高校預(yù)算管理問題分析

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［摘要］隨著科教興國(guó)理念的不斷深入人心，國(guó)家對(duì)高等教育事業(yè)的資源投入力度也在逐年加大，在上述背景下，高校預(yù)算科學(xué)化管理的重要性自然不言而喻。但目前高校預(yù)算管理工作在規(guī)劃、編制、執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)方面存在諸多不足?；趯?shí)際問題導(dǎo)向原則，本文提出若干建議，希冀為高校預(yù)算管理科學(xué)化工作提供些許綿薄之力。

［關(guān)鍵詞］高校;預(yù)算管理;芻議

一、引言

自2015年1月1日起，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014修正)》(下簡(jiǎn)稱預(yù)算法)正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著高校預(yù)算管理工作已進(jìn)入到一個(gè)全新的發(fā)展階段，如何科學(xué)規(guī)劃預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，已成為各高校可持續(xù)發(fā)展道路上所必須解決的一項(xiàng)重要課題。

二、高校預(yù)算管理體系現(xiàn)存問題

如果以預(yù)算規(guī)劃、編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)的整體生命周期作為考量口徑，高?，F(xiàn)有預(yù)算管理體系主要存在如下幾個(gè)問題:

(一)規(guī)劃角度

首先，高校預(yù)算與自身發(fā)展戰(zhàn)略的契合度不高，不少預(yù)算項(xiàng)目在規(guī)劃時(shí)僅以具體事宜為籌劃口徑，以自下至上的簡(jiǎn)單數(shù)字報(bào)送、歸集作為實(shí)施途徑，而忽視該事宜的實(shí)際必要性和客觀可行性，以及與學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略之間的聯(lián)動(dòng)性，因而預(yù)算呈現(xiàn)出較為明顯的“斷點(diǎn)性”、“分散性”的特點(diǎn)，無法為高校整體戰(zhàn)略的科學(xué)分解和落實(shí)提供有力的支撐;其次，預(yù)算收入結(jié)構(gòu)也不盡合理，主要體現(xiàn)在現(xiàn)有財(cái)政主流撥款模式中的“生均綜合定額”撥款與各專項(xiàng)資金撥款之間相對(duì)獨(dú)立，核算方式、基礎(chǔ)均不一致，且實(shí)際主管部門眾多，管理辦法多樣，因此無法形成有效地規(guī)劃協(xié)同，導(dǎo)致資源不能得到合理配置;再次，高校現(xiàn)有預(yù)算規(guī)劃環(huán)節(jié)缺乏對(duì)取得效益與投入成本之間的配比評(píng)估，對(duì)于資源的投入規(guī)律也欠缺可參考的內(nèi)外部標(biāo)桿，加之存在人為劃分預(yù)算周期以及高校自身運(yùn)行特點(diǎn)等情況，致使預(yù)算的連續(xù)性和合理性都大打折扣;最后，多數(shù)高校采用的是基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算分配方式，雖然這種增量方式操作簡(jiǎn)便，但不一定符合高校發(fā)展的客觀實(shí)際，也不利于推廣增收節(jié)支的觀念。

(二)編制角度

除了有上述規(guī)劃方面提到的一些共性問題外，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的另一主要問題是參與部門、人員較少，且囿于職能分工型的管理模式以及自身視野所限，這些人員無法就預(yù)算在空間、時(shí)間范疇內(nèi)運(yùn)行的全面軌跡有更為深入的理解和認(rèn)識(shí)，致使預(yù)算編制水平不高。

(三)執(zhí)行角度

主要體現(xiàn)在高校預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制不到位。例如一些高校尚未建立起真正的預(yù)算管理內(nèi)部控制制度，只是實(shí)行簡(jiǎn)單的歸口管理，將預(yù)算管理的權(quán)限劃撥給各相關(guān)的執(zhí)行部門，這種看似權(quán)責(zé)分明的管理機(jī)制實(shí)質(zhì)上只是一種對(duì)人不對(duì)事的粗放型運(yùn)作模式，無法切實(shí)提高高校預(yù)算管理水平;另一方面，高校需要進(jìn)一步完善預(yù)算調(diào)整機(jī)制，目前實(shí)踐中有兩種代表性的傾向，一種是認(rèn)為預(yù)算一經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，需要嚴(yán)格執(zhí)行且不得變更，這種傾向易于造成資金使用效率低下，無法動(dòng)態(tài)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展;另一種傾向是對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行弱化，隨意對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整、追加，這種傾向不利于管理規(guī)范度的提高，且易于滋生腐敗現(xiàn)象。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)角度

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅是本次預(yù)算管理價(jià)值鏈的終端環(huán)節(jié)，同時(shí)也是后續(xù)預(yù)算工作的開篇所在，并為其合理開展和持續(xù)優(yōu)化提供必要的經(jīng)驗(yàn)支持，上述預(yù)算法也第一次在公共財(cái)政預(yù)算收支中將法律的內(nèi)涵融入了績(jī)效管理，凸顯了績(jī)效管理在預(yù)算管理工作中的重要作用。但現(xiàn)實(shí)是不少高校預(yù)算評(píng)價(jià)體系缺失，層次不清晰，流于形式，預(yù)算指標(biāo)選擇不科學(xué)以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)所需的如獎(jiǎng)懲、文化建設(shè)等配套機(jī)制仍不完善，等等。

三、完善高校預(yù)算管理的若干建議

(一)從宏觀維度分析，應(yīng)建立并完善高校預(yù)算規(guī)劃體系，主要是做好如下幾方面要素的平衡。

1、高校預(yù)算與高校整體發(fā)展目標(biāo)之間的互動(dòng)平衡。所指互動(dòng)應(yīng)包含如下內(nèi)容:第一，是指高校預(yù)算管理的最頂層設(shè)計(jì)，是高校整體發(fā)展目標(biāo)在高校預(yù)算管理工作方面的體現(xiàn)，以形成高校預(yù)算管理工作的核心理念，指引高校預(yù)算工作的前進(jìn)方向;第二，依據(jù)高校預(yù)算工作特點(diǎn)對(duì)高校整體發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行持續(xù)影響和動(dòng)態(tài)調(diào)整，使其不斷地適應(yīng)預(yù)算管理實(shí)踐規(guī)律所提出的新要求。2、高校預(yù)算的綜合平衡。首先要做到統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)收入來源之間的平衡，特別是以往年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，專項(xiàng)基金，往來款項(xiàng)等資金來源，應(yīng)將其統(tǒng)一納入到預(yù)算收入管理范疇;其次，不僅要做到常規(guī)意義上的正常經(jīng)費(fèi)內(nèi)部收入支出平衡，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部收入支出平衡，更要做到正常經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)之間的收入支出平衡。目前不少高校采用申報(bào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式以彌補(bǔ)正常經(jīng)費(fèi)的不足，這種模式導(dǎo)致專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申報(bào)總額連年加大，占高校預(yù)算比重也在逐步提升;加之每筆專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理特性不一致，歸口主管部門各不相同，使得專項(xiàng)資金和正常經(jīng)費(fèi)之間的配比結(jié)構(gòu)日趨失衡，合理銜接關(guān)系也趨于模糊。例如，由于缺乏統(tǒng)一地思考和規(guī)劃，大量的專項(xiàng)資金被投入到固定資產(chǎn)購(gòu)置工作中，隨之而來的眾多后續(xù)運(yùn)行、維護(hù)成本，又給正常經(jīng)費(fèi)帶來沉重的壓力，這就形成了明顯的惡性循環(huán)局面?；谶@種窘境，就要求在高校預(yù)算規(guī)劃環(huán)節(jié)必須做好各個(gè)層面的收入、支出平衡，要做到全校一盤棋，確保有限的資源得到保值增值。

(二)從中觀維度分析，應(yīng)加強(qiáng)高校預(yù)算管理所需實(shí)施機(jī)制的建設(shè)。

1、廣泛吸收國(guó)內(nèi)外相關(guān)預(yù)算管理領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)，最大程度上體現(xiàn)成功預(yù)算需要全員參與的核心思想;并在傳統(tǒng)職能分工的基礎(chǔ)上，逐步拓展預(yù)算管理內(nèi)涵，以優(yōu)化高校內(nèi)部預(yù)算管理部門的組織結(jié)構(gòu)。例如澳大利亞高等院校設(shè)置的預(yù)算委員會(huì)是預(yù)算制訂的責(zé)任主體，其編寫的預(yù)算初稿必須向全校并征詢修改意見，等預(yù)算文件正式定稿后也必須向廣大師生進(jìn)行公布并接受監(jiān)督;再如美國(guó)高等學(xué)校同樣設(shè)有專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，專門行使預(yù)算編制職能，財(cái)務(wù)部門承擔(dān)具體實(shí)施工作，此外，還設(shè)有專門的內(nèi)部控制部門以履行監(jiān)督職責(zé)。國(guó)內(nèi)高校預(yù)算管理亦可參考上述成功做法，例如在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上適時(shí)成立預(yù)算管理委員會(huì)為核心的預(yù)算管理架構(gòu)，該委員會(huì)直接對(duì)高校的最高權(quán)力部門如校長(zhǎng)辦公會(huì)負(fù)責(zé)，其主要工作職責(zé)包括預(yù)算政策制訂和解釋、預(yù)算可行性分析及編制、大額預(yù)算調(diào)整方案制訂以及預(yù)算管理人員隊(duì)伍建設(shè)等;財(cái)務(wù)處以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門作為具體預(yù)算執(zhí)行者，在操作層面接受預(yù)算委員會(huì)的指導(dǎo);同時(shí)，高校的審計(jì)、紀(jì)檢等部門須充分履行內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)，全程參與從預(yù)算編制到執(zhí)行、評(píng)價(jià)的各個(gè)工作環(huán)節(jié)，必要時(shí)也可引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所等外部中介機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督機(jī)制的有益補(bǔ)充。此外，最重要的一點(diǎn)是需要建立預(yù)算的公開機(jī)制，以便充分接受廣大師生的質(zhì)詢和監(jiān)督。2、建立預(yù)算資金循環(huán)，做好預(yù)算管理的內(nèi)部控制工作。例如從高校功能定位的角度看，可將預(yù)算循環(huán)劃分為人力資源價(jià)值增值循環(huán)、人才培養(yǎng)循環(huán)、科技創(chuàng)新循環(huán)、社會(huì)服務(wù)循環(huán)等;從高校預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)及具體業(yè)務(wù)類型角度看，可將預(yù)算循環(huán)劃分為籌資循環(huán)，投資循環(huán)、資產(chǎn)管理循環(huán)、支出循環(huán)，等等;同時(shí)在此基礎(chǔ)上，建立并完善不同循環(huán)內(nèi)部的相關(guān)管理過程(組)，明確過程(組)之間的銜接和權(quán)責(zé)界限，明確每個(gè)過程(組)所需的輸入資源和輸出成果，以及關(guān)鍵控制點(diǎn)、控制目標(biāo)、控制流程等，識(shí)別并應(yīng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)。通過上述舉措，借以研究不同預(yù)算資源要素投入的配比特性，研究各循環(huán)中不同資金收入、成本支出的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)和價(jià)值體現(xiàn)，梳理高校預(yù)算管理的最佳實(shí)踐，以切實(shí)做好預(yù)算管理的內(nèi)部控制工作。3、基于勝任力模型，做好預(yù)算管理人員角色的轉(zhuǎn)換。美國(guó)國(guó)際公共人力資源管理協(xié)會(huì)提出的管理者勝任力模型指明，人力資源管理者的勝任力分別在人力資源管理者的四種角色(人事管理專家、業(yè)務(wù)伙伴、領(lǐng)導(dǎo)者和變革推動(dòng)者)中發(fā)揮作用。筆者認(rèn)為上述思路對(duì)于高校預(yù)算管理人員自身角色塑造和轉(zhuǎn)換方面也有著十分有益的參考作用。作為一名合格的高校預(yù)算管理人員，不應(yīng)該被束縛在傳統(tǒng)日常服務(wù)提供者這個(gè)被動(dòng)位置，應(yīng)該積極地實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。首先要具備足夠的戰(zhàn)略眼光，能站在學(xué)校整體發(fā)展的高度來考慮預(yù)算設(shè)置的必要性和合理性;其次要成為業(yè)務(wù)專家，不僅局限于應(yīng)承擔(dān)的具體分工內(nèi)容，更要適時(shí)了解相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，力爭(zhēng)做到一專多能;再次要履行培訓(xùn)師的角色，指導(dǎo)其他不具備相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、能力的人員順利開展工作，適應(yīng)預(yù)算管理要求;最后要充分發(fā)揮文化宣貫者的角色，在高校內(nèi)部營(yíng)造良好的預(yù)算管理環(huán)境。

(三)從微觀角度分析，應(yīng)著重建設(shè)高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

建議從兩個(gè)方面開展高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)，一方面應(yīng)該實(shí)施一般評(píng)價(jià)，從資產(chǎn)保值增值的角度出發(fā)，對(duì)預(yù)算管理各個(gè)過程的合規(guī)性、合理性等屬性進(jìn)行評(píng)價(jià)，如下表所示。同時(shí)在此基礎(chǔ)上適時(shí)采用層次分析法(AHP)、德爾菲法等管理工具，以形成分析矩陣，將從統(tǒng)計(jì)或其他觀測(cè)來源渠道獲得的數(shù)據(jù)、專家意見等要素有機(jī)地結(jié)合起來。另一方面，需要對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)或重點(diǎn)評(píng)價(jià)，主要體現(xiàn)在預(yù)算效益評(píng)價(jià)、預(yù)算管理水平評(píng)價(jià)等方面。在這個(gè)環(huán)節(jié)，確實(shí)有必要考慮參考借鑒一下企業(yè)財(cái)務(wù)管理評(píng)價(jià)的一些工具和辦法，例如在預(yù)算效益評(píng)價(jià)時(shí)，引入公允價(jià)值、機(jī)會(huì)成本、回收期、報(bào)酬率、凈現(xiàn)值等參考指標(biāo);在評(píng)估預(yù)算管理水平時(shí)，考慮資本結(jié)構(gòu)，敏感性資產(chǎn)組合等要素，以實(shí)現(xiàn)不同渠道收入支出的合理配比;或在評(píng)估資產(chǎn)管理水平時(shí)，突破高校固定資產(chǎn)不提折舊的傳統(tǒng)處理模式，通過平均年限法，加速法等折舊辦法以反映固定資產(chǎn)的實(shí)際使用情況，諸如此類，等等。換句話說，在一定程度內(nèi)實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算評(píng)價(jià)體系的企業(yè)化模式重構(gòu)，對(duì)于提高高校預(yù)算管理水平將是很有益的嘗試，試想如果在高校預(yù)算評(píng)價(jià)體系中引入類似杜邦價(jià)值分析體系中權(quán)益凈利率一類的核心概念，并將其劃分為幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，配合層層分解，覆蓋預(yù)算管理的主要領(lǐng)域，并通過指標(biāo)間的配合關(guān)系以及對(duì)應(yīng)報(bào)表披露，以揭示預(yù)算管理的實(shí)際水平，這將會(huì)顯著提升高校預(yù)算管理的科學(xué)化程度。

參考文獻(xiàn)

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作者：志偉 單位：北京工業(yè)大學(xué)