統(tǒng)一稅制建設(shè)的地方稅體系重構(gòu)探析

前言：想要寫(xiě)出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了統(tǒng)一稅制建設(shè)的地方稅體系重構(gòu)探析范文，希望能給你帶來(lái)靈感和參考，敬請(qǐng)閱讀。

內(nèi)容提要：地方稅體系的建設(shè)，一方面應(yīng)在國(guó)家統(tǒng)一稅制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)框架內(nèi)進(jìn)行，不能脫離整體稅制建設(shè)就地方稅論地方稅；另一方面應(yīng)基于稅種的經(jīng)濟(jì)屬性確定是否適合作為地方稅，而不僅僅從地方政府收入需要考慮。基于以上分析，本文提出了地方稅體系建設(shè)的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：地方稅;頂層設(shè)計(jì);稅種的經(jīng)濟(jì)屬性

黨的報(bào)告明確提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。地方稅是國(guó)家稅制的組成部分，地方稅體系的建立、健全，應(yīng)該在國(guó)家統(tǒng)一稅制的頂層設(shè)計(jì)框架下進(jìn)行。

一、文獻(xiàn)綜述與評(píng)述

（一）文獻(xiàn)綜述

1994年我國(guó)實(shí)施分稅制改革，理論界開(kāi)始引入西方財(cái)政分權(quán)理論，展開(kāi)了第一輪地方稅的理論研究。這一階段的研究集中于地方稅的概念、理論依據(jù)及功能定位等基礎(chǔ)性研究。1996年5月財(cái)政部稅政司在北京召開(kāi)地方稅制改革座談會(huì)，會(huì)上達(dá)成以下共識(shí)：地方稅屬于財(cái)政管理體制范疇，是根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分及財(cái)政管理體制，由中央和地方政府直接或間接行使特定管理權(quán)限、收入歸地方政府專享的各類稅收的總稱，包含地方稅的立法、政策制定、稅收歸屬、征收管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的內(nèi)容。①2012年?duì)I改增試點(diǎn)后，專家、學(xué)者（樓繼偉，2013；賈康、梁季，2014；靳繼東，2015）從財(cái)稅體制改革及其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)關(guān)系等宏觀視角對(duì)地方稅進(jìn)行了研究，結(jié)合我國(guó)實(shí)際重新闡釋了地方稅的理論基礎(chǔ)、功能定位等。這些研究逐漸跳出了當(dāng)年“唯西方”“唯調(diào)控”等窠臼，更契合我國(guó)國(guó)情與理論發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出以國(guó)家治理現(xiàn)代化理念指導(dǎo)新一輪財(cái)稅體制改革，劉尚希(2015）、盧洪友(2016）、谷成等(2017)等從國(guó)家治理現(xiàn)代化視角研究了地方稅體系的理論機(jī)制和改革方向，拓寬了地方稅的研究視野。郭慶旺和呂冰洋(2013）、谷成(2014）、朱為群等(2015）、劉蓉(2016)等認(rèn)為，地方稅的主要職責(zé)是籌集地方財(cái)政收入并應(yīng)用于地方自主決策的、當(dāng)?shù)孛癖娖毡槭芤娴墓仓С鲰?xiàng)目；建設(shè)地方稅體系的前提是在調(diào)優(yōu)中央和地方財(cái)政關(guān)系的框架中厘清界定政府與市場(chǎng)關(guān)系、理順政府間事權(quán)分配關(guān)系、明晰稅收和非稅收入的關(guān)系；完善地方稅體系應(yīng)與支出責(zé)任相匹配，應(yīng)有益于經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行，規(guī)范稅收秩序；地方稅的合理規(guī)模與收益范圍主要取決于地方公共支出的受益規(guī)模與范圍。

（二）評(píng)述

以上研究對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的地方稅體系建設(shè)起到了積極的推動(dòng)作用，但由于視角不同，存在一定的局限。比如，因?yàn)椤笆聶?quán)與支出責(zé)任相匹配”，所以要“地方稅與支出責(zé)任相匹配”，強(qiáng)調(diào)以地方政府職能構(gòu)建地方稅，強(qiáng)調(diào)政府間稅收劃分與支出責(zé)任相匹配。然而，這一論斷忽略了中央轉(zhuǎn)移支付在事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政分權(quán)管理體制下的積極主動(dòng)作用，是對(duì)地方政府支出責(zé)任、地方財(cái)政收入、地方稅三者之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠清晰，一味強(qiáng)調(diào)將地方稅收等同于地方財(cái)政收入，從而苛求地方事權(quán)與地方稅必須一一對(duì)應(yīng)。理論上，地方稅是地方公共品的籌資來(lái)源或價(jià)格（趙術(shù)高，1999）。但實(shí)踐中，地方稅與地方公共品供給很難具備像私人品投入產(chǎn)出間的準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此，將地方稅與地方政府支出責(zé)任的關(guān)系直接等同于地方公共品供給的投入產(chǎn)出關(guān)系是不準(zhǔn)確的。財(cái)政分權(quán)制度下地方公共服務(wù)的籌資既包含地方稅收入，還包括中央轉(zhuǎn)移支付收入等。前者強(qiáng)調(diào)激勵(lì)，后者保障公平。地方稅僅僅是財(cái)政管理體制的內(nèi)容之一，不能脫離轉(zhuǎn)移支付等因素片面理解“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”?？v觀全球，不論何種政體國(guó)情，大多數(shù)國(guó)家是依據(jù)稅收的經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)合理劃分政府間的稅種歸屬，同時(shí)輔以政府間轉(zhuǎn)移支付保障地方政府支出責(zé)任落實(shí)。綜上所述，地方稅是相對(duì)于一國(guó)的整體稅制、整體財(cái)政管理體制而言的。所以，地方稅體系的建設(shè)，一方面，應(yīng)在國(guó)家統(tǒng)一稅制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)框架內(nèi)進(jìn)行，不能脫離整體稅制建設(shè)就地方稅論地方稅；另一方面，應(yīng)基于稅種的經(jīng)濟(jì)屬性確定是否適合作為地方稅，而不僅僅從地方稅所需要的稅種的收入多少考量。

二、完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想

（一）地方稅體系建設(shè)的基本原則

地方稅體系是國(guó)家統(tǒng)一稅制體系的一部分，是政府間事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制的一部分，具有稅收體制和財(cái)政管理體制的雙重屬性。國(guó)家財(cái)稅體制需要兼顧籌集財(cái)政收入、宏觀調(diào)控、資源配置、收入分配及國(guó)家治理等多元化職能目標(biāo)，地方稅體系建設(shè)應(yīng)該在有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度頂層框架內(nèi)，依據(jù)稅收的經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行。地方稅體系的建設(shè)應(yīng)在國(guó)家統(tǒng)一的稅制框架下進(jìn)行，地方稅的稅收收入與地方政府公共服務(wù)間不一定具備成本收益的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。地方稅的稅種劃分應(yīng)該根據(jù)不同稅種的經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行。具體如下：第一，稅基覆蓋統(tǒng)一市場(chǎng)、征稅對(duì)象流動(dòng)性大的稅種劃歸中央，反之劃歸地方；第二，收入分配功能強(qiáng)的稅種歸上一級(jí)政府，反之歸下級(jí)政府；第三，與宏觀調(diào)控關(guān)系緊密的稅種劃歸上一級(jí)政府，反之劃歸下級(jí)政府；第四，以受益原則區(qū)分，存在受益外溢的稅種劃歸上級(jí)政府，反之劃歸下級(jí)政府；第五，按征管信息的充分程度，哪一級(jí)政府掌握的征管信息更充分，則該稅種由該級(jí)政府征收。

（二）地方稅體系建設(shè)的構(gòu)想

總體而言，地方稅體系建設(shè)應(yīng)在全國(guó)稅制改革頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行。具體有以下幾點(diǎn)：1．關(guān)于貨物和勞務(wù)稅。（1）將目前對(duì)終端消費(fèi)課征的增值稅、消費(fèi)稅改為零售稅，并劃為地方稅；對(duì)貨物、勞務(wù)在生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課征的增值稅、消費(fèi)稅劃為中央稅。從稅基的流動(dòng)性看，商品與勞務(wù)在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和最終消費(fèi)環(huán)節(jié)的流動(dòng)性截然不同，前者流動(dòng)性較強(qiáng)，后者比較固定。因此，應(yīng)將在終端消費(fèi)環(huán)節(jié)征收的增值稅、消費(fèi)稅改為零售稅，并劃為地方稅。（2）將車輛購(gòu)置稅并入零售稅，將其作為零售稅的稅目，在商品流轉(zhuǎn)的消費(fèi)終端環(huán)節(jié)征收，并將其劃為地方稅。車輛購(gòu)置稅實(shí)際上也是對(duì)于車輛零售環(huán)節(jié)課征的特別消費(fèi)稅，所以，應(yīng)將其劃為地方稅。這樣劃分的優(yōu)點(diǎn)在于：將商品流轉(zhuǎn)終端的零售稅作為地方稅主體稅種，有利于引導(dǎo)地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)從投資型轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)需求型，有利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從粗放的投資拉動(dòng)型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高端服務(wù)拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2．關(guān)于所得稅。所得稅應(yīng)實(shí)行中央與地方共享制。所得稅的核心功能是調(diào)節(jié)收入分配，因此，從國(guó)家的宏觀調(diào)控角度出發(fā)，將其作為中央稅是合適的。但是，一方面，為了激發(fā)地方政府為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造較好的環(huán)境，從“受益與負(fù)擔(dān)相匹配”的角度，企業(yè)所得稅應(yīng)作為中央與地方共享稅；另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的今天，人們的收入方式、收入來(lái)源出現(xiàn)多樣化，個(gè)人所得的取得，既離不開(kāi)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)的提供，也離不開(kāi)地方提供的特有的公共服務(wù)，因此，從“受益與負(fù)擔(dān)相匹配”的角度，個(gè)人所得稅也應(yīng)作為中央與地方共享稅。3．關(guān)于財(cái)產(chǎn)稅。從大類劃分，財(cái)產(chǎn)稅包括房地產(chǎn)稅、資源稅、車船稅、契稅等。由于財(cái)產(chǎn)所具有的非流動(dòng)性特征，決定了它天然屬于地方稅。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，財(cái)產(chǎn)稅是地方政府的主要收入來(lái)源。由于我國(guó)目前以上屬于財(cái)產(chǎn)稅的稅種的收入依然有限，所以它們難以成為地方稅主體稅種。但隨著稅制改革的推進(jìn)，財(cái)產(chǎn)稅將逐步擔(dān)綱地方稅主體稅種的重任。（1）關(guān)于房地產(chǎn)稅。2018年3月5日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議總理在向大會(huì)所作政府工作報(bào)告中指出，“健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法?！边@是自2013年中央提出對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法后，“房地產(chǎn)稅”第二次進(jìn)入政府工作報(bào)告。2018年3月7日，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議新聞中心回答記者提問(wèn)時(shí)表示，“目前全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、財(cái)政部以及其他有關(guān)方面正在抓緊起草和完善房地產(chǎn)稅法律草案?！笔芬蟾辈块L(zhǎng)明確，房地產(chǎn)稅將按照評(píng)估價(jià)值計(jì)征，收入歸地方政府。①所以，雖然我國(guó)目前的房產(chǎn)稅是按照房產(chǎn)原值計(jì)征，而且除了上海、重慶對(duì)個(gè)人住房試點(diǎn)課征房產(chǎn)稅之外，其他省份對(duì)于個(gè)人住房基本上不征房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅在地方稅收入中的比重有限，但未來(lái)隨著房地產(chǎn)稅的改革，一方面，房地產(chǎn)稅按照評(píng)估價(jià)值計(jì)征，稅收收入會(huì)上升；另一方面，房地產(chǎn)稅實(shí)行全面征收，不僅對(duì)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)課征，而且對(duì)于個(gè)人住房等非經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)課征，那么，房地產(chǎn)稅收入在地方稅收入中的比重將得以提升。（2）關(guān)于資源稅。目前，我國(guó)除了海洋石油企業(yè)繳納的資源稅歸中央政府之外，其余的資源稅收入歸各地的地方政府。所以，資源稅基本上屬于地方稅。近幾年，我國(guó)實(shí)施了資源稅改革，對(duì)于礦產(chǎn)資源實(shí)行從價(jià)計(jì)征，對(duì)于水資源稅正在進(jìn)行試點(diǎn)改革,等等。隨著資源稅改革的不斷推進(jìn)，資源稅收入在中西部地區(qū)地方稅收入中必然占有一席之地。（3）車船稅和契稅。車船稅和契稅是財(cái)產(chǎn)稅的組成部分，其收入占稅收總收入、財(cái)產(chǎn)稅的比重都非常有限，但這兩個(gè)稅種對(duì)于稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)必不可少，其收入也是地方稅收入的必要補(bǔ)充。4．關(guān)于其他稅。在目前我國(guó)的稅種劃分中，環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅、印花稅（不包括收入歸中央的證券交易印花稅）、城市維護(hù)建設(shè)稅（不包括各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納歸中央的部分）屬于地方稅。這幾個(gè)稅種，或有特定的調(diào)節(jié)目的，或是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必要的調(diào)節(jié)方式。在全國(guó)的稅收收入總額中，它們的收入非常有限，但是，對(duì)于某些或個(gè)別地方而言，其收入不可小覷，比如煙葉稅對(duì)于煙葉生產(chǎn)地政府就是重要的稅收收入來(lái)源。隨著這些稅種法律地位的提升（比如，環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅目前都是我國(guó)為數(shù)不多的上升為稅法級(jí)次的稅種），它們?cè)诘胤蕉愔械牡匚粚⒌靡苑€(wěn)固。

參考文獻(xiàn):

[1]狄方.地方稅制改革座談會(huì)綜述[J].財(cái)政研究，1996(9).

[2]樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[3]賈康、梁季.我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)選擇：一個(gè)總體架構(gòu)[J].改革，2014(7).

[4]靳繼東.基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的地方積體系論析[J].財(cái)政研究，2015(3).

[5]劉尚希.不確定性:財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)[J].財(cái)政研究，2015(12).

[6]盧洪友，張楠.國(guó)家治理邏輯下的稅收制度：歷史線索、內(nèi)在機(jī)理及啟示[J].社會(huì)科學(xué)，2016(4).

[7]谷成，蔣守建.基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)政府間稅收劃分[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2017(1).

[8]郭慶旺，呂冰洋.地方稅系建設(shè)論綱：兼論零售稅的開(kāi)征[J].稅務(wù)研究，2013(11).

[9]谷成.分稅制框架下的地方稅體系構(gòu)建[J].稅務(wù)研究，2014(10).

[10]劉蓉.我國(guó)分稅制體制與地方稅改革[J].稅務(wù)研究，2016(8).

[11]朱為群，唐善永，緱長(zhǎng)艷.地方稅的定位邏輯及其改革設(shè)想[J].稅務(wù)研究，2015(2).

[12]崔志坤，王振宇，常彬斌.“營(yíng)改增”背景下完善地方稅體系的思考[J].稅務(wù)研究，2014(1).

[13]王喬，席衛(wèi)群，張東升.對(duì)我國(guó)地方稅體系模式和建構(gòu)的思考[J].稅務(wù)研究，2016(8).

[14]尹音頻，張瑩.消費(fèi)稅能夠擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種嗎？[J].稅務(wù)研究，2014(5).

作者:陳素娥 單位:中國(guó)財(cái)政雜志社