談污水處理項(xiàng)目前期全過程咨詢重點(diǎn)
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摘要：環(huán)保行業(yè)是PPP項(xiàng)目的重要應(yīng)用領(lǐng)域之一，而污水處理PPP項(xiàng)目占環(huán)保行業(yè)項(xiàng)目總數(shù)的比例超過50%，從污水處理項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目PPP合同簽訂，前期咨詢階段直接影響污水處理項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營?；诖?，本文首先對PPP項(xiàng)目前期全過程咨詢概念進(jìn)行論述，重點(diǎn)分析項(xiàng)目可行性研究階段、項(xiàng)目實(shí)施方案階段和項(xiàng)目招標(biāo)采購及合同階段的關(guān)鍵內(nèi)容，最后提出污水處理PPP項(xiàng)目前期咨詢階段其他需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，以便使污水處理PPP項(xiàng)目早日簽約落地。
關(guān)鍵詞：污水處理；PPP；前期全過程咨詢
自《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號）頒布后，PPP項(xiàng)目具體操作流程和程序得到明確，PPP項(xiàng)目進(jìn)入高速發(fā)展階段[1]。結(jié)合該文件和實(shí)際操作過程，PPP項(xiàng)目前期全過程咨詢一般指從項(xiàng)目發(fā)起到項(xiàng)目PPP合同簽訂，即財(cái)金〔2014〕113號文中項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購三個(gè)階段。污水處理類PPP項(xiàng)目作為財(cái)政部重點(diǎn)支持PPP項(xiàng)目，污水處理PPP項(xiàng)目在技術(shù)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配等方面具有自身特點(diǎn)，加上PPP項(xiàng)目每個(gè)階段工作內(nèi)容和要求不同，相應(yīng)工作重點(diǎn)內(nèi)容也有所不同。下面結(jié)合實(shí)際操作情況，初步分析污水處理PPP項(xiàng)目前期全過程咨詢重點(diǎn)。
1可行性研究階段
1.1項(xiàng)目整體策劃
《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）提出，“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外”[2]。由此表明，污水處理PPP項(xiàng)目獲得國家相關(guān)政策支持，進(jìn)入國家PPP項(xiàng)目庫可能性還是較大。同時(shí)，項(xiàng)目整體策劃過程要考慮當(dāng)?shù)卣?cái)政承受能力情況，根據(jù)項(xiàng)目初步投資規(guī)模預(yù)判項(xiàng)目每年政府付費(fèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)匾讶霂霵PP項(xiàng)目支出和政府每年一般公共財(cái)政預(yù)算支出情況，初步判斷加入本項(xiàng)目后政府付費(fèi)占一般公共財(cái)政預(yù)算支出情況，若占比已超過10%政策紅線，則項(xiàng)目難以繼續(xù)采用PPP模式推進(jìn)建設(shè)。
1.2項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和投資估算
項(xiàng)目可行性研究報(bào)告主要確定整個(gè)PPP項(xiàng)目建設(shè)和投資規(guī)模（財(cái)政部要求實(shí)施方案投資規(guī)模必須與項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)一致），同時(shí)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告建設(shè)和投資規(guī)模直接影響PPP項(xiàng)目后面推進(jìn)，若可行性研究報(bào)告對建設(shè)規(guī)模（如管網(wǎng)長度規(guī)模和污水廠規(guī)模）估算偏小，可能導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目后期社會資本方采購失敗、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工可能超過原來合同簽訂規(guī)模等情況，直接影響PPP項(xiàng)目推進(jìn)。由此可見，污水處理PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告階段重要任務(wù)是做足項(xiàng)目調(diào)研工作，特別對于鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村污水處理聯(lián)合打包項(xiàng)目（涉及項(xiàng)目數(shù)量較大），同時(shí)充分利用同類項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，結(jié)合每個(gè)地方實(shí)際情況，合理確定污水處理PPP項(xiàng)目建設(shè)和投資規(guī)模，基本確保項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模滿足整個(gè)PPP項(xiàng)目各階段的要求。
2項(xiàng)目實(shí)施方案階段
2.1合作期年限
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委等六部委第25號令）第十二條規(guī)定，“特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年”[3]。因此，污水處理PPP項(xiàng)目合作期控制在30年內(nèi)。項(xiàng)目若采用相對長的運(yùn)營期模式，雖然政府財(cái)政每年支付費(fèi)用相對少，但全部運(yùn)營期補(bǔ)貼總數(shù)相對大。對于項(xiàng)目若采用相對短的運(yùn)營期模式，雖然政府財(cái)政每年補(bǔ)貼污水費(fèi)相對多，但全部運(yùn)營期補(bǔ)貼總數(shù)相對小。污水處理PPP項(xiàng)目合作期主要由政府依據(jù)財(cái)政支付能力確定，同時(shí)考慮項(xiàng)目合作期長短對社會資本方吸引力的影響。
2.2回報(bào)機(jī)制
污水處理廠項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，盡管此類項(xiàng)目具有一定的運(yùn)營收入，但是污水處理項(xiàng)目是不能直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（污水處理費(fèi)直接進(jìn)入當(dāng)?shù)刎?cái)政收入），屬于收支兩條線管理，配套污水管網(wǎng)項(xiàng)目沒有經(jīng)營性收益，故污水處理PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用政府付費(fèi)方式。《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號)也明確提出污水處理PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)模式。
2.3財(cái)務(wù)控制指標(biāo)
《關(guān)于組織報(bào)送政府與社會資本合作（PPP）模式示范推介項(xiàng)目的通知》（粵財(cái)預(yù)函〔2015〕108號）提出，PPP項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率原則上不低于6%，同時(shí)財(cái)務(wù)控制指標(biāo)參照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）的研究成果，并結(jié)合社會資本方的融資成本和污水處理行業(yè)情況確定[4]。目前，污水處理PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)控制指標(biāo)為項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部基準(zhǔn)收益率（稅后），取值范圍一般為6%～8%。
2.4運(yùn)維績效考核
《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）明確提出，“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”，即目前對于污水處理PPP項(xiàng)目全部付費(fèi)都需要與運(yùn)維績效考核結(jié)果掛鉤，通過該機(jī)制倒逼項(xiàng)目公司做好項(xiàng)目運(yùn)維管理，保證項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)滿足相關(guān)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)的要求。同時(shí)，運(yùn)維績效考核須設(shè)置分?jǐn)?shù)下限（如60分），當(dāng)項(xiàng)目公司運(yùn)維考核打分低于下限分?jǐn)?shù)時(shí)，政府可不支付服務(wù)費(fèi)用，并可要求項(xiàng)目公司整改，保證各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)。
2.5保底水量設(shè)置
當(dāng)污水處理PPP項(xiàng)目存在較大需求風(fēng)險(xiǎn)時(shí)（如單獨(dú)污水處理廠PPP項(xiàng)目和污水處理規(guī)模預(yù)測較大），項(xiàng)目可考慮設(shè)置保底水量，即政府與項(xiàng)目公司約定最低污水處理量（滿負(fù)荷污水量70%～80%），在項(xiàng)目實(shí)際污水處理量低于最低污水處理量時(shí)，政府均按約定的最低污水處理量付費(fèi)[5]。對于廠網(wǎng)一體化污水處理PPP項(xiàng)目（含配套污水管網(wǎng)建設(shè)），項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營工作均由社會資本方主導(dǎo)，加上若政府確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模相對合理，這種情況下建議可不設(shè)置保底量或僅運(yùn)營期前幾年設(shè)置保底量。
3項(xiàng)目招標(biāo)采購及合同階段
3.1招標(biāo)條件設(shè)置
在項(xiàng)目資格預(yù)審階段，重點(diǎn)內(nèi)容是設(shè)置資格預(yù)審條件，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和政府方訴求，在企業(yè)資質(zhì)（設(shè)計(jì)及施工等方面）、企業(yè)性質(zhì)和信用、聯(lián)合體要求等方面設(shè)置相應(yīng)條件。目前，大部分污水處理PPP項(xiàng)目都是采用公開招標(biāo)模式，該模式中標(biāo)社會資本方若具有設(shè)計(jì)或施工相應(yīng)資質(zhì)，PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工工作無須再招標(biāo)，可由中標(biāo)社會資本方直接進(jìn)行設(shè)計(jì)或施工。項(xiàng)目招標(biāo)階段可在企業(yè)實(shí)力、業(yè)績和融資能力等方面設(shè)置商務(wù)條件，加上技術(shù)條件和報(bào)價(jià)條件，為政府招攬到具有相應(yīng)實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的污水處理整體服務(wù)商。
3.2合同基本原則
對于PPP項(xiàng)目合同來說，最重要的是確保合同的合法合規(guī)性，不與最新國家和地方相關(guān)PPP法律法規(guī)沖突。同時(shí)，PPP合同談判階段兼顧合作雙方公平性，推動政府方和社會資本方順利簽訂PPP項(xiàng)目合同。
4污水處理PPP項(xiàng)目其他重點(diǎn)內(nèi)容
4.1項(xiàng)目選址和用地問題
由于污水處理項(xiàng)目屬于非盈利公益性項(xiàng)目，加上公眾都不喜歡污水處理項(xiàng)目建在自己身邊，污水處理項(xiàng)目選址存在一定難度。而選址和用地問題沒解決，將直接影響污水處理項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工，直接拖慢污水處理項(xiàng)目進(jìn)度。因此，建議政府方提前啟動污水處理項(xiàng)目選址工作和征地拆遷工作，及時(shí)解決項(xiàng)目選址和用地問題，確保項(xiàng)目能按時(shí)開工建設(shè)。
4.2項(xiàng)目污泥處理處置問題
為避免污泥產(chǎn)生二次污染問題，目前，國家和地方對污泥處理處置要求將逐漸嚴(yán)格，包括含水率和無害化處理處置要求。因此，建議在PPP前期咨詢階段充分考慮污泥處理處置問題，應(yīng)按無害化處理處置要求，并結(jié)合實(shí)際情況充分考慮運(yùn)輸費(fèi)用，合理設(shè)置項(xiàng)目污泥處理處置要求和費(fèi)用，確保污水處理PPP項(xiàng)目污泥問題得到妥善的解決。
參考文獻(xiàn)
1財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金〔2014〕113號）[Z].2014.
2財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)金〔2019〕10號）[Z].2019.
3國家發(fā)展和改革委員會，財(cái)政部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，等.基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（發(fā)改委等六部委第25號令）[Z].2015.
4廣東省財(cái)政廳.關(guān)于組織報(bào)送政府與社會資本合作（PPP）模式示范推介項(xiàng)目的通知（粵財(cái)預(yù)函〔2015〕108號）[Z].2015.
5國家發(fā)展和改革委員會，建設(shè)部.建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)[M].北京：中國計(jì)劃出版社，2006.
作者：符曉 單位：廣東省國際工程咨詢有限公司