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我國(guó)已有多部國(guó)家層面及地方層面的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策提及和闡述農(nóng)村流動(dòng)人口的相關(guān)權(quán)益。實(shí)踐中的農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)存在相關(guān)法律法規(guī)不完善、統(tǒng)籌層次亟待提高、群體繳費(fèi)意愿低、女性養(yǎng)老保障權(quán)益缺失明顯等問(wèn)題。農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)在未來(lái)時(shí)期,應(yīng)完善優(yōu)化制度設(shè)計(jì)并注重轉(zhuǎn)移接續(xù)管理,在提高城鎮(zhèn)接納程度的同時(shí)適度調(diào)節(jié)制度退休年齡,建立調(diào)劑基金且持續(xù)提高統(tǒng)籌層次,完善養(yǎng)老金權(quán)益保障措施尤其是關(guān)注返鄉(xiāng)人群的養(yǎng)老待遇問(wèn)題。
一、農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)政策實(shí)踐
長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村流動(dòng)人口作為我國(guó)重要的勞動(dòng)力來(lái)源,為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但由于其戶籍與就業(yè)所在地不匹配,其適用的社會(huì)保障制度在實(shí)際運(yùn)行中遭遇諸多棘手問(wèn)題。從政策角度來(lái)看,二元戶籍制度的存在,促使政府往往基于城鎮(zhèn)居民的立場(chǎng)對(duì)農(nóng)村流動(dòng)群體偏重于管理及限制,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以與我國(guó)整體的社保制度相接軌。目前,我國(guó)出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中有多部提及農(nóng)村流動(dòng)群體。關(guān)于農(nóng)村流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然有全國(guó)統(tǒng)一的政策導(dǎo)向,但從地方相關(guān)實(shí)踐來(lái)看,各地規(guī)定差異較大,現(xiàn)選取部分較為典型的國(guó)家性政策及地方性政策進(jìn)行闡述。本文針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)展深入研究,有助于理清現(xiàn)有政策體系存在的不足,從而為促進(jìn)農(nóng)村流動(dòng)群體真正融入城市和充分享有公平合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益做出積極貢獻(xiàn)。1.全國(guó)性政策。2001年12月的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定:農(nóng)民合同制職工累計(jì)繳費(fèi)年限達(dá)到15年,在達(dá)到退休年齡后可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金,其中重新就業(yè)或與原企業(yè)解除、終止勞動(dòng)關(guān)系的,將保留原養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,重新就業(yè)后與原關(guān)系接續(xù)。同時(shí),若農(nóng)民合同制職工本人提出申請(qǐng),可以一次性領(lǐng)取個(gè)人繳納部分。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》提出,要重視解決農(nóng)民工的社保問(wèn)題,尋找合適的養(yǎng)老保險(xiǎn)解決辦法。2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次提出了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念,即沒(méi)有條件參加城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工可以參加特定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),繳費(fèi)比例為收入的15%,通過(guò)完全積累制建立個(gè)人賬戶。其中繳納的費(fèi)用將以年為單位轉(zhuǎn)接至原有戶籍,因此回到原戶籍的農(nóng)村流動(dòng)人口也可以參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇可以分別領(lǐng)取,互不沖突。除此之外,國(guó)家“十一五”規(guī)劃、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等也涉及農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的相關(guān)論述。2.地方性政策。深圳市于2000年3月實(shí)施《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》,將農(nóng)村流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。同年12月修正的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》規(guī)定了適用于各企業(yè)及其職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其中農(nóng)村流動(dòng)人口可按規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn),繳費(fèi)率與深圳本地勞動(dòng)者相同。北京市于2001年9月實(shí)施的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》具體規(guī)定了單位與農(nóng)民工個(gè)人的繳費(fèi)費(fèi)率、年限、比例、賬戶等問(wèn)題,且對(duì)于農(nóng)民工是否回到農(nóng)村的情況進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定,其繳費(fèi)比例與待遇水平均低于城鎮(zhèn)職工。借鑒北京市的做法,青島市于2005年1月實(shí)施了《青島市農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行規(guī)定》,其比例與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同。2002年7月上海頒布《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》,合并了老年補(bǔ)貼、工傷、住院醫(yī)療三項(xiàng),其中將老年補(bǔ)貼委付至中國(guó)人壽運(yùn)作,可在達(dá)到規(guī)定年齡時(shí)一次性兌換。成都市借鑒上海模式于2003年頒布了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》,并對(duì)辦法中的繳費(fèi)比例等根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行了調(diào)整。
二、農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)中的突出問(wèn)題
1.相關(guān)法律法規(guī)不完善,缺乏統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定。從《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)看,我國(guó)的社會(huì)保障制度有較為清晰的宏觀框架規(guī)定,但對(duì)于其中養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的細(xì)節(jié)問(wèn)題規(guī)定較少?,F(xiàn)有規(guī)定多為指導(dǎo)性、方向性要求,缺乏切實(shí)可行的操作化參考。隨著《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的出臺(tái),雖然其對(duì)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題做出了一定的解釋與規(guī)定,但相比于《社會(huì)保險(xiǎn)法》層次較低,仍存在僅方向性指導(dǎo)的問(wèn)題。迄今為止,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)并不匱乏,但針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題缺乏相應(yīng)的統(tǒng)一規(guī)定,導(dǎo)致各地實(shí)踐模式差別較大。對(duì)于流動(dòng)頻次較高的農(nóng)村務(wù)工人員而言,這無(wú)疑成為影響其依法享受養(yǎng)老保險(xiǎn)合理待遇的巨大阻礙之一。
2.收入與所在地區(qū)工資水平割裂,群體繳費(fèi)意愿低。根據(jù)各地政策規(guī)定,養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率及養(yǎng)老金待遇均與當(dāng)?shù)仄骄べY水平掛鉤。通常,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)為當(dāng)?shù)仄骄べY水平的60%-300%。此政策規(guī)定的范圍跨度較大,上下限工資水平差距明顯。而農(nóng)村流動(dòng)群體在社會(huì)勞動(dòng)參與及工資收入方面大多處于劣勢(shì)地位,很難達(dá)到發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)要求。因此,以城鎮(zhèn)職工的平均工資水平簡(jiǎn)單衡量繳費(fèi),很難與農(nóng)村流動(dòng)人口的實(shí)際情況相符。除工資收入較低因素之外,農(nóng)村流動(dòng)群體大多對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策了解較少,也很難意識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)后續(xù)生活的重要作用,部分人群寧愿多領(lǐng)工資而不愿繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。在多重因素疊加作用下,農(nóng)村流動(dòng)人口繳費(fèi)意愿低的問(wèn)題尤為普遍。
3.統(tǒng)籌層次亟待提高,全國(guó)統(tǒng)籌難度較大。隨著我國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)和社會(huì)保障制度的完善,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次成為解決農(nóng)村流動(dòng)人口部分保障權(quán)益缺失問(wèn)題的重要途徑。但從三個(gè)方面來(lái)看,全面推進(jìn)省級(jí)與全國(guó)統(tǒng)籌的難度依然較大。一是地區(qū)發(fā)展差異問(wèn)題。由于農(nóng)村務(wù)工人員屬于高流動(dòng)性群體,其養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題大多涉及多個(gè)地區(qū)。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同、工資水平不同,在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納方面也存在較大差異,這進(jìn)一步導(dǎo)致了區(qū)域間養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的不平衡。二是地區(qū)政策差異問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家政策的指導(dǎo)精神,各地結(jié)合自身發(fā)展情況制定了詳細(xì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率、計(jì)發(fā)指數(shù)等規(guī)定。要做到全國(guó)統(tǒng)籌,就必須協(xié)調(diào)和兼顧各方利益,因而難度較大。三是統(tǒng)籌及管理單位的問(wèn)題。負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的單位數(shù)量應(yīng)做到合理控制。統(tǒng)籌單位過(guò)多將造成資源浪費(fèi),過(guò)低的管理層次也不能適應(yīng)高一層級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí),管理單位需要提高專業(yè)能力,在資金的劃撥中還要針對(duì)特殊情況及地區(qū)平衡做出合理處置。
4.女性群體養(yǎng)老保障權(quán)益缺失尤為明顯。根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的統(tǒng)一規(guī)定,個(gè)人繳費(fèi)年限需達(dá)到15年才有資格領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但從退休年齡來(lái)看,國(guó)家對(duì)于女性進(jìn)城務(wù)工人員及靈活就業(yè)人員的規(guī)定為50周歲退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。與男性相比,女性從制度規(guī)定上即缺少5年的繳費(fèi)年限。除此之外,當(dāng)前女性群體更容易因生育而離開(kāi)勞動(dòng)力市場(chǎng),從而中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納,因此女性進(jìn)城務(wù)工群體因繳費(fèi)年限不足而無(wú)法申領(lǐng)養(yǎng)老金的情況更為多見(jiàn)。除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外,農(nóng)村流動(dòng)人群參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均養(yǎng)老金替代率的相對(duì)水平尚不足6%,很難維持其退休后的正常生活,極易出現(xiàn)喪失基本生存保障的問(wèn)題。
三、農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善路徑
1.完善優(yōu)化制度設(shè)計(jì),注重轉(zhuǎn)移接續(xù)管理。在完善制度層次方面,需要根據(jù)實(shí)際問(wèn)題實(shí)事求是地進(jìn)行規(guī)則優(yōu)化設(shè)計(jì)。雖然很多地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)制度,但其中的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不容忽視。以北京為例,《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》中提出個(gè)人繳費(fèi)低于當(dāng)?shù)厣弦荒暝伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)費(fèi)率,其初衷雖然是為了降低農(nóng)民工繳費(fèi)壓力、提高其參保積極性,但從實(shí)際情況來(lái)看,用人企業(yè)因單位繳費(fèi)比例上升而雇傭意愿降低,進(jìn)而導(dǎo)致部分農(nóng)民工被裁員。與此同時(shí),由于農(nóng)村務(wù)工人員的區(qū)域流動(dòng)性強(qiáng),其養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理難度也大幅提升。針對(duì)上述問(wèn)題,目前應(yīng)在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的大框架下進(jìn)行細(xì)節(jié)修訂,整合散落在各個(gè)規(guī)章制度中的相關(guān)規(guī)定,形成體系化的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)應(yīng)兼顧地區(qū)差異性與制度統(tǒng)一性,做好不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)。
2.提高城鎮(zhèn)接納程度,調(diào)節(jié)制度退休年齡。農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保障權(quán)益缺失的問(wèn)題歸根結(jié)底在于其與城鎮(zhèn)居民相關(guān)社保制度融合不足的問(wèn)題。因此,要實(shí)現(xiàn)二者制度上的統(tǒng)一,首先就要從就業(yè)與生活方面降低城鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)群體的排斥程度。比如,提高該群體的工資水平、增加教育培訓(xùn)投入、提供福利補(bǔ)貼等,以此降低收入差距和減少歧視問(wèn)題,從而在達(dá)到提高全社會(huì)平均福利水平的同時(shí)促進(jìn)福利資源的均衡發(fā)展。對(duì)于性別差異問(wèn)題,考慮到女性達(dá)到繳費(fèi)年限要求的困難程度大于男性,可以適當(dāng)降低女性進(jìn)城務(wù)工群體的繳費(fèi)年限或通過(guò)逐步推進(jìn)延遲退休政策以增加其就業(yè)及繳費(fèi)時(shí)間。這樣既能減少因繳費(fèi)年限不足而造成的保障缺失問(wèn)題,又能在一定程度上緩解勞動(dòng)力供給不足。
3.建立調(diào)劑基金,提高統(tǒng)籌層次。針對(duì)各地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌過(guò)程中存在的利益沖突問(wèn)題,可以嘗試建立專門基金用于各地調(diào)劑。在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,各地根據(jù)不同發(fā)展水平繳納相應(yīng)比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用,由中央統(tǒng)一收繳和調(diào)劑使用。中央應(yīng)建立透明的管理制度,統(tǒng)一劃撥給各省級(jí)政府,其中對(duì)于貧困地區(qū)的養(yǎng)老基金可以給予一定的補(bǔ)貼傾斜。在特殊情況發(fā)生時(shí),中央應(yīng)通過(guò)調(diào)劑部分資金的形式及時(shí)處理。這樣能夠避免各地為減少財(cái)政開(kāi)支而排斥農(nóng)村流動(dòng)人口參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題,進(jìn)而有利于推進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。在完全實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之前,為彌補(bǔ)養(yǎng)老金不足和改善歧視問(wèn)題,鞏固及提高統(tǒng)籌層次應(yīng)始終作為養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程中的重要努力方向。
4.完善養(yǎng)老金權(quán)益保障措施,關(guān)注返鄉(xiāng)人群養(yǎng)老待遇問(wèn)題。由于我國(guó)戶籍制度的典型二元化特征,勞動(dòng)力高效有序流動(dòng)受限,農(nóng)村流動(dòng)人口很難融入正常的城市勞動(dòng)力市場(chǎng),相關(guān)權(quán)益保障措施亦普遍缺乏。對(duì)此,政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的農(nóng)村流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)管理機(jī)構(gòu),明確核算其享有的權(quán)益,設(shè)立規(guī)范化服務(wù)平臺(tái)。同時(shí),應(yīng)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng),監(jiān)督各類企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)按期繳納情況。對(duì)于返鄉(xiāng)的進(jìn)城務(wù)工人員,應(yīng)保留其領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利,這不僅涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的社會(huì)公平問(wèn)題,也涉及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接完善問(wèn)題。立足于以人為本的思想,應(yīng)保證返鄉(xiāng)人群養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的合理水平,從而使其真正實(shí)現(xiàn)老有所依和老有所養(yǎng)。
作者:楊健 侯婧一 單位:河北工業(yè)大學(xué)
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