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雖然《審計法》是審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督權(quán)力有效行使的基本保障,但我國目前的《審計法》法律規(guī)范過于原則和寬泛,從而帶來了一定的制度風(fēng)險,這是導(dǎo)致廉政風(fēng)險產(chǎn)生的主要根源之一。因此,在“依法治國”的大政方針下,真正的“依法審計”才是防范廉政風(fēng)險的應(yīng)有之義。以陜西省審計廳2007至2011年連續(xù)5年對廳機(jī)關(guān)各處室上報的年度審計人員拒收禮金、有價證券、貴重禮品,拒絕公款宴請、旅游、健身活動情況為例,截至2011年9月底,陜西省審計廳領(lǐng)導(dǎo)和審計人員共上交禮金、有價證券及貴重禮品34次,價值4.54萬元,拒收禮金、有價證券及貴重禮品60次,價值30.25萬元,拒絕宴請、公費(fèi)旅游及各種健身活動23次。由此可見,僅陜西省審計工作受外部影響的程度之大就不容忽視,全國范圍更不用說。
審計權(quán)力運(yùn)行之廉政風(fēng)險的理論基礎(chǔ)及原因分析
實(shí)際上,審計權(quán)力運(yùn)行中大量存在的廉政風(fēng)險的核心理論基礎(chǔ)是“權(quán)力尋租理論”。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),從實(shí)質(zhì)上來講,尋租是一種“權(quán)力的尋租”,是既得利益集團(tuán)或個人用“手中的權(quán)力影響公共決策的過程”,從而為自己牟利的一種活動,巴格瓦蒂將其稱為“尋求直接非生產(chǎn)性利潤”,即人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動,而解決權(quán)力尋租最好的辦法就是分權(quán)制衡。2010至2011年,陜西省審計廳對我國審計機(jī)關(guān)廉政建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入調(diào)查與分析。對15個被審計單位紀(jì)檢監(jiān)察部門或財務(wù)部門人員進(jìn)行座談以及對省廳機(jī)關(guān)、咸陽市審計局及其所屬彬縣、旬邑、淳化等3縣審計機(jī)關(guān)共5單位部分業(yè)務(wù)和綜合部門人員發(fā)放100份調(diào)查問卷(其中有效問卷84分,問卷有效率為84%)。該問卷調(diào)查作為“提升審計機(jī)關(guān)廉政風(fēng)險防控工作制度化水平”專題調(diào)研的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,旨在為領(lǐng)導(dǎo)決策和完善審計機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗制度提供第一手資料。在調(diào)查過程中,被調(diào)查對象普遍認(rèn)為:一些審計人員職業(yè)道德缺失、相關(guān)規(guī)定不明確、自由裁量空間較大、監(jiān)督不到位等是審計權(quán)力在運(yùn)行過程中存在尋租可能的主要原因。
審計系統(tǒng)懲防體系構(gòu)建的方案設(shè)計
基于上述分析,針對審計廉政風(fēng)險及其懲防體系建設(shè)中存在的問題,筆者運(yùn)用系統(tǒng)理論和方法,對審計懲防體系建設(shè)進(jìn)行了設(shè)計與思考。具體如下:
審計機(jī)關(guān)懲防體系構(gòu)建的總體目標(biāo)是:針對審計機(jī)關(guān)廉政風(fēng)險及其防控運(yùn)行中存在的困惑與問題,從建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、宣傳教育機(jī)制、制度保障機(jī)制、監(jiān)控管理機(jī)制、防范預(yù)警機(jī)制和責(zé)任落實(shí)機(jī)制等方面全面構(gòu)建審計機(jī)關(guān)廉政風(fēng)險防控體系,為防范審計機(jī)關(guān)廉政風(fēng)險、杜絕腐敗行為提供理論支持和實(shí)踐基礎(chǔ)。結(jié)合陜西省審計機(jī)關(guān)懲防體系建設(shè)的具體實(shí)踐,本文認(rèn)為審計機(jī)關(guān)懲防體系的構(gòu)建應(yīng)包括以下幾個方面:
1.教育引導(dǎo)機(jī)制(1)教育培訓(xùn)。主要包括:教育培訓(xùn)目標(biāo)與重點(diǎn);教育培訓(xùn)范圍與內(nèi)容;教育培訓(xùn)方式與方法等。(2)廉政文化。主要包括:廉政文化構(gòu)成要素;廉政文化建設(shè)形式;廉政文化示范標(biāo)準(zhǔn)等。(3)效能考評。主要包括:效能考評重點(diǎn)內(nèi)容;效能考評分析指標(biāo);效能考評方式類型等。
2.監(jiān)管制約機(jī)制(1)內(nèi)部監(jiān)管。主要包括:黨內(nèi)監(jiān)管制約;審計執(zhí)法督察;風(fēng)險排查處理;廉政跟蹤監(jiān)控;工作目標(biāo)考核;廉政責(zé)任追究等。(2)外部監(jiān)督。主要包括:廉政紀(jì)律公示;廉政信息暢通;廉政意見交流;廉政動態(tài)撐控;廉政執(zhí)行反饋;廉政責(zé)任評估等。
3.制度保障機(jī)制(1)組織保障。主要包括:廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度;廉政建設(shè)責(zé)任制與實(shí)施細(xì)則;廉政建設(shè)協(xié)調(diào)例會與考評制度等。(2)現(xiàn)場管理。主要包括:審計現(xiàn)場組織與調(diào)度管理;審計現(xiàn)場溝通與協(xié)調(diào)管理;審計現(xiàn)場時間與進(jìn)度控制;審計現(xiàn)場信息與總結(jié)管理;審計現(xiàn)場管理信息化等。(3)內(nèi)部控制。主要包括:權(quán)力分設(shè)制度;同城報送規(guī)定;經(jīng)費(fèi)自理辦法等。(4)廉政制度。主要包括:審計廉政“八不準(zhǔn)”及其補(bǔ)充規(guī)定;審計廉政建設(shè)工作實(shí)施綱要;審計廉政與效能巡查辦法;審計組廉政責(zé)任規(guī)定實(shí)施辦法等。(5)風(fēng)險防控與廉政風(fēng)險目錄。主要包括:審計質(zhì)量風(fēng)險與廉政風(fēng)險目錄;審計廉政情況報告分析;審計廉政預(yù)警分析指標(biāo)與評估體系;審計廉政預(yù)警防控方式與智能化等。
4.懲治處罰機(jī)制(1)案件來源。主要包括:信訪舉報;聯(lián)席會議;網(wǎng)站舉報;調(diào)查分析等。(2)案件查辦。主要包括:案件移送和聯(lián)合查辦。(3)懲戒措施。主要包括:警示談話訓(xùn)戒;案件情況通報;依法懲治處理等。
結(jié)論
本文結(jié)合陜西省審計廳近年來關(guān)于審計廉政建設(shè)的實(shí)踐,通過分析審計機(jī)關(guān)目前所面臨的內(nèi)外部審計腐敗環(huán)境和審計廉政風(fēng)險產(chǎn)生的原因,初步設(shè)計出審計機(jī)關(guān)懲防體系的基本框架。當(dāng)然,本文所構(gòu)建的懲防體系方案(框架圖)還需在實(shí)踐中進(jìn)一步完善,以期能夠真正從體系上、源頭上杜絕和減少審計腐敗的發(fā)生。然而,要真正落實(shí)審計機(jī)關(guān)廉政建設(shè)與懲防體系,需要很長的過程,需要制度、機(jī)制、環(huán)境以及社會方方面面的共同努力。這將是一個漫長的過程,我們將不斷探索。(本文作者:湯小莉 單位:西安工業(yè)大學(xué))