農田水利建構狀況研討

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本文作者：郭興中、梁興東 單位：耒陽市水利局

耒陽市委、市政府始終把農田水利建設擺在農業(yè)發(fā)展的優(yōu)先地位，成立了工作協(xié)調領導小組，負責統(tǒng)籌、協(xié)調農田水利建設工作。推行黨政“一把手”負責制，層層簽訂責任書，實行績效考核，做到任務明確、責任到人、落實到位。緊扣小型農田水利建設目標，堅持科學規(guī)劃、技術可行、注重實效的原則，先后制定了《湖南省耒陽市農田水利建設綜合規(guī)劃報告》、《耒陽市農田水利建設實施規(guī)劃》等一系列小型水利發(fā)展規(guī)劃。充分聽取群眾的意見，堅持山、水、林、田、路綜合布置，節(jié)水措施配套與農業(yè)結構調整同步規(guī)劃，水源工程和田間工程配套建設，并與新農村建設、農業(yè)結構調整、產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結合，發(fā)揮項目資金的最大效益。通過規(guī)劃，摸清了全市的農田水利設施現(xiàn)狀，理清了工作思路，找準了建設方向和重點，做到統(tǒng)一規(guī)劃、連片建設、整體推進、分步實施、講求效益。嚴格監(jiān)管工程質量和進度。對建設資金，嚴把關口，?？顚Ｓ?，定期督查，一項一審，確保了資金使用效益。

隨著全市病險水庫除險加固項目工程的深入推進，水利樞紐工程帶病運行的狀況得到有效治理，但耒陽市灌區(qū)配套工程建設尚未納入國家投資計劃，小型農田水利工程建設更是嚴重滯后。當前，耒陽市小農水建設存在的主要問題有：

小型農田水利設施老化失修現(xiàn)象普遍，有人用無人管問題突出。當前使用的小型農田水利設施多數(shù)是20世紀60～70年代修建的，至今已運行40多年，老化破損嚴重，加之市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財力困難，缺乏必要的維修改造資金，小型農田水利基礎設施多數(shù)處于“農民不管了，集體管不了”的境地。據(jù)調查統(tǒng)計，大多數(shù)灌區(qū)渠系因淤積、崩塌造成渠道損毀達90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程輸水不暢通，有水難灌溉；小型水庫、山塘等水源工程淤積嚴重，淤積量占正常庫容的30%以上，嚴重影響了正常蓄水庫容；村組管理的泵站、塘堰等小型工程設施也因長期缺乏專人管理，設備、輸電線路時常被盜而無法發(fā)揮正常功能。

農村“兩工”全面取消，農田水利建設的新機制尚未真正建立起來。土地承包到戶、農村稅費改革后，用于農田水利設施建設的村提留不復存在，農業(yè)水費偏低且收取難度較大；取消農村“兩工”（義務工、勞動積累工），農民投工投勞急劇減少，導致農村水利設施建設陷入了既無資金又缺人力的尷尬狀態(tài)。在當前農民收入水平總體還比較低的情況下，農民尚沒有能力拿出一定數(shù)量的資金投入農田水利建設。且農村青壯勞力大都外出打工，老弱病殘在家種地和看管孩子，靠打工子女寄錢回家維持生計。農村“一事一議”的籌資投勞政策難以落到實處，同時由于農田水利設施公益性較強，受益管護的主體不明，多數(shù)群眾存在不同程度的等、靠、要的思想，缺乏主動積極性來改善自己的生產(chǎn)條件。

農業(yè)生產(chǎn)效益低下，小農水投入嚴重不足。農民出資投勞難度大。一是勞動力價格顯性化。農民外出務工、經(jīng)商，每天可以掙到（60～80）元，而在家參加小農水建設，則沒有工錢或只能象征性地得到一點兒工錢。農民出于生存和養(yǎng)家糊口的需要，往往不愿出力投勞。二是農業(yè)比較效益低。一畝水田單季產(chǎn)糧約450kg，除去種子、化肥、農藥、機耕機割等費用，在風調雨順的年景，1年也許有（100～200）元的收入，但如果遇上洪澇或大旱，則要賠進數(shù)百元的種子、化肥、農藥錢。因此，在目前我國糧食作物價格偏低、農業(yè)生產(chǎn)效益不高的情況下，農民為降低生產(chǎn)成本，往往不愿出錢興修農田水利。三是農民種田已淪為副業(yè)。耒陽市人均占有耕地面積少，部分村組人均占有水田面積不超過3分，全家總共就1畝田左右，農民主要靠務工、經(jīng)商等其他收入謀生，種田已變?yōu)檗r民的副業(yè)，農民出錢出工修建水利的熱情不高。四是“兩工”取消后，農村“一事一議”制度不完善，政策、法規(guī)鼓勵農民出工出勞力度不大。加之許多農民小農意識嚴重，只顧眼前利益，缺乏長遠考慮，農民出資投勞難度大。

財政對小農水投入嚴重不足。大中型水利設施建設，因其舉足輕重，備受重視。而小型農田水利建設，因其小而未受到足夠重視。其實，小型農田水利建設猶如人體之毛細血管，大中型水利設施建設猶如人體之主動脈，它們是一個整體，二者只有相互協(xié)調、共同發(fā)展，才能充分發(fā)揮水利灌溉的整體功能?！扒姿h飄，下面（田里）沒水澆”就形象地說明了小型農田水利不配套的弊端，也從反面說明了小農水配套設施的重要性。目前，水利投入著重于大江大河治理、病險水庫除險加固、農村安全飲水工程等方面建設。對小型農田水利建設投入很少，上級財政近3年撥給耒陽市的小型農田水利建設資金僅為663萬元。農民基本上還在用“”的水，耕種“學大寨”的田。耒陽市2009年夏秋冬三季連旱，農業(yè)生產(chǎn)損失嚴重，就是歷史欠賬太多給小型農田水利建設敲響的一面警鐘。

社會資金難投入。小型農田水利建設屬于準公共產(chǎn)品，具有社會效益大、經(jīng)濟效益差、投入產(chǎn)出周期久、回報年限長的特點。加之小農水項目多，規(guī)模小，社會資金投入風險大，小型農田水利建設吸引社會資金難。

工程水費收繳難，以水養(yǎng)水瀕臨困境。農業(yè)稅取消后，水費收繳難度大，工程維修養(yǎng)護資金和管理單位正常運轉面臨困境。特別是從2007年起，耒陽市歐陽海灌區(qū)和3座中型水庫水費實行財政補貼后，各類水利工程基本上不再向農業(yè)用水收取水費。由于沒有養(yǎng)護資金，很多地方的（尤其是村組）小型農田水利管理處于無序狀態(tài)，管理和維護陷入缺錢少人的困境。

資金分條塊使用，整體效益不明顯。目前，耒陽市小型農田水利基礎設施建設資金，分別由財政、水利、國土等部門各自使用一塊，分割使用，零星打補。全市對資金的爭取和使用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮。資金分條塊使用，導致整體效益不明顯，難以連線成片，形成規(guī)模效益。

產(chǎn)權不明，責權利不清，管護難。目前，耒陽市農業(yè)用水出現(xiàn)以下三個難點：一是農業(yè)用水供求矛盾突出。由于小型農田水利工程建設滯后，加之管護不到位或無人管護，農業(yè)用水的供應呈自生自滅自然狀態(tài)。每到用水高峰期，供需矛盾尤為突出。不少農民常常半夜起床去“攔水”（將水引進自家的水田），村干部則半夜蹲在渠道為百姓“守水”。二是用水秩序較亂。斗農渠及田間渠道的用水管理大多無專職管理人員，用水秩序混亂。由于無人負責斗農渠及田間渠道用水分配，用水隨意性大增，浪費水嚴重；又由于用水矛盾的難以調和性，群眾容易因爭水搶水引發(fā)糾紛。三是用水方式粗放。

目前耒陽市大部分農民還是采用傳統(tǒng)的大水漫灌方式，灌溉方式落后，距節(jié)水型社會建設的要求還有很大距離。出現(xiàn)這些難點的深層次原因是產(chǎn)權不明，責權利不分。稅改前，小型農田水利工程主要由村組負責，部分由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）負責。稅改后，村組對小型農田水利工程的管護失去興趣，許多村組負責的小型農田水利工程呈現(xiàn)“無主”狀態(tài)。又由于農民種田比較效益低，農民護水意識淡化，“有水就種田，無水就拋荒”是許多農民的普遍心理。在這種情況下，小農水工程毀損嚴重，蓄水調水功能大大下降。

針對小農水工程資金零星、條塊使用，由水行政主管部門統(tǒng)一編制縣級以上小型農田水利規(guī)劃，并由水行政主管部門統(tǒng)一管理和使用小農水工程資金，形成規(guī)模效益。小農水為“準公共產(chǎn)品”，針對其投入嚴重不足的問題，明確規(guī)定省、縣（市）財政的出資比例，建立對小農水建設投入的長效機制。考慮到大多數(shù)縣（市）級財政的實際困難，適當提高省級財政的出資比例。同時，鼓勵具有經(jīng)營效益的水庫、水塘以未來承包權、收益權為抵押，吸引社會資金參與小型農田水利建設，盤活水資源。規(guī)定農用水費收取、使用、管理辦法，實現(xiàn)以水養(yǎng)水，為小型農田水利工程建設的維護和水管機構（含用水協(xié)會）的運轉提供資金。

針對小型農田水利建設量多面廣、農業(yè)比較效益低、農民自覺參與小農水建設熱情不高的現(xiàn)狀，政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在小型農田水利建設方面要發(fā)揮主導作用，深入農村，多做群眾思想工作，引導農民看長遠。同時將小農水建設的完成情況作為考核基層政府績效的重要指標。在政府主導、加強引導的同時，要充分發(fā)揮好農民的主體作用。按照“民辦公助”方式，政府進一步加大扶持力度，引導農民因地制宜興建小型蓄水、引水、提水、集雨等水源工程。針對不少村組小型農田水利“無主”狀態(tài)，對小型農田水利采用分類管理的辦法，清晰產(chǎn)權，明確責權利。具體分類管理辦法如下：對于農戶自用微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制;對于小型公共水利工程，按水系和渠系組建農民用水協(xié)會等組織，實行用水合作組織的管理體制，收取相應水費，維持水利工程的日常管理和維護；對于純公益性小型水利工程，按照“政府不背包袱，群眾不增負擔”的原則，在所有權不變的前提下，采取拍賣、租賃、承包、股份的方式進行改制，推行“防洪保安，灌溉管理，綜合開發(fā)”三位一體的管理體制。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，進一步放開建設權；通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式促進產(chǎn)權流轉，搞活經(jīng)營，落實管護責任。

目前，“一事一議”制度在耒陽市實施，出現(xiàn)以下問題：一是以村為單位，議事群體過大，意見難以統(tǒng)一。二是弱勢自然小村組在“一事一議”中，無法與自然大村組博弈。調查中，我們發(fā)現(xiàn)，有些弱勢自然小村組的山平塘亟需小農水資金對其進行改造，但在“一事一議”的小農水項目討論中卻難以獲得平衡通過。三是一事一議的先建后獎補制度，資金直接獎補給村里，資金易落入部分村干部私人之手。因此，針對一事一議制度存在的問題，打破行政村界限，以小農水受益的自然村組為主體實行一事一議制度，財政獎補資金直接劃入受益的自然村組賬戶，減少中間流轉環(huán)節(jié)。