環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報探討

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摘要：本文在討論環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的特點基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資模式，梳理和總結(jié)實踐中項目回報機制情況，分析了影響環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報的關(guān)鍵因素，不但提出從業(yè)主方角度保障項目投資合理水平的措施建議，也向投資方給出提高投資回報水平的相關(guān)措施建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施；投資模式；投資回報

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資源、環(huán)境和人口對城市發(fā)展的約束日益引起關(guān)注，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是解決環(huán)境問題的公共設(shè)施。長期以來環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的地域壟斷性和高投資低收益的狀況使之無法形成市場化的產(chǎn)業(yè)，所以探討影響環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資回報的因素，以及如何提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資回報，有利于資本的理性投資和資源的合理配置。

一、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的概念和特點

1.環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的概念。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是指維護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的公用設(shè)施，既包括市政污水處理設(shè)施、污泥處置設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施，也包括工業(yè)廢物和醫(yī)療廢物處理處置設(shè)施等。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是城市承載力的重要部分，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和完善程度是衡量區(qū)域投資和宜居環(huán)境水平的重要指標(biāo)。2.環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目主要具有以下特點：一是公益性，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品屬性，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目一般缺乏收費機制，或者收費不足需要政府補貼。二是自然壟斷性，基于經(jīng)濟效率的優(yōu)先考慮，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目在區(qū)域內(nèi)具有稀缺性和成為不可替代的資源，政府主管部門一般授予其特許經(jīng)營權(quán)，但同時也對其價格進(jìn)行管制。三是選址難，存在鄰避效應(yīng)。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目選址一般都要求遠(yuǎn)離居民區(qū)、商業(yè)區(qū)，避免居于上風(fēng)向和靠近水源地，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目環(huán)評往往需要經(jīng)過公示、調(diào)查問卷和聽證會等公眾參與過程；群眾由于擔(dān)心環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目運營對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值帶來負(fù)面影響，反對建在自家附近。許多項目在前期因公眾反對而擱淺，甚至有些項目建好了也被迫中止運營。四是技術(shù)路線多樣化。比如污泥處置項目技術(shù)路線有干化－焚燒、厭氧堆肥、土地利用等，比如危廢處置項目有焚燒、填埋和物化等，不同工藝路線影響投資和運營管理。五是初始投資大，回收期長。一個日處理5萬噸采用A/O（厭氧好氧）工藝的污水處理廠初始投資約1.5億元，一個日處理400噸采用干化焚燒技術(shù)的污泥處置廠初始投資約2至3億元，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回收期一般長達(dá)10年，甚至更長，相應(yīng)的特許經(jīng)營期限也比較長，大多達(dá)25年或不超過30年。

二、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目投資模式和回報機制

目前環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，一般采用特許經(jīng)營模式，形式包括BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）、ROT（改造-運營-移交）等，由社會資本獨資或政府與社會資本合資，成立項目公司實施建設(shè)和運營。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目特許經(jīng)營協(xié)議對項目投資回報機制的約定，主要包括以下內(nèi)容：一是控制項目收益率的原則性約定，二是對服務(wù)價格確定和調(diào)整、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險承擔(dān)機制進(jìn)行約定。至于工業(yè)危險廢棄物處理設(shè)施，政府采用特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)方式確定投資方的還不多，危廢處理設(shè)施主要按照政府核定的資質(zhì)，通過處理產(chǎn)廢企業(yè)廢棄物，收取由市場確定的處理費，取得投資回報。

三、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報水平的關(guān)鍵影響因素

理論上影響項目投資回報指標(biāo)的因素有建設(shè)總投資、收費價格、處理量、運行成本等，影響資本金內(nèi)部收益率的因素還包括融資利率、還貸方式等，針對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，其關(guān)鍵影響因素有：1.項目持續(xù)性。首先，不少失敗案例已經(jīng)證明公眾對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目高度敏感，由于城市規(guī)劃滯后和不合理原因，目前許多城市項目選址極為困難，勉強確定的廠址存在鄰避效應(yīng)的風(fēng)險，政府為了維穩(wěn)，一般選擇中止項目。其次，技術(shù)路線不科學(xué)，設(shè)備性能差，也會導(dǎo)致項目失敗。由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高，工藝技術(shù)相對落后，或者為了節(jié)約投資，選擇低端設(shè)備，最終無法穩(wěn)定運行，導(dǎo)致項目投資失敗。2.項目處理量的達(dá)產(chǎn)情況。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增長的配套，項目建設(shè)規(guī)模依據(jù)區(qū)域規(guī)劃和市場預(yù)測進(jìn)行設(shè)計，但項目建成后實際處理量與規(guī)劃往往有偏差。在處理量達(dá)不到產(chǎn)能情況下，即使協(xié)議約定保底量，項目收益也可能無法達(dá)到預(yù)期水平。3.污染物排放處理情況。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目是集中處理環(huán)境污染物的工程項目，承擔(dān)著垃圾或廢物無害化、減量化的任務(wù)，項目本身的排放嚴(yán)格受控，應(yīng)高度重視排放物處理設(shè)施的建設(shè)，和確保處理設(shè)施無障礙運行，切不可為節(jié)省成本少開啟甚至不開啟。只有做好工藝環(huán)節(jié)除臭和整體環(huán)境除臭，避免異味擾民，與周邊環(huán)境融洽，才能保證項目取得穩(wěn)定回報。

四、業(yè)主方保障投資方合理回報的措施

環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目相關(guān)文件明確規(guī)定不得承諾固定回報，比如在《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）中“政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但……不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益?！倍鵀槲鐣Y本，也提出要為社會資本取得合理回報創(chuàng)造條件，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，環(huán)境項目業(yè)主方可在以下方面為項目回報機制提供基礎(chǔ)條件。1.關(guān)注和做好公眾參與工作。業(yè)主方應(yīng)建立項目立項、選址等公眾參與渠道，建立環(huán)境項目污染源監(jiān)管信息公開平臺，提高信息透明度，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。推進(jìn)建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施示范教育基地，向社會各界開放，普及環(huán)保知識，提高公眾對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的支持力度，增強項目運行的持續(xù)性。2.協(xié)調(diào)配套工程，加強監(jiān)管，提高項目收集處理量。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目要發(fā)揮效能需要完善的配套工程，比如污水處理廠項目，需要配套污水收集管網(wǎng)建設(shè)，垃圾處理廠項目，需要配套垃圾收集轉(zhuǎn)運系統(tǒng)，同時還需要政府加強監(jiān)管，比如污泥和工業(yè)固廢，需要制訂和貫徹聯(lián)單轉(zhuǎn)移制度，建立運輸監(jiān)控平臺，一方面確保廢物依法安全處置，另一方面也提高項目收集處理量。3.建立科學(xué)合理的定價、調(diào)價機制。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目定價一般按照合理成本加合理利潤，在項目建設(shè)期通過審查項目概預(yù)算暫估價格，在投運一段時間后通過成本監(jiān)審核定執(zhí)行價格；項目調(diào)價一般根據(jù)物價指數(shù)、主要運行成本上漲以及追加投資情況綜合考慮，設(shè)定調(diào)價窗口和調(diào)價公式。定價、調(diào)價機制應(yīng)允許項目公司在確保服務(wù)質(zhì)量和水平的前提下，通過技術(shù)和管理創(chuàng)新取得降本增效，獲得超額收益。4.履行合同責(zé)任，按約及時付費。簽署PPP合同的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府應(yīng)將所需支付費用或可行性缺口補助，列入年度地方財政預(yù)算，在對項目進(jìn)行考核后，應(yīng)遵守契約精神，履行合同責(zé)任，按時足額支付。付費及時，可以降低項目營運資金，提高項目財務(wù)內(nèi)部收益率。

五、投資運營方提高投資回報的主要措施

社會資本從事環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資應(yīng)充分理解環(huán)境事業(yè)的特性，以能源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，秉持獲取合理回報的心態(tài)。在當(dāng)前行業(yè)形勢和政策條件下，投資運營方提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報的主要措施建議如下幾點。1.采用先進(jìn)適合的工藝技術(shù)，降低期內(nèi)技術(shù)和設(shè)備的風(fēng)險。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目技術(shù)性復(fù)雜，同類項目可以采取不同技術(shù)方案，同一個技術(shù)方案可以選擇不同設(shè)備組合。方案和設(shè)備不同意味著建設(shè)成本和運行成本的差異。在當(dāng)前環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的形勢下，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資方應(yīng)做好充分的調(diào)研和預(yù)判，要用前瞻性的眼光，結(jié)合項目建設(shè)條件和運營周期，選擇適合項目的先進(jìn)可靠的技術(shù)和設(shè)備，以降低期內(nèi)技術(shù)遭淘汰、設(shè)備需提前更新的風(fēng)險。2.加強政策、技術(shù)研究，推進(jìn)降本增效。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目運行成本一般包括能源（電力、蒸汽等）費用、水費、藥劑費、維修費、人工費用以及產(chǎn)品終端處置費等，其中能源費用是主要費用之一，其一是關(guān)注和研究生產(chǎn)各環(huán)節(jié)能源使用情況，通過流程改進(jìn)或技術(shù)改造回收利用能源；其二是研究和充分利用國家降低能源成本相關(guān)政策，比如售電改革、合同能源管理等，通過調(diào)整具體業(yè)務(wù)模式降低運行成本。3.利用富余產(chǎn)能，開展協(xié)同業(yè)務(wù)。在項目規(guī)劃和建設(shè)時，應(yīng)合理評估負(fù)荷增長，可采取土建和公共配套設(shè)施一次到位、設(shè)備分期實施的方式。在項目建成后，如果產(chǎn)能有富余，在符合生產(chǎn)規(guī)范和排放標(biāo)準(zhǔn)、不降低服務(wù)質(zhì)量的前提下，協(xié)同處理其他類似廢物，比如餐廚垃圾協(xié)同有機污泥進(jìn)行厭氧處理，生活垃圾協(xié)同干化后污泥進(jìn)行焚燒等。協(xié)同處理可以共享處理系統(tǒng)（焚燒、厭氧等）、臭氣處理系統(tǒng)等，利用熱值或有機質(zhì)，不僅提高生產(chǎn)效率，也增加營收。4.選擇匹配現(xiàn)金流的融資償還方式。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目初始投資大，回報周期長，在處理服務(wù)價格穩(wěn)定的情況下，處理量一般由低趨高，經(jīng)營現(xiàn)金流在運營初期較低，之后趨于穩(wěn)定。融資償還期限和償還方式應(yīng)匹配項目所能產(chǎn)生的現(xiàn)金流，在計算資本金內(nèi)部收益率時，如果采用等額本金方式，還本付息總金額是前高后低，那么凈現(xiàn)金流是前低后高；如果采用等額本息方式，還本付息總金額是前后一致，那么凈現(xiàn)金流也基本穩(wěn)定。一般情況下，采用等額本息方式還款方式，項目資本金內(nèi)部收益率將較高。

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作者：林承祖 單位：中新蘇州工業(yè)園區(qū)市政公用發(fā)展集團(tuán)有限公司