水利研究論文：金融視域下水利建設思路研討

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本文作者：邱曙輝 單位：中國人民銀行上饒市中心支行

從金融支持現(xiàn)狀看，呈現(xiàn)“比重偏低、兩個為主”的明顯特征?！氨戎仄汀奔瓷嫠J款增量占貸款總增量和水利投資總額比重偏低。不足全部貸款增量的3%，占水利投資總額的20.6%?！岸€為主”：即：金融支持以涉農金融機構為主。主要是農行、農發(fā)行、農村信用社提供信貸支持，占全部金融機構貸款總額的71%；支持項目以有預期收益的項目為主，主要是農村小水電、小水廠、小水庫等，并以收費權和在建項目作擔保抵押。

反映出的主要問題及根源

（一）問題：有三個層面問題值得關注

1.反映在水利建設現(xiàn)狀上存在著“四重、四輕”現(xiàn)象值得關注。

一是重骨干輕配套。調查發(fā)現(xiàn)，如大中型水庫除險加固的一些主要骨干項目都能得到各級政府的重視，實施項目也能如期完工，這些項目主要得益于都有國家下?lián)艿膶ｍ椯Y金，而相配套的一些項目改造，如渠道外堤加固、渡槽改造、泵站臺渠修整等卻只能靠地方籌資而往往重視不夠、建設不力。

二是重建設輕維護。當前上饒市各地政府對水利建設十分重視，尤其對水庫、圩堤除險加固、中小河流治理及農村供水設施建設等方面加大了資金投入，但對農村基礎水利設施維護卻很少有資金投入。對河流、溝渠、塘堰的長期淤積而導致的儲水功能的喪失重視不夠，農村大部份水閘無專人管理。加上大量農民外出務工，而留守的農村勞力對日常農田水利設施的維護往往有心無力。據(jù)廣豐縣水利部門反映，廣豐縣轄有大小塘堰15955口都存在嚴重的淤塞，平均厚度達1.5米左右，如以此推測全市21萬口大小塘堰平均面積1畝估算，測算出全市塘堰淤泥總量大致在2億立方米左右，相當減少2億立方米蓄水量。

三是重大項目輕小基礎。以“十二五”計劃水利項目為例：共計劃投資總額達219.62億元，項目總數(shù)1718個，項目平均投資1278萬元，其中，已安排的水庫除險加固、中小河流治理、水土保持等18個重點項目投資27.23億元，平均項目投資1.52億元，是十一五期間總投入的13.72倍。而小山塘、小渠道、小灌站、小圩堤等四小基礎工程計劃投資少。據(jù)鄱陽縣水利部門反映，目前該縣1~5萬畝圍堤只保持8年一遇，而1萬畝以下有31條圍堤只保持3年一遇，形勢嚴峻。

當前過度追求大項目大投資也存在風險。一是項目大投資大，相對配套資金數(shù)額也大。上饒市財政并不富裕如果配套資金沒有跟上，容易導致半拉子工程。如鄱陽縣至今由于30%的配套資金跟不上而導致工程不能如期竣工。二是申報大項目前期費用大，壓力重。據(jù)調查反映，水利項目前期費用開支達15%~20%左右，包括項目設計、勘測和審核等費用，如此巨大費用如果一旦項目沒被審核通過則形成的損失難以承受，而小項目則相對投資少、風險小、預期見效快。四是重規(guī)模輕效益。以建成使用的各類水庫灌溉、發(fā)電、防洪效益為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，全市新老水庫灌溉、發(fā)電、防洪均沒有達到設計使用能力。全市1777座大中小型水庫有效庫容占比為68%，實際灌溉面積平均僅占設計能力的58.97%，尤其是中型以下的水庫蓄水灌溉效能嚴重偏低。此外，水庫的實際發(fā)電量平均僅占預期發(fā)電能力的75.8%，影響了整體經濟效益。其原因：既有大部份水庫年久失修而影響效益發(fā)揮，更有重規(guī)模輕效益的主觀思想造成的。據(jù)調查反映，各縣（市、區(qū)）報水利項目普遍存在報大建小，人為擴大規(guī)模效應，以獲取更多的建設資金，而不顧實際效益現(xiàn)象。

2.反映在水利建設資金投入使用上存在著“三靠三缺”現(xiàn)象值得關注。

一是過多依靠財政資金投入，缺乏市場融資手段支持。2006~2011年六年間，全市52.72億元的水利總投資中，有38.38億元來自于各級財政資金撥款，占72.8%；通過市場手段融通資金僅14.32億元，占27.2%，其中銀行貸款10.72億元，企業(yè)和私人投資3.58億元，農民投工投勞折資只有200萬元。一些項目因缺乏農民的參與和配合，成為“半拉子”工程。如德興黃柏鄉(xiāng)水廠計劃投資1500萬元，用于解決該鄉(xiāng)的生活飲水問題，但該項目自2000年3月開工建設以來，中央財政已投入了500萬元，省級和市縣財政也各投入了200萬元和100萬元，水廠建設早已完工，但其余原計劃由該鄉(xiāng)農戶承擔的700萬元分管入戶資金遲遲無法到位，致使工程開工建設11年后仍無法使用，水廠設備長期閑置廢棄。

二是過度依靠上級資金投入，缺乏地方資金的配套支持。2011年全市財政投入水利資金10.39億元，其中，上級財政撥款就達9.44億元，占總投資的90.9%，而市縣財政配套資金只有0.95億元，僅占總額的9.1%。一些地方政府普遍認為，農村水利建設作為一項社會公益事業(yè)，投入大、見效慢，其資金理應由中央財政承擔，地方財政尤其是市縣兩級財政在有限的財力限制下，不應該也不可能承擔得起巨額的資金投入。

三是過重依靠立項審批，缺乏嚴格的監(jiān)督管理。調查顯示，上饒市水利項目立項審批由市長負責重點抓，并親自擔任市農田水利基本建設指揮部指揮長，成效也十分顯著?！笆晃濉逼陂g共爭取并興建了大小水利項目467個，爭取到上級資金達38.25億元之巨，是“十五”期間的3.41倍。然而，對于爭取來的資金相關部門又缺乏嚴格的監(jiān)督管理，水利專項資金“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象卻一直難以杜絕。

3.反映在金融信貸支持上存在著“四難”現(xiàn)象值得關注。

一是承貸主體難明確。據(jù)金融部門反映，現(xiàn)階段農村水利設施管理體制不順，水利設施經營主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等問題難清晰，在管理上涉及的部門廣、頭緒多，產權隸屬繁雜混亂，銀行貸款難以找到合適的承貸主體。如鄱陽縣水利部門反映，由于水庫除險加固工程配套資金不足，向銀行貸款又沒有合適的貸款主體和擔保，最后還是水利局正副局長以私人房產抵押向銀行貸款30萬用于水庫維修。

二是抵押擔保難到位。據(jù)反映全市近百家擔保公司沒有一家專門為水利建設提供貸款擔保的機構，政府融資平臺也沒有相應融資平臺公司。而目前銀行發(fā)放的貸款大部份是以項目預期收益作還款資金保障，有的以項目建設參與股東私人財產作擔保抵押物。如鉛山縣倫潭水利樞紐工程貸款2億元，是由工行和南昌浦發(fā)行組成的銀團貸款，貸款抵押是由在建工程、預期收費權以及承建股東私人財產、個人經營的收益項目等作無限抵押責任。

三是貸款收益難預期。首先，由于水利項目建設周期長，客觀上存在預期收益的不確定性；其次，地方政府普遍存在的報大建小，人為擴大預期效益現(xiàn)象，這對于大部份以預期收益為還款來源的銀行信貸必將構成信貸風險隱患；第三，由于水利的公益性特點，銀行對水利貸款利率普遍較低，在一定程度上影響銀行貸款積極性。如以目前發(fā)放的49個農水項目貸款為例，平均貸款期限為67.6個月，平均貸款利率僅為6.752%，而目前市轄商業(yè)銀行中長期貸款的平均利率8%~9%。

四是貸款風險難掌控。首先，水利設施建設維修的公共物品和公益性特征決定了其自身并不適合商業(yè)開發(fā)。多數(shù)農水設施不能作為經營性資產產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是一種風險較高的項目，銀行信貸投入面臨較大風險；其次，水利建設受自然災害影響大，如遭遇極端天氣，在建項目受損現(xiàn)象屢有發(fā)生，信貸風險較難掌控；第三，國家對銀行水利貸款也沒有建立明確的政策補償機制，農村保險也不愿過多涉足水利項目，導致銀行貸款風險難保障。如鉛山縣農村信用聯(lián)社反映，該聯(lián)社2005年發(fā)放本縣紫源實業(yè)有限公司用于小水電站建設貸款資金1000萬元，但由于預期造價增加，電站設計發(fā)電能力減少，后續(xù)資金不足，目前電站建設已基本癱瘓，貸款資金已面臨損失的風險。

（二）根源：制度性缺陷與主觀投資意愿的產物

1.從客觀方面分析。

一是國家財稅改革后留下的負面隱患。1994年進行的財稅分稅制改革，導致財權上收、事權下放，地方政府財政收入比例驟然下降，有資料顯示，全國地方財政收入占國家財政收入比例由改革前的78％降到40％~50％之間；而在承擔支出方面不減反增。上饒市作為欠發(fā)達的農業(yè)大市，財政并不富裕，投資建設壓力大，而水利建設國家承擔主要責任，地方財政支持相對減少也在情理之中。如，轄區(qū)全省最大的農業(yè)縣鄱陽縣是個國定貧困縣，年財政收入只5.4億元，僅夠保吃飯、保民生，預算年年有缺口，每年用于水利建設只靠人平收取的防洪保安資金600余萬，財政幾乎拿不出多余的資金用于水利建設。

二是農村聯(lián)產承包責任制后，雖然激發(fā)了農民種田的積極性，然而農民自發(fā)興修水利積極性卻受到了影響，據(jù)調查反映，農村投工投勞折款大幅下降，據(jù)不完全統(tǒng)計，全市12縣（市、區(qū)）在“十一五”期間投工投勞折款僅有區(qū)區(qū)的200萬元。

2.從主觀方面分析。

存在等、靠、要的主觀依賴思想。水利涉及國計民生，水利投資也成為國家負責的大事，地方政府對水利建設國家有撥款就干，多撥款多干、少撥款少干、不撥款不干。而事實上近年來地方政府投資欲望強，財政缺錢就通過政府融資平臺舉債投資已成潮流。全市十一五期間全社會投資總額平均增幅超過40%，問題是投資取向往往集中在期限短、見效快的項目和一些面子工程、形象工程上，而水利工程投資大、見效慢較難成為地方政府的投資亮點。

3.從金融支持方面分析。

金融企業(yè)的趨利性及信貸資金的安全性、水利建設的公益性與投資大期限長的風險性存在根本性矛盾，決定了金融支持水利總量難以做大。同時由于金融部門貸款的終身責任制對于水利項目投資風險大產生抵觸，導致金融機構貸款積極性不高，也是影響金融支持力度受限的原因。

政策建議

（一）完善三項機制、規(guī)避四種傾向是政府部門的當務之急

1.完善三項機制。

一是完善公共財政投入穩(wěn)定增長機制。認真落實土地出讓收益中提出10%用于農田水利建設的投入保障制度，足額提取防洪保安資金用于水利建設，認真落實水資源有償使用制度，征收費用反哺水利，切實提高水利建設資金在政府固定資產投資中的比例。

二是完善水利建設投融資激勵和風險保障機制。建立金融扶持激勵補償機制，財政應安排專項資金用于銀行水利貸款利息貼補、政策獎勵、風險補償?shù)?；建立水利融資擔保機制，鼓勵地方政府利用融資平臺和融資擔保機構，解決承貸主體缺失和抵押擔保不足問題；建立農村水利設施政策性保險機制，為金融信貸和社會資金投入提供風險分擔。

三是規(guī)范水利建設市場主體。轉變水利項目管理主體的性質與職能，建立水利經營管理的法人實體。加快水利產權制度改革，劃分現(xiàn)有水利資產的經營性資產和公益性資產屬性，將水利資產的產權賦予水利經濟實體，使水利經營實體真正承擔保值增值的責任。

2.規(guī)避四種傾向。

一是規(guī)避單純依賴中央資金、財政資金的投入水利建設的傾向，注重多渠道融資，發(fā)揮地方資金、社會資金、信貸資金的整合作用。

二是規(guī)避單純追求規(guī)模、追求項目的傾向，注重項目效益及水利基礎設施的綜合效益，要堅決杜絕項目審報中的報大建小、弄虛作假行為。

三是規(guī)避單純爭項目審批、爭資金的傾向，注重項目建成的后續(xù)管理和維護，強化資金管理和使用，做到專項專用，嚴防資金挪用。

四是規(guī)避過激盲目的立項、投資傾向，提倡注重實際、科學安排、理性投資行為。當前加大對水利投資力度是大勢所趨，但同時要反對不切實際盲目立項、盲目投資，要結合本地實際和地方財政現(xiàn)狀，提倡水利建設資金保障到位、項目預期效益可觀的投資行為。

（二）樹立一種理念，創(chuàng)新信貸產品和擔保抵押方式是金融部門的明智選擇

1.金融部門要樹立既講政治、顧大局，又講效益保風險的經營理念。保證實現(xiàn)水利建設信貸規(guī)模要增長、信貸方式要創(chuàng)新、支持項目要擴大的經營目標。

2.創(chuàng)新信貸產品和擔保抵押方式。針對水利建設所具有的公益性、長期性、風險性特點，為其量身打造適合的信貸產品和擔保抵押方式是當前金融部門的明智選擇。

一是針對水利項目性質不同，推行不同的信貸產品。如：經營性水利項目可推行收益權質押貸款；對公益性水利項目可采用政府貼息貸款和政府土地出讓收益作貸款還本收息來源。

二是針對水利項目大小不同，可采用不同的貸款方式。對資金需求量大的大型水利項目可采用銀團貸款方式，而對資金需求小的農村小電站、小水廠、小維修等小項目貸款可由當?shù)剞r村信用社采用股東聯(lián)保、農水協(xié)會成員聯(lián)保及個人財產抵押等方式提供貸款，也可利用農村土地證、林權證作抵押。

三是針對項目所需資金狀況不同，可提供搭橋貸款、承建商抵押保證貸款。如在上級撥款和配套資金沒到位造成的臨時性資金缺口，可由政府融資平臺實體公司擔保，由銀行提供搭橋性質的臨時貸款，在項目建設初期承建商墊資壓力大所需資金可由承建商為貸款主體，銀行以在建工程及預期收益作抵押提供流動資金貸款。