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農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革分析

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農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革分析

摘要:水資源緊缺是北京的基本市情水情。探索和實(shí)行農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是具有積極實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的舉措。本文首先分析了郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施的基本情況和存在的主要問題,指出了施行農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵問題,并提出了北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的具體建議,最后,探討了農(nóng)村水權(quán)交易機(jī)制的建設(shè)路徑,并重點(diǎn)分析了政府的職能定位和用水者協(xié)會(huì)的作用。通過試點(diǎn)改革,有望促進(jìn)農(nóng)村小型水利設(shè)施的良性循環(huán)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:北京郊區(qū);農(nóng)村小型水利設(shè)施;產(chǎn)權(quán)制度;水權(quán)交易

水資源是區(qū)域發(fā)展不可或缺的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源,北京市水資源緊缺問題比較突出。近年來北京市把加快水務(wù)改革發(fā)展作為重要任務(wù),落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度,向觀念要水、向機(jī)制要水、向科技要水,大力推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)[1]。水利工程中通常把灌溉面積666.67hm2、除澇面積200hm2、渠道流量在1m3/s以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程[2]。這些工程在運(yùn)行管理中雖然依托水務(wù)部門但又相對(duì)獨(dú)立,在農(nóng)村用水的管理中占據(jù)特殊地位。農(nóng)村小型水利工程種類多、功能全、群眾性強(qiáng),具有專業(yè)性與公益性相結(jié)合的特點(diǎn),地位非常重要。農(nóng)村水務(wù)管理重點(diǎn)要搞好當(dāng)前水資源緊缺條件下的小型農(nóng)村水利工程改革。針對(duì)郊區(qū)小型水利設(shè)施,探索新型管水、用水體制機(jī)制,對(duì)于推進(jìn)北京市水務(wù)管理工作創(chuàng)新具有重大意義。

1北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施基本情況

1.1主要類型

郊區(qū)農(nóng)村小型水利工程大體可分為小水庫、塘壩、水池等蓄水設(shè)施;攔河閘壩、引水閘等引水設(shè)施;渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施;機(jī)井、泵站等提水設(shè)施;隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物;噴灌、滴灌、閘管等田間灌水設(shè)施;河道堤防、排水溝渠等防洪排澇設(shè)施;鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設(shè)施等8類。

1.2主要特點(diǎn)

一是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱,導(dǎo)致水資源利用效率低,水資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出,成為制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。在郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村水利工程建設(shè)、管理至關(guān)重要,需要高度重視。二是較強(qiáng)的基礎(chǔ)性和公益性。農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施,是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件[3]。三是農(nóng)村水利設(shè)施土方工程多,工作量大。多地水利設(shè)施無人值守,風(fēng)吹日曬雨淋,易老化損壞,大多數(shù)農(nóng)村水利工程為雨季使用。因此,管護(hù)難度較大。

2北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施的主要問題與產(chǎn)權(quán)改革關(guān)鍵

2.1主要問題

2.1.1投資渠道單一,建管經(jīng)費(fèi)不足近年來,北京市對(duì)水務(wù)工作日益重視,市、區(qū)兩級(jí)在水利設(shè)施建設(shè)、管理方面的投入逐漸加大,但每年用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)資金數(shù)量有限,不能滿足郊區(qū)小型水利設(shè)施的建管需求。

2.1.2建管環(huán)境需要改善農(nóng)村小型水利設(shè)施具有工程小、數(shù)量多、分布面廣,公用性、群眾性、政策性強(qiáng),季節(jié)使用、經(jīng)營(yíng)管理難等特點(diǎn),涉及到水務(wù)、財(cái)政、發(fā)改、勞動(dòng)社保等多個(gè)部門和區(qū)縣、鎮(zhèn)、村、協(xié)會(huì)、農(nóng)戶等多個(gè)主體[4],相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)不到位,影響管護(hù)效率,“九龍治水”現(xiàn)象亟待解決。

2.1.3長(zhǎng)期效益需要精細(xì)評(píng)估和管理由于長(zhǎng)期以來缺乏針對(duì)性管理和運(yùn)行模式,郊區(qū)農(nóng)村水管單位吃慣了“大鍋飯”,村民吃慣了“大鍋水”,用水低收費(fèi),資金難以回收,致使水利工程面臨的失修、效益衰減等問題難以解決。且由于水利工程具有投資大、周期長(zhǎng)、收益慢,為民間資本進(jìn)入農(nóng)村水務(wù)行業(yè)和招商引資增加了難度。

2.2產(chǎn)權(quán)改革關(guān)鍵

產(chǎn)權(quán)問題是上述問題的根源。新中國成立初期的農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)以“民辦公助”為特征,工程所有權(quán)清晰可見并與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一致,工程維護(hù)管理較好。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,水庫、機(jī)井等小農(nóng)水工程實(shí)行集體所有和管理。由基層政府承辦各類新的小型農(nóng)水工程建設(shè)。2000年以來,農(nóng)民用水協(xié)會(huì)成為郊區(qū)小型水利設(shè)施管護(hù)主體。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)身兼政府和農(nóng)民小組雙重身份,并沒有脫離村民自治組織的村民小組及村委會(huì),相關(guān)工程建設(shè)時(shí)需要按照“一事一議”的原則協(xié)商辦理,在工程管護(hù)投入上必須要依靠政府投入。未來的郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)與管理改革的核心,應(yīng)該是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,建立產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化、服務(wù)社會(huì)化的小型水利工程設(shè)施管理體制和良性循環(huán)發(fā)展機(jī)制[5]。

3北京郊區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的建議

郊區(qū)小型水利產(chǎn)權(quán)改革的原則,一是要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,實(shí)現(xiàn)有償服務(wù),從而促使小型水利工程實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行;二是要滿足打造建設(shè)“節(jié)水型”社會(huì)的要求,實(shí)現(xiàn)水資源的動(dòng)態(tài)可持續(xù)發(fā)展;三是要發(fā)揮農(nóng)民主體作用,并突出服務(wù)宗旨,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

3.1針對(duì)不同類型水利工程采用不同產(chǎn)權(quán)改革形式

一是對(duì)農(nóng)戶自用的小型水利工程,應(yīng)發(fā)給產(chǎn)權(quán)證,給予法律保護(hù),實(shí)行“自建、自有、自管、自用”的投入管理體制[6]。二是對(duì)經(jīng)營(yíng)性的小型水利工程,實(shí)行“股份合作制”企業(yè)化管理體制。這種管理體制,產(chǎn)權(quán)清晰,所有者的權(quán)、責(zé)、利明確,具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)活力,可吸引企業(yè)投資入股,有效解決建設(shè)資金不足的問題。

3.2針對(duì)不同類型產(chǎn)權(quán)采用不同管理內(nèi)容

由用水者協(xié)會(huì)直接管理適用于當(dāng)前各類農(nóng)村水利工程;承包經(jīng)營(yíng)管理是承包者通過簽訂合同,由工程所有者把管理權(quán)委托給承包者,明確雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù),承包者比協(xié)會(huì)聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán),但承包不改變工程所有權(quán)屬;租賃經(jīng)營(yíng)管理適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的農(nóng)村小型水利工程,如小水庫、塘壩等,租賃者可以從提供灌溉服務(wù)、漁業(yè)養(yǎng)殖等獲利。

3.3試點(diǎn)推行水權(quán)交易機(jī)制

水權(quán)交易是通過市場(chǎng)買賣調(diào)劑余缺,有效配置水資源,使節(jié)水不僅能夠補(bǔ)償少用水的損失,還能夠獲得更大收益,從而更積極地反映出水資源的價(jià)值[6]。

4北京郊區(qū)農(nóng)村水權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的路徑

4.1合理分配初始水權(quán)

水權(quán)的初始分配指的是水權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng),是水行政主管部門以水資源所有者的身份通過發(fā)放取水許可證將水資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給各個(gè)用水者,取水者繳納一定的水資源費(fèi),獲得水的使用權(quán)[7]。農(nóng)村水權(quán)的基本需求包括基本生活用水、農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水等3個(gè)方面。初始水權(quán)分配應(yīng)考慮幾項(xiàng)原則:一是優(yōu)先原則,包括用途優(yōu)先和地域優(yōu)先。用途優(yōu)先包括基本生活用水需求和生態(tài)用水需求,然后進(jìn)行多樣化分配。地域優(yōu)先是指水源地的農(nóng)民擁有優(yōu)先用水權(quán)。二是公平性原則,不同用水者以及城鄉(xiāng)之間都有同樣的用水基本權(quán)利。三是要堅(jiān)持社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化與水資源可持續(xù)利用原則。

4.2建立水權(quán)交易市場(chǎng)

完成了水權(quán)初始分配后,需要建立水資源市場(chǎng),這是水權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)。取得水資源的使用權(quán)者可以將自己的水資源使用權(quán)的全部或者一部分有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給需水者,以實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用[8]。持有水權(quán)配額的村、戶可以在額度范圍內(nèi)取水、用水,額度不夠則通過水權(quán)交易購買;額度有剩余的村、戶可通過水權(quán)交易出售。以市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源在不同用戶之間進(jìn)行合理配置,激勵(lì)和引導(dǎo)用水戶的節(jié)水行為。水權(quán)交易包括不同對(duì)象,村集體和農(nóng)戶等可以將結(jié)余的水量在內(nèi)部互相轉(zhuǎn)讓,亦可將水權(quán)向企事業(yè)單位交易轉(zhuǎn)讓,或者向城市用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水等不同用途轉(zhuǎn)讓,后者主要靠政府回購。北京水資源的重要性超越了農(nóng)村和城市界限,政府回購水權(quán)應(yīng)該是農(nóng)村水權(quán)向城市交易流轉(zhuǎn)的主要形式,政府回購農(nóng)村水權(quán),既可以減少水資源使用量,又實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村,兼顧了節(jié)水與城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展。政府應(yīng)該建立回購農(nóng)村剩余水權(quán)實(shí)現(xiàn)“以水支農(nóng)”的長(zhǎng)效機(jī)制,這對(duì)北京農(nóng)村生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展和農(nóng)民增收將會(huì)產(chǎn)生重要推動(dòng)作用。

5結(jié)語

在北京市水資源日益緊缺的當(dāng)下,探索和實(shí)行農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革是具有積極實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的舉措??梢酝ㄟ^典型區(qū)和典型村試點(diǎn)推進(jìn)的方式,積極摸索工作開展措施,觀察和評(píng)估其社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。通過積極探索,以達(dá)到農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo):充分調(diào)動(dòng)民間資本興修水利的積極性,實(shí)現(xiàn)水利投資渠道突破,逐步形成國家、集體、個(gè)人和外資等多渠道投資格局,減輕政府負(fù)擔(dān);落實(shí)管理的主體,使小型水利工程的日常管理及維護(hù)工作逐漸得到更有效落實(shí),提高水資源的利用效率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利工程管理突破;促進(jìn)水利資源有效開發(fā),盤活水利存量資產(chǎn),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收發(fā)揮作用。

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作者:于洋洋 秦麗娜 單位:北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心