀或世界觀等方面的教育，讓他們體會到加強內部會計控制工作的好處，從而自覺貫徹落實好內部會計控制制度。
5.強化預算執(zhí)行控制，在制定出合理的經費預算后，要重點監(jiān)控財務預算執(zhí)行情況。各部門應在下達預算指標的基礎上，積極組織收入、合理安排支出，在預算規(guī)定的范圍內開展業(yè)務活動。財務人員辦理業(yè)務時，要及時了解預算執(zhí)行情況，對于不按預算支出進度花錢的行為，要及時提醒；發(fā)現(xiàn)超預算執(zhí)行的事項，要拒絕辦理。追加部門經費時，必須嚴格按照有關程序進行報批。此外，高校還應該賦予各個部門的負責人相應的權利和義務，保證對他們各自應當負責的經濟活動能夠按照合理的程序進行辦理。
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作者：李雄平 毛珮 黃梅 湯曉倩 單位：云南農業(yè)大學
