農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理問題及對策探討

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摘要:農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)有效管理是一項重要現(xiàn)實課題。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的形成并非直接來自某種市場資產(chǎn)的自我滾動積累，而是具有重要的外部扶助性、政策驅(qū)動性特點，主要渠道有政府直接投資形成、政府產(chǎn)業(yè)獎補形成、社會及市場力量進行政策性幫扶形成與其它創(chuàng)新渠道等。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理的根本目標是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)完整的資產(chǎn)收益扶貧良性循環(huán)并形成長效機制。在具體實踐領(lǐng)域，可以嘗試多元化的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理模式，如重在分權(quán)的“四權(quán)分置”管理模式、建立在“四權(quán)分置”基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合管理模式和重在集權(quán)的國有獨資公司管理模式。其中，建立在“四權(quán)分置”基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合管理模式更加符合現(xiàn)代社會發(fā)展的客觀需要，尤其值得推廣。

關(guān)鍵詞:精準扶貧;農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn);資產(chǎn)管理;四權(quán)分置

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)，是指在精準扶貧過程中運用產(chǎn)業(yè)幫扶方式逐步形成并積累起來的經(jīng)營性資產(chǎn)。該資產(chǎn)具有一定的幫扶贈與性質(zhì)，但與純公益性、非經(jīng)營性資產(chǎn)完全不同，其具有較強的經(jīng)營性。由于該資產(chǎn)的投入主體與產(chǎn)權(quán)主體不對稱，極易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)模糊、管理缺位、績效低下、價值流失等問題。目前，精準扶貧進入最后攻堅階段，全國有若干貧困縣陸續(xù)脫貧摘帽，逐年形成并積累的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)規(guī)模龐大，如何進行有效管理、較多地借助市場化經(jīng)營方式，成為亟需解決的重大現(xiàn)實課題。截至目前，政府部門仍然沒有針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理出臺具有權(quán)威指導(dǎo)性的實踐操作意見或規(guī)范，筆者在此根據(jù)實際調(diào)研情況做一些學術(shù)探討。

1農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的形成

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的形成主要有幾個方面，即政府直接投資形成、政府產(chǎn)業(yè)獎補形成、社會及市場力量進行政策性幫扶形成與其它創(chuàng)新渠道。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的形成并非直接來自某種市場資產(chǎn)的自我滾動積累，而是具有重要的外部扶助性、政策驅(qū)動性特點。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧是在所有精準扶貧措施中直接培育貧困地區(qū)農(nóng)村自我“造血”功能的重大扶貧工程，其經(jīng)常針對農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)來系統(tǒng)實施，如種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易、鄉(xiāng)村旅游等，并與各類貧困戶、邊緣戶、其他農(nóng)戶形成非常直接的利益聯(lián)結(jié)機制，在帶動就業(yè)、促進增收脫貧、培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面具有重要的作用。

1.1政府直接投資形成

指中央、省、地市、縣4級財政資金，對貧困縣(具體到鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村級)的產(chǎn)業(yè)項目投資而形成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)。具體形成過程:將中央、省、地市、縣4級財政資金中的扶貧資金、涉農(nóng)資金進行合規(guī)性統(tǒng)籌整合，建立龐大的“涉農(nóng)資金池”;建立縣級產(chǎn)業(yè)項目庫，對各種具體項目進行輕重緩急排序并選擇實施，該項目庫的具體項目一般由縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、政府常務(wù)會或縣委常委會研究、審核并最終確定;縣財政局對項目資金實行專戶管理，具體負責按進度撥付產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)資金，實施項目的主管部門與財政局進行業(yè)務(wù)對接，財政局及時將項目資金指標分解落實到項目主管部門;通過“一卡通”管理、績效評價、資金監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)控和追責問責等程序?qū)Ξa(chǎn)項目進行跟蹤監(jiān)管。因此，該渠道形成的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)，是中央、省、地市、縣4級財政資金共同投資發(fā)力的結(jié)果。

1.2政府產(chǎn)業(yè)獎補形成

一般是在精準扶貧過程中，縣級政府為了調(diào)動農(nóng)戶(含貧困戶與邊緣戶)、基層產(chǎn)業(yè)合作社的生產(chǎn)積極性，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力，根據(jù)實際情況制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展補助政策及其標準，該補助資金作為生產(chǎn)獎勵資金仍需要投入到農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)項目生產(chǎn)及再生產(chǎn)過程 中，或者入股到基層產(chǎn)業(yè)合作社，再由基層產(chǎn)業(yè)合作社統(tǒng)一生產(chǎn)支配或者整合入股到其它企業(yè)。由政府產(chǎn)業(yè)獎補形成的產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)，具有高度幫扶獎勵性質(zhì)，縣級政府可以根據(jù)發(fā)展需要實施動態(tài)獎補，建立跟蹤問效工作機制，要求該獎補資金只能用于發(fā)展生產(chǎn)而不能直接作為消費基金消耗使用。

1.3社會及市場力量進行政策性幫扶形成

指在精準扶貧過程中各種社會力量、市場主體實施政策性幫扶，如能人帶動、企業(yè)家建生產(chǎn)基地、社會捐資等，激勵農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成規(guī)模不小但在形式上非常分散的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)，有些具有贈與性質(zhì)(純粹贈送)，有些僅具有扶助性質(zhì)(不贈送)。主要渠道包括:社會力量捐助，如“一日捐”、節(jié)日慰問走訪等活動，社會愛心力量對接幫扶，事業(yè)單位對口幫扶;企業(yè)家建生產(chǎn)加工基地、種養(yǎng)殖基地，或者開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目等，一般聯(lián)合當?shù)卮寮壔鶎由a(chǎn)合作社合股，并組織農(nóng)戶(含貧困戶與邊緣戶)進行生產(chǎn)經(jīng)營，形成利益共同體;金融幫扶，一般是為了降低風險，經(jīng)常采取政府貼息小額信貸方式(10萬元以內(nèi)比較多見)，對吸納貧困戶入股合作社或致富帶頭人，可申請50萬元以內(nèi)的擔保貸款，貸款額度由銀行具體靈活決定。

1.4其它創(chuàng)新渠道

通過推進農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，吸收貧困人口的資源資本(主要是耕地、林地)作為股份，激發(fā)貧困縣、貧困村的內(nèi)生發(fā)展?jié)摿?。這些渠道形成的產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)具有較大分散性、自主靈活性與契約依賴性等特征，但是通過整合與規(guī)?；褂?，可以發(fā)揮較高生產(chǎn)效率。

2農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營運作現(xiàn)狀與管理難點

2.1經(jīng)營運作現(xiàn)狀

各地貧困縣基層一般都推行專門的產(chǎn)業(yè)合作社運營機制，具體實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營運作。采用“支部引領(lǐng)、干部帶頭、能人參與、貧困戶全覆蓋”方式，貧困戶以勞動力、現(xiàn)金(含政府獎補)、土地經(jīng)營權(quán)(含耕地、林地、水塘等在內(nèi))多種形式入股產(chǎn)業(yè)合作社。產(chǎn)業(yè)合作社將各種對口的產(chǎn)業(yè)項目資金轉(zhuǎn)投龍頭企業(yè)，實現(xiàn)滾動發(fā)展。由政府引導(dǎo)建立起“龍頭企業(yè)+合作社+基地+貧困戶”、“工業(yè)企業(yè)+合作社+貧困戶+務(wù)工”、“家庭農(nóng)場+合作社+貧困戶+勞務(wù)用工”等多種共同體模式，實現(xiàn)“分紅+土地流轉(zhuǎn)、勞務(wù)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶動、產(chǎn)品代銷”等多項利益聯(lián)結(jié)關(guān)系?？h級政府出臺各種優(yōu)惠政策，積極鼓勵產(chǎn)業(yè)帶頭人、家庭農(nóng)場主、種養(yǎng)殖大戶、外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員等致富能人入股扶貧專業(yè)合作社，提高合作社經(jīng)營能力、收益能力，帶動貧困戶、邊緣戶增收脫貧。上述專門的產(chǎn)業(yè)合作社作為農(nóng)村股份合作制的一種具體形式，組織農(nóng)戶(含貧困戶與邊緣戶)進行生產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營運作，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的有效管理提供了一種可操作方式。但是，產(chǎn)業(yè)合作社全權(quán)負責農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理，仍然缺乏足夠的現(xiàn)實可能性。產(chǎn)業(yè)合作社是一種比較松散的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，并非真正意義上的公司實體，不是完整的市場主體，需要進一步規(guī)范其組織形式與具體運作方式;產(chǎn)業(yè)合作社將項目資金轉(zhuǎn)投企業(yè)，一般按股或按協(xié)議分紅，實際上是一種資金再委托的運作方式。此時，產(chǎn)業(yè)合作社沒有直接監(jiān)督或者參與企業(yè)的全部經(jīng)營活動，該分紅經(jīng)常采取固定分紅方式，分紅率的確定存在一定的隨意性，不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的保值增值。此外，許多地方實行“戶貸企用”辦法，即政府貼息、農(nóng)戶貸款、企業(yè)使用，讓產(chǎn)業(yè)合作社牽頭統(tǒng)一實施，埋有較大的市場風險隱患，一旦合作企業(yè)經(jīng)營不善或者破產(chǎn)，負債主體仍然是產(chǎn)業(yè)合作社，后續(xù)遺留問題較多。在筆者調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理過程中經(jīng)營運作，部分地區(qū)存在“一股了之”、“一發(fā)了之”、“一分了之”的現(xiàn)象，過于簡單化，沒有充分調(diào)動貧困戶的內(nèi)生發(fā)展動力。就村級范圍而言，從長遠來看，重點是把有特色的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為工作重點，同時要研究科學的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理機制，既要保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資金的增值保值，又要發(fā)揮扶貧濟困的社會功能;更需要進一步強化利益聯(lián)結(jié)機制，引導(dǎo)貧困戶出工、出力，更好地調(diào)動貧困戶的積極性、主動性與創(chuàng)造性，充分激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。

2.2管理難點

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理的根本目標是實現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值，實現(xiàn)完整的資產(chǎn)收益扶貧良性循環(huán)并形成長效機制。為了保證農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，應(yīng)當使一切與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)相關(guān)的后續(xù)資本籌資、投資運營、資本收益分配等形成一種動態(tài)的協(xié)調(diào)機制。其難點表現(xiàn)在以下幾個方面。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)能否能成為持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本，顯著地增強農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展能力，為鄉(xiāng)村振興打下堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?需要寄予厚望，需要能夠長期滾動發(fā)展，需要政府政策的合理引導(dǎo)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)能否撬動農(nóng)戶、市場主體乃至全社會專門針對農(nóng)村的后續(xù)產(chǎn)業(yè)投資?需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)組織功能，發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的杠桿效應(yīng)，政府通過產(chǎn)業(yè)獎補、貼息、減稅等輔助手段刺激農(nóng)戶、企業(yè)、銀行等進行持續(xù)投入。能否實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的價值化管理?需要在內(nèi)部產(chǎn)權(quán)清晰、會計賬簿記賬制度健全的基礎(chǔ)上實現(xiàn)規(guī)范的股份化管理，或者積極探索飛地經(jīng)濟模式，獲得異地投資增效的機會。對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)能否有動態(tài)的跟蹤問效措施、監(jiān)督措施，及時追究非市場風險流失的責任?需要明確跟蹤問效與監(jiān)督的責任主體，賦予其相應(yīng)的職權(quán)。

3農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理對策探討

3.1重在分權(quán)的“四權(quán)分置”管理模式設(shè)計

該模式實行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)管權(quán)“四權(quán)分置”，可以確保資產(chǎn)安全保值增值。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)所有權(quán)歸村集體所有。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)所有權(quán)全部歸項目涉及的村集體所有，強化村級監(jiān)管，實現(xiàn)村級收益與監(jiān)管責任對等，進一步發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。經(jīng)營權(quán)歸專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶、公司。通過發(fā)包、出租、合作等方式，選擇經(jīng)濟實力強、誠信度高、熱心扶貧事業(yè)的經(jīng)營主體進行經(jīng)營管理，確保收益。收益權(quán)歸農(nóng)戶(含貧困戶與邊緣戶)。農(nóng)戶(含貧困戶與邊緣戶)享有收益權(quán)，同時滾動受益分紅。監(jiān)管權(quán)歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督產(chǎn)業(yè)項目實施與運作。該管理模式的主要優(yōu)點是強調(diào)分權(quán)，有利于調(diào)動基層群眾的積極性;主要缺點是資產(chǎn)統(tǒng)合程度不高，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的協(xié)調(diào)管理能力略顯不足。

3.2建立在“四權(quán)分置”基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合管理模式設(shè)計

該模式實行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)管權(quán)“四權(quán)分置”，但權(quán)利歸屬進行了調(diào)整，引入合作社統(tǒng)一分紅與財政局駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站跟蹤資產(chǎn)價值機制。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)所有權(quán)歸村集體;經(jīng)營權(quán)歸專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶、公司;收益權(quán)歸專業(yè)合作社，由專業(yè)合作社對農(nóng)戶(含貧困戶與邊緣戶)實行二次分紅;監(jiān)管權(quán)歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與財政局，并進行分工。其中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督具體產(chǎn)業(yè)項目的實施與運作。財政局對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)建立電子臺賬進行價值管理，隨時跟蹤產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用、資產(chǎn)運營管理和收益分配情況，進行財務(wù)合規(guī)性指導(dǎo)，但不實施具體的干涉介入。該管理模式相對于前述重在分權(quán)的“四權(quán)分置”管理模式而言，資產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)性、有效性更高，優(yōu)點得到進一步發(fā)揮而缺點相對有所規(guī)避。

3.3重在集權(quán)的國有獨資公司管理模式設(shè)計

近年來，在精準扶貧推進過程中，隨著上級扶貧資金和統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的分配權(quán)限逐步下放到縣級，扶貧資金投入力度加大，管理要求不斷提高，縣、鄉(xiāng)各級在扶貧規(guī)劃、項目庫建立、項目評審、監(jiān)督檢查、績效評價等方面的責任重大，直接影響扶貧資金使用績效?？梢砸钥h級為單位，成立專門的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)服務(wù)有限公司，公司為國有獨資公司性質(zhì)，由縣政府財政局國有資產(chǎn)管理中心統(tǒng)一負責進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理運營。公司經(jīng)營范圍主要有扶貧項目投資開發(fā);為貧困地區(qū)項目開發(fā)提供咨詢、技術(shù)、勞務(wù)輸出服務(wù)、農(nóng)戶技能培訓;經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營管理等。這樣非常有利于實現(xiàn)扶貧資金優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)項目加快落地，資金和項目的管理更加系統(tǒng)化、專業(yè)化，為資金項目發(fā)揮實效提供更加多元化的保障。公司以切實幫扶貧困戶增收及壯大集體經(jīng)濟為目的，采取集中零散扶貧資金參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以資產(chǎn)收益分成的方式參與扶貧，確保精準扶貧持久長效。該管理模式的主要優(yōu)點是強調(diào)集權(quán)，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的協(xié)調(diào)管理能力很強，資產(chǎn)統(tǒng)合程度很高，有利于規(guī)?；辖?jīng)營管理;主要缺點是不利于調(diào)動基層群眾的積極性。上述探討了3種資產(chǎn)管理模式設(shè)計，即重在分權(quán)的“四權(quán)分置”管理模式、建立在“四權(quán)分置”基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合管理模式、重在集權(quán)的國有獨資公司管理模式。在具體實踐領(lǐng)域，針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理，仍然沒有一種統(tǒng)一的操作模式，但筆者比較傾向于建立在“四權(quán)分置”基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合的管理模式，這種模式可以將現(xiàn)有的一些探索規(guī)范起來、集成起來，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理更加有效?，F(xiàn)代社會更加傾向于追求基層自治民主，經(jīng)濟事務(wù)、各類資產(chǎn)管理、社區(qū)治理等需要充分發(fā)揮基層群眾的積極性、主動性與創(chuàng)造性，因此，建立在“四權(quán)分置”基礎(chǔ)上統(tǒng)分結(jié)合管理模式的生存土壤更加優(yōu)越、廣闊。政府部門應(yīng)當專門針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)管理出臺具有權(quán)威指導(dǎo)性的實踐操作意見或規(guī)范，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的有效管理與經(jīng)營運作。

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作者：羅君名 單位：海南師范大學經(jīng)濟與管理學院