集體土地征收法精選(九篇)

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第1篇：集體土地征收法范文

2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)范，新條例宣告了“拆遷時(shí)代”的終結(jié)，開(kāi)啟了全新的“征收時(shí)代”。但是，既然是“國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”，集體土地上征收與拆遷問(wèn)題自然不在其視野之內(nèi)，但城市擴(kuò)張帶來(lái)的拆遷，絕大多數(shù)卻是在集體土地上發(fā)生，法律的嚴(yán)重滯后，也是導(dǎo)致血拆得不到遏制的主因。顯失公平的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、同地不同價(jià)的差別待遇、農(nóng)民維權(quán)途徑不暢通成為沖突頻發(fā)的引擎。所以，完善我國(guó)農(nóng)村集體土地征收的法律也是亟待進(jìn)行的，本文試圖從界定公共利益、建立正當(dāng)性的土地征收程序以及爭(zhēng)議解決救濟(jì)機(jī)制、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的完善等四個(gè)方面對(duì)此嘗試進(jìn)行有益的探索。

一、嚴(yán)格控制公共利益的范圍

對(duì)于征收農(nóng)村集體土地來(lái)說(shuō)，界定公共利益的意義在于，農(nóng)村土地資源不可再生且正在急劇減少，必須以極其慎重的態(tài)度去征收，最大限度的節(jié)制利用，故國(guó)家法律規(guī)定只有為公共利益所需時(shí)，才可以征收。但我國(guó)法律對(duì)公共利益界定模糊，實(shí)踐中公共利益被泛化，公共利益是征地啟動(dòng)之前提條件，必須加以明確。

新近出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條以列舉的方式給出了公共利益的范圍。此可為農(nóng)地征收中公共利益的界定提供借鑒。但是，鑒于農(nóng)村集體土地對(duì)農(nóng)民的至關(guān)重要性，所有不與農(nóng)民利益相關(guān)者，都不得在農(nóng)村集體土地征收中被界定為“公共利益”。

二、建立正當(dāng)性的土地征收程序

根據(jù)《土地管理法》第五章的內(nèi)容以及《土地管理法實(shí)施條例》，我國(guó)農(nóng)村集體土地征收存在四個(gè)階段：

第一個(gè)階段是建設(shè)用地及征地申請(qǐng)，土地部門擬定“一書四方案”：由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，逐步上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府。建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二個(gè)階段是“兩公告一登記”，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告。

第三個(gè)階段是征地補(bǔ)償，征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。

第四個(gè)階段是土地征收、變更土地登記。土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)土地登記。

以上四個(gè)階段在程序的透明性，農(nóng)民的參與程度上存在明顯的缺陷，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面予以完善：

第一，要完善農(nóng)民的參與程序。

首先，公告與通知程序提前。應(yīng)要求征地公告環(huán)節(jié)提前，土地征收的目的和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案應(yīng)向社會(huì)公告，不予公告的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕征地。不僅在批準(zhǔn)征地之前要預(yù)公告，批準(zhǔn)之后也應(yīng)當(dāng)公告，而且應(yīng)當(dāng)采取合適的辦法直接通知被征地農(nóng)民，防止被征地農(nóng)民因未能及時(shí)看到公告而不知情。

其次，完善參與程序。為了確保農(nóng)村集體土地強(qiáng)制性征地的公平性，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，創(chuàng)造積極的進(jìn)入機(jī)制，將農(nóng)民納入到土地征收談判中來(lái)，給其以平等的主體地位，是推進(jìn)土地征收制度改進(jìn)的關(guān)鍵所在。有必要設(shè)置公開(kāi)透明的程序，建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地補(bǔ)償?shù)恼勁?，并讓他們得到相關(guān)的信息。

第二，要完善聽(tīng)證制度。

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行某些活動(dòng)之前必須告知可能受不利影響的相對(duì)人有關(guān)情況，并提供聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，以及由一個(gè)沒(méi)有偏私的、獨(dú)立的裁判者來(lái)主持程序和作出決定，其目的是為了保障程序的公平和公正。所以聽(tīng)證當(dāng)然也是土地征收過(guò)程的重要程序。行政機(jī)關(guān)在行使土地征收權(quán)力給公民權(quán)利帶來(lái)不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，只有公正地聽(tīng)取了受不利影響的被征地農(nóng)民的意見(jiàn)后，權(quán)力的行使才有效。土地所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)民安身立命的根基，是農(nóng)民一項(xiàng)至關(guān)重要的權(quán)利；對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的征收無(wú)異于剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)和生活來(lái)源。因此建議參照其他國(guó)家和地區(qū)的做法，將聽(tīng)證程序納入必經(jīng)程序，并且無(wú)需被征地人申請(qǐng)而可以主動(dòng)進(jìn)行。

在完善農(nóng)民參與程度的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立征地程序違法責(zé)任機(jī)制。程序義務(wù)的履行以責(zé)任的約束為前提。在立法層面建立征地程序違法機(jī)制，有利于避免那種規(guī)避法律甚至故意違反征地程序的行為出現(xiàn)。首先，對(duì)違反征地程序的行政人員，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，要追究刑事責(zé)任。其次，因?yàn)檫`反征地程序而損害農(nóng)民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆秶?，?guó)家進(jìn)行補(bǔ)償后，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的責(zé)任人員進(jìn)行追償。

三、拓展多元化解決途徑并建立補(bǔ)償糾紛爭(zhēng)端解決機(jī)制

第2篇：集體土地征收法范文

摘要改革開(kāi)放30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展的同時(shí)，土地資源日益緊缺，集體土地征收便應(yīng)運(yùn)而生。集體土地征收對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。全文對(duì)集體土地征收的內(nèi)容、現(xiàn)狀、缺陷進(jìn)行了闡述，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞集體土地征收利益征地補(bǔ)償

集體土地征收指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，經(jīng)過(guò)法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序，給予土地所有權(quán)人一定補(bǔ)償后，把原來(lái)集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地資源緊缺是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一，而集體土地征收是解決這個(gè)問(wèn)題的靈丹妙藥。合理實(shí)行集體土地征收是有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的。但目前我國(guó)土地征收機(jī)制并不完善，征收和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收程序不規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的法律監(jiān)管。因此，完善和規(guī)范集體土地征收制度就顯得日益迫切。

一、集體土地征收現(xiàn)狀和缺陷

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，所有權(quán)人利益得不到完全滿足

目前，集體土地征收補(bǔ)償主要是按被征地“年產(chǎn)值倍數(shù)”法確定，以農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償為例，征地補(bǔ)償主要分為土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償四個(gè)部分。但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，某些地區(qū)的補(bǔ)償甚至不能滿足農(nóng)民的基本生存需要，如耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，折算起來(lái)普通耕地能補(bǔ)償1-3萬(wàn)元，這對(duì)于與土地相依為命的農(nóng)民簡(jiǎn)直是杯水車薪。所有權(quán)人利益得不到滿足,導(dǎo)致集體土地征收困難重重。

（二）單方面強(qiáng)制性，所有權(quán)人意愿得不到充分表達(dá)

由于民眾的意愿得不到滿足，被征地者和政府意見(jiàn)往往不統(tǒng)一，所以現(xiàn)階段集體土地征收大多都是政府“一頭熱”。民眾的積極性不能被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，導(dǎo)致土地征收頻頻出現(xiàn)單方面強(qiáng)制征地事件，這種做法激化了社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧建設(shè)，不利于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

（三）法律法規(guī)不健全，監(jiān)管體系不完善

我國(guó)國(guó)情較為特殊，并無(wú)外國(guó)經(jīng)驗(yàn)可借鑒，加上關(guān)于集體土地征收的法律法規(guī)不十分健全，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)，因此土地征收程序非常不規(guī)范，對(duì)集體土地征收的監(jiān)管不到位?！皬?qiáng)拆強(qiáng)征”、“以租代征”、“私扣補(bǔ)償”等現(xiàn)象屢禁不止，擅自改變土地用途的違法操作也時(shí)有發(fā)生。

二、集體土地征收的政策建議

（一）合理調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

改變傳統(tǒng)的單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，即對(duì)被征地的補(bǔ)償應(yīng)該參照當(dāng)時(shí)被征地地區(qū)的綜合地價(jià)，并對(duì)被征地者生活做好安置。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)政府應(yīng)該注意到，在社會(huì)保障體系不健全的農(nóng)村，土地是農(nóng)民最后的生活保障。因此，對(duì)于農(nóng)村集體土地征收要適當(dāng)調(diào)高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取民眾的理解和支持。如對(duì)農(nóng)村耕地的補(bǔ)償不能單純的一次性的補(bǔ)償，因?yàn)楦氐氖找媸浅掷m(xù)性的，所以對(duì)于耕地的補(bǔ)償應(yīng)該也是持續(xù)性的。

（二）集體土地征收必須公開(kāi)、民主、合理、科學(xué)

首先，集體土地征收程序必須公開(kāi)、透明，讓民眾廣泛參與，只有進(jìn)行民主協(xié)商，使民眾的意愿得到充分表達(dá)，爭(zhēng)取民眾的理解，征地工作才能得到民眾的支持，征地工作才不會(huì)陷入被動(dòng)。與此同時(shí)，更要改善集體土地征收工作方式，征地工作態(tài)度要友好，對(duì)持不同意見(jiàn)的民眾要積極勸說(shuō)和開(kāi)導(dǎo)，嚴(yán)禁強(qiáng)拆強(qiáng)征，激化矛盾。最后，對(duì)集體土地征收要科學(xué)規(guī)劃、合理利用，提高對(duì)土地的利用率，減少對(duì)土地資源的浪費(fèi)。

（三）做好征地善后工作，改善民眾生活條件

根據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)行被征收土地的農(nóng)民往往只是得到一筆補(bǔ)償款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遺忘。導(dǎo)致被征地后，民眾又面臨著住房、失業(yè)等問(wèn)題。這不僅不利于集體土地征收工作執(zhí)行的，更不利于社會(huì)的穩(wěn)定。征地部門應(yīng)該要想民眾之所想，給民眾之所求，切實(shí)考慮民眾的處境，理解民眾的難處。唯有如此，征地的執(zhí)行才會(huì)得以順利進(jìn)行。

（四）完善法律法規(guī)，規(guī)范征地行為

加強(qiáng)立法是目前集體土地征收的當(dāng)務(wù)之急，只有有完善的法律法規(guī)做后盾，民眾才有維權(quán)的武器；只有有了完備的法律法規(guī)為依據(jù)，政府才能依法執(zhí)政；只有有了健全的法律法規(guī)，執(zhí)法者才能依法嚴(yán)厲打擊征地過(guò)程中違法違規(guī)行為。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，隨著改革開(kāi)放的深化，集體土地征收制度的作用還會(huì)越來(lái)越凸顯。但是，集體土地征收制度必須要不斷完善，集體土地征收的方案要科學(xué)制定，集體土地征收的方式要合理合法，集體土地征收的程序要公開(kāi)透明，集體土地征收的監(jiān)管要有法可依、有法必依，只有這樣才能對(duì)中國(guó)目前土地資源緊缺狀況有所緩解。反之，如果土地征收制度的缺點(diǎn)得不到改正，不僅不能緩解中國(guó)土地資源緊缺的現(xiàn)狀，反而還會(huì)激化社會(huì)矛盾，繼而影響社會(huì)的和諧。因此，政府要為集體土地征收制度的完善下狠功夫，民眾也要理解和支持政府的政策，這樣集體土地征收制度才能實(shí)現(xiàn)雙贏。

參考文獻(xiàn)：

第3篇：集體土地征收法范文

理論意義：土地是人類社會(huì)最重要的財(cái)產(chǎn)，土地征收權(quán)力作為國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強(qiáng)制性取得土地的行政權(quán)力，實(shí)踐中其侵犯行政征收相對(duì)人，即被征地人權(quán)利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護(hù)被征地人的權(quán)利，許多國(guó)家都對(duì)土地征收的條件、補(bǔ)償、程序進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭(zhēng)議解決機(jī)制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎(chǔ)，在分析集體土地征收中存在的問(wèn)題，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的土地征收制度，對(duì)集體土地征收的問(wèn)題提出解決方案。

現(xiàn)實(shí)意義：隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國(guó)有土地上房屋拆遷和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問(wèn)題。今年，xx在xx屆三中全會(huì)會(huì)議上提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?，F(xiàn)階段，我國(guó)現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來(lái)公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴(kuò)大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導(dǎo)致了農(nóng)民的合法權(quán)益遭到了嚴(yán)重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。

二、文獻(xiàn)綜述(目前同類課題在國(guó)內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)本人研究課題的啟發(fā)等方面)

集體土地征收是指國(guó)家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權(quán)限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國(guó)有，并對(duì)其作出一定的補(bǔ)償行為?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對(duì)具體，但是與時(shí)展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國(guó)家雖然沒(méi)有如我國(guó)一樣的“集體土地”說(shuō)，但土地征收制度理論卻由來(lái)已久發(fā)展至今，其中英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的征地制度是當(dāng)今世界比較完善和先進(jìn)的制度體系。英國(guó)的土地征用的目的也強(qiáng)調(diào)是為了公共利益，但它并沒(méi)有公共利益用地的目錄，而且沒(méi)有通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》中，對(duì)于地方當(dāng)局通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)買實(shí)施城市開(kāi)發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當(dāng)局就可實(shí)施強(qiáng)制購(gòu)買：促進(jìn)或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的社會(huì)福利，促進(jìn)或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國(guó)自建國(guó)初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征地權(quán)。德國(guó)關(guān)于土地征收的規(guī)定也相當(dāng)完善，主要體現(xiàn)在《德國(guó)基本法》中包含了嚴(yán)格的限定，對(duì)征收的條件、程序、補(bǔ)償及其他各方面均作出了詳細(xì)的規(guī)定。

我國(guó)土地征收制度是與每一時(shí)期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權(quán)變革情況相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,百?gòu)U待興,農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制,土地征收權(quán)力運(yùn)用較為頻繁,當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)大多是國(guó)家投資的軍事國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施等,與公共利益是相一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國(guó)家投資主體,供地制度也逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,但是農(nóng)村土地堅(jiān)持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長(zhǎng)期以來(lái)被征地農(nóng)民的土地權(quán)利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權(quán)利、使用和管理上一直存在著嚴(yán)重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權(quán)利的這些特性造成我國(guó)當(dāng)前土地征收制度存在不少問(wèn)題。如土地征收條件概念不清,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、過(guò)低,土地征收程序不完善,爭(zhēng)議解決機(jī)制不足等,導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力,被征地農(nóng)民權(quán)利被嚴(yán)重?fù)p害。

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)集體土地征收中存在問(wèn)題的解決從根本上來(lái)講還是應(yīng)該從立法角度完善土地征收的制度，當(dāng)前土地征收過(guò)程中所存在的一系列問(wèn)題與我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位有關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睂?shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說(shuō)許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來(lái)申請(qǐng)用地，那么這就存在一個(gè)“公共利益”如何界定的問(wèn)題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的政府裁決。最后我國(guó)土地管理法及其實(shí)施條例雖然對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、批準(zhǔn)及其實(shí)施方案作出了具體規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中存在許多問(wèn)題，嚴(yán)重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。而事實(shí)上在征收土地的過(guò)程中不但不聽(tīng)取意見(jiàn)，甚至在補(bǔ)償方案未出臺(tái)的情況下用地單位就將推土機(jī)開(kāi)到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補(bǔ)償合同時(shí)應(yīng)該由征地單位和土地所有權(quán)人或土地承包人依法簽訂土地征收補(bǔ)償合同，而在操作過(guò)程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開(kāi)發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時(shí)先是延津縣國(guó)土局和土地被征收的村民委員會(huì)所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒(méi)有。

筆者認(rèn)為：首先應(yīng)先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當(dāng)性、補(bǔ)償性);其次加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)征地的參與;最后健全集體土地征收爭(zhēng)議裁決制，將征收主體和裁決機(jī)構(gòu)分開(kāi)，完善集體土地征收行政與司法救濟(jì)。

三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容

研究方法主要以行政法學(xué)理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》，通過(guò)與老師指導(dǎo)和探討，以文獻(xiàn)研究為主，大量搜集、閱讀報(bào)刊文獻(xiàn)資料，同時(shí)借助媒體網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集與集體土地征收的有關(guān)的資料。理論和實(shí)踐相結(jié)合，思辨和實(shí)證相互運(yùn)用，重在實(shí)證研究，在文章中提出自己的見(jiàn)解。研究的主要內(nèi)容是有關(guān)集體土地征收制度的進(jìn)一步完善的問(wèn)題。

四、研究條件和可能存在的問(wèn)題

主要是通過(guò)閱讀有關(guān)集體土地征收方面的論文、書籍，并結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行研究;同時(shí)本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來(lái)自期刊、相關(guān)報(bào)道，因此免不了會(huì)在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識(shí)儲(chǔ)備的相對(duì)貧乏和研究能力低下也會(huì)造成這次研究的瑕疵。

五、預(yù)期的結(jié)果

通過(guò)自己的研究，給《土地管理法》提供一個(gè)視角，完善相關(guān)的立法，更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個(gè)解決問(wèn)題的途徑。

六、論文提綱

淺議集體土地征收存在的問(wèn)題及其解決方案

(一)引言

(二)提綱

一、 集體土地征收的相關(guān)理論問(wèn)題

(一)集體土地征收的概述

(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革

(三)集體土地征收的理論基礎(chǔ)

二、外國(guó)土地征收法律制度的借鑒

(一)外國(guó)土地征收的法律簡(jiǎn)介

(二)英國(guó)、臺(tái)灣土地征收制度的可借鑒之處

三、我國(guó)集體土地征收法律制度現(xiàn)狀

(一)我國(guó)集體土地征收法律制度的相關(guān)規(guī)定

1、《憲法》

2、《物權(quán)法》

3、《土地管理法》，《土地管理法實(shí)施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

(二)我國(guó)集體土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益認(rèn)定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、農(nóng)民缺乏對(duì)征地活動(dòng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

4、爭(zhēng)議裁決及救濟(jì)機(jī)制不完善

(三)我國(guó)集體土地征收法律制度缺陷的成因

1、城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)劃分與城市化發(fā)展的矛盾

2、集體土地所有權(quán)不完整

3、征地中農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位被虛化

4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想

四、完善我國(guó)集體土地征收法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明確區(qū)分公益征收和其他征收

(二)完善集體土地征收補(bǔ)償措施

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化、方式多樣化

2、對(duì)失地農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障

(三)健全集體土地征收法律程序

1、確立征收的正當(dāng)程序原則

2、加強(qiáng)農(nóng)民的參與權(quán)

(四)完善土地征收中的爭(zhēng)議解決及權(quán)利救濟(jì)

1、健全集體土地爭(zhēng)議裁決機(jī)制，將征收主體和裁決部門分離

2、完善救濟(jì)制度

(1)加強(qiáng)行政救濟(jì)，將該爭(zhēng)議納入行政復(fù)議受案范圍

第4篇：集體土地征收法范文

關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征地程序；補(bǔ)償制度

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實(shí)踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時(shí)，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會(huì)身份無(wú)所依托，就會(huì)成為一個(gè)就業(yè)困難、沒(méi)有保障的社會(huì)新群體，這將是社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)集體土地征收中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時(shí)有發(fā)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些都暴露出我國(guó)集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以下就來(lái)分析一下我國(guó)集體土地征收及補(bǔ)償安置制度所存在的問(wèn)題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國(guó)只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國(guó)憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡(jiǎn)單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開(kāi)的聽(tīng)證程序；在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過(guò)程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國(guó)農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過(guò)程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對(duì)過(guò)低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對(duì)比的是，集體土地被低價(jià)征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過(guò)程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過(guò)程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場(chǎng)化的土地出讓市場(chǎng)，通過(guò)出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動(dòng)了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財(cái)政”。政府官員與開(kāi)發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價(jià)格用來(lái)招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績(jī)。

二、對(duì)完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中難以避免的問(wèn)題?，F(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，并著手去應(yīng)對(duì)解決，在保持社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識(shí)

在現(xiàn)實(shí)中了解到，因?yàn)檗r(nóng)民的法制意識(shí)薄弱或者對(duì)國(guó)家相關(guān)的征地及征地補(bǔ)償制度不了解，雖然覺(jué)得征地的程序或者補(bǔ)償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識(shí)出來(lái)而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動(dòng)去了解國(guó)家的一些切實(shí)關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級(jí)政府應(yīng)該將國(guó)家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時(shí)宣傳到位，提升村民的法律意識(shí)，避免在征地過(guò)程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國(guó)土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對(duì)于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國(guó)應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來(lái)規(guī)定按市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國(guó)的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。中國(guó)承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對(duì)應(yīng)的以土地市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國(guó)目前各地的實(shí)際做法來(lái)看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。

（四）公平合理地進(jìn)行土地征收補(bǔ)償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時(shí)可以獲得補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補(bǔ)償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對(duì)土地價(jià)格、地上物價(jià)值、搬遷費(fèi)用等進(jìn)行一系列的要約與承諾來(lái)完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，不僅包括土地的價(jià)格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對(duì)出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過(guò)社會(huì)保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對(duì)于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)權(quán)益喪失。其對(duì)于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價(jià)值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式也鼓勵(lì)創(chuàng)新，我國(guó)主要實(shí)行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會(huì)保障體系，為了保證社會(huì)的安定以及農(nóng)民個(gè)體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實(shí)際情況的前提下，鼓勵(lì)多種模式的補(bǔ)償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽(tīng)證制度

第5篇：集體土地征收法范文

內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于私權(quán),但我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具有充分的自主性,在未來(lái)立法中應(yīng)當(dāng)賦予其完整的權(quán)能并為其建構(gòu)具備可操作性的行使程序,在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)符合市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 要求的農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸式的變革模式。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種極其特殊的所有權(quán)類型。民法學(xué)界對(duì)其性質(zhì)、主體、運(yùn)作機(jī)制等缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，未能給立法提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，導(dǎo)致迄今為止我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有權(quán) 法律 制度依然十分粗糙，集體土地所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，而且在一定程度上也制約了農(nóng)村土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的 發(fā)展 ，因?yàn)檗r(nóng)村土地用益物權(quán)是以權(quán)能分離的方式從集體土地所有權(quán)衍生出來(lái)的。本文擬從我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與現(xiàn)狀考察入手，對(duì)其程序建構(gòu)以及農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變革模式問(wèn)題進(jìn)行探究。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)與現(xiàn)狀剖析

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)

關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，我國(guó)民法學(xué)界存在較大爭(zhēng)議。wwW..cOM有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，既不同于個(gè)人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。[1]有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于一種合作社所有權(quán)。[2]127有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上是一種法人所有權(quán)。[3]有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是個(gè)人化與法人化的契合，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體土地享有股權(quán)或社員權(quán)。[4]有學(xué)者借鑒日耳曼法上的總有概念，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，即“總同共有”。[5]483-485

以上諸學(xué)說(shuō)都是從權(quán)利主體構(gòu)成形態(tài)的角度詮釋農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。由于我國(guó)法律迄今為止對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體構(gòu)造的規(guī)定還很不完備，所以很難從這個(gè)角度在理論上對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)予以清晰地界定。每種觀點(diǎn)看起來(lái)都有幾分道理，但與實(shí)際情況又并不完全契合，多少都有些牽強(qiáng)之處。筆者無(wú)意從這個(gè)角度探究農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在構(gòu)建比較完備的集體土地所有權(quán)主體制度之前，這樣的探究是不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性成果的。對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)下更有意義的是從權(quán)利功能的角度對(duì)其予以界定，然后以此為基礎(chǔ)探討如何完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的功能是讓集體成員能夠以共同支配的方式共享土地的利益。與個(gè)人所有權(quán)相比，區(qū)別僅僅在于支配的方式，而在目的上則是相同的，都是為了實(shí)現(xiàn)私法上的利益?！凹w”是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民基于特定的關(guān)系組合而成的共同體，其對(duì)土地享有的利益是特定數(shù)量的人的共同利益，而不是與社會(huì)整體秩序相關(guān)的社會(huì)公共利益或與國(guó)家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定相關(guān)的國(guó)家利益。既然如此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上就是一種私權(quán)，而不是公權(quán)?！肮珯?quán)為國(guó)家之法律關(guān)系，而私權(quán)則為無(wú)關(guān)國(guó)家之法律關(guān)系……私權(quán)云者，即于私法關(guān)系，有享受利益之地位之謂也?！盵6]80明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的私權(quán)本質(zhì)對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度乃至整個(gè)集體土地物權(quán)制度體系的立法構(gòu)造具有根本性的意義。作為私權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度構(gòu)造應(yīng)當(dāng)符合私法固有的邏輯與價(jià)值理念，盡量淡化公法性的考量。其權(quán)利人應(yīng)當(dāng)被視為獨(dú)立、自主的民事主體，即私法上的人。其權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)私法自治原則，權(quán)利人在不損害社會(huì)公共利益并且不違背憲法所確立的基本經(jīng)濟(jì)制度的前提下可以自由地決定如何利用或處分其財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，這是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的理想形態(tài)，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)與此相比尚有一定的差距。

(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀剖析

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)不具備自主性、完整性與自治性，它是一種殘缺而且異化的所有權(quán)。之所以說(shuō)它是殘缺的，是因?yàn)樗車?guó)家公權(quán)力的過(guò)度控制，主要包括政府對(duì)農(nóng)村集體土地的管制權(quán)與征收征用權(quán)。之所以說(shuō)它是異化的，是因?yàn)樗倪\(yùn)作過(guò)程往往不能真正體現(xiàn)集體成員的意志，而是被村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)次級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等機(jī)構(gòu)的干部操縱。

農(nóng)村集體土地的管制權(quán)主要表現(xiàn)為政府對(duì)集體土地利用或處分行為的審批權(quán)。按照我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，但需要報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織將其土地提供給其成員或其所設(shè)立的企事業(yè)單位用于非農(nóng)建設(shè)，需要縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，在實(shí)踐中還需要先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的審批。集體經(jīng)濟(jì)組織不得直接將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能將集體土地征收為國(guó)有土地再出讓，而農(nóng)民集體不能從中獲得真正意義上的土地收益。

依照我國(guó)《物權(quán)法》第42、44條的規(guī)定，國(guó)家出于公共利益的需要可以對(duì)集體土地實(shí)行征收或征用（在以往我國(guó)的法律文本中,二者統(tǒng)稱為“征用”,但2004年3月新修訂的《憲法》對(duì)征收與征用作了區(qū)分, 2007年制定的《物權(quán)法》沿用了這種區(qū)分。）。從表面上看，這樣的規(guī)定似乎沒(méi)什么問(wèn)題，幾乎在任何一個(gè)國(guó)家，政府出于公共利益的需要都有權(quán)征收或征用土地。然而，近年來(lái)我國(guó)的實(shí)踐表明，地方政府經(jīng)常濫用對(duì)集體土地的征收征用權(quán)。由于征收、征用的程序缺乏周全的設(shè)計(jì)，地方政府總是任意地?cái)U(kuò)張征收征用權(quán)，就連房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建造休閑娛樂(lè)場(chǎng)所等都能被視為出于公共利益需要從而征收農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流失。這種欠缺制度的有效約束從而普遍被濫用的征地權(quán)顯然是國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體土地的過(guò)度控制。在《物權(quán)法》的起草過(guò)程中，民法學(xué)界曾強(qiáng)烈呼吁構(gòu)建完備的征收制度對(duì)政府的征地權(quán)進(jìn)行規(guī)制，但《物權(quán)法》對(duì)此所作的努力卻相當(dāng)有限，只有兩個(gè)條款作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定。

在私法上，所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分以及物權(quán)請(qǐng)求權(quán)等權(quán)能。我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完全具備這些權(quán)能。行政機(jī)關(guān)對(duì)集體土地的管制損害了集體土地所有權(quán)的處分與收益權(quán)能，對(duì)集體土地的過(guò)度征收與征用直接危及集體土地所有權(quán)的存續(xù)。顯然，在當(dāng)前農(nóng)村，被國(guó)家公權(quán)力過(guò)度控制的集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺不全的。從上個(gè)世紀(jì)初開(kāi)始，我國(guó)的國(guó)家公權(quán)力逐漸向鄉(xiāng)村社會(huì)灌輸。上個(gè)世紀(jì)50年代之后，經(jīng)過(guò)數(shù)次 政治 運(yùn)動(dòng)，這種權(quán)力灌輸達(dá)到空前的程度。[7]110最近十幾年來(lái)國(guó)家提倡村民自治，國(guó)家公權(quán)力逐步退出鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，然而，在退卻的過(guò)程

三、程序建構(gòu)的限度與 農(nóng)村 土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的漸進(jìn)性

農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)的意義在于，集體成員可以依法定或約定程序以自治的方式對(duì)于集體土地的利用與處分進(jìn)行決策，土地所有權(quán)的行使能夠體現(xiàn)集體成員的意愿而不僅僅是村社干部權(quán)力作用的結(jié)果。按照這種邏輯，只要不與土地公有制相違背，農(nóng)民集體可以自由地進(jìn)行土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)現(xiàn)行法上關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)(土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓除外)的限制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)，只能提供給鄉(xiāng)村企事業(yè)單位與農(nóng)村居民使用，或者先征為國(guó)有土地再由政府出讓給城鎮(zhèn)的單位或個(gè)人使用；將“四荒”土地發(fā)包給本集體 經(jīng)濟(jì) 組織以外的人，需要報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。這些限制性規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)的干涉，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，導(dǎo)致農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)成為一個(gè)封閉的系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場(chǎng)相互隔絕，唯一合法的通道是國(guó)家征收。按照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，國(guó)家只有出于公共利益的需要才能征收集體土地，如果嚴(yán)格掌握“公共利益”這一標(biāo)準(zhǔn)，興辦 企業(yè) 一般不能認(rèn)定為出于“公共利益的需要”，從而不能征收集體土地，只能通過(guò)二級(jí)地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用的土地之使用權(quán)，選擇余地很小，必然妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 。對(duì)此，筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)該嚴(yán)格控制國(guó)家的征收權(quán)，以防止公權(quán)力吞噬私權(quán)利；另一方面應(yīng)該允許農(nóng)民集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護(hù)國(guó)策的前提下，按照一定的程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)，以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求。實(shí)際上，如果不允許農(nóng)民集體直接出讓建設(shè)用地，各類企業(yè)也會(huì)以其他方式規(guī)避 法律 ，占用集體土地，因?yàn)槠髽I(yè)用地需求是客觀存在的。與其如此，還不如允許集體建設(shè)用地直接出讓。近年來(lái)，我國(guó)有些地方已經(jīng)對(duì)集體建設(shè)用地直接出讓進(jìn)行了嘗試，[12]對(duì)于其中的成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行 總結(jié) 推廣。

至于現(xiàn)行集體土地物權(quán)背負(fù)的保護(hù)耕地、增加國(guó)家財(cái)政收入等政策目標(biāo)可以通過(guò)其他途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于耕地保護(hù)，實(shí)際上我國(guó)目前已經(jīng)有相應(yīng)的法律措施。現(xiàn)行《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地審批等事項(xiàng)的規(guī)定絕大部分都可以保留。只要嚴(yán)格貫徹，這些規(guī)定足以達(dá)到保護(hù)耕地的目的，沒(méi)必要對(duì)城鄉(xiāng)之間土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)施加額外的限制。取消此類限制意味著國(guó)家喪失城鄉(xiāng)地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的壟斷地位，從而失去一個(gè)重要的財(cái)政來(lái)源，這筆損失在一定程度上可以通過(guò)稅收得到彌補(bǔ)：農(nóng)民集體將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)，一般都有較大的增值，應(yīng)當(dāng)由出讓人向國(guó)家繳納一定的稅款。國(guó)家可以將所征收的土地增值稅款用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此外還可以借助稅收手段調(diào)節(jié)土地的利用。

毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方面的限制應(yīng)當(dāng)解除，但應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的運(yùn)作程序在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)只能發(fā)揮有限的實(shí)效。假如立即完全放開(kāi)土地物權(quán)流轉(zhuǎn)限制，容易導(dǎo)致村社干部操縱“集體”，濫用權(quán)力，損害集體成員的利益。從理論上看，集體是一個(gè)凌駕于其成員之上的超然團(tuán)體，集體土地是各成員公有的財(cái)產(chǎn)，集體有其公共機(jī)關(guān)———成員大會(huì)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。然而，集體需要在鄉(xiāng)土社會(huì)中運(yùn)行，作為集體成員的村民以及村社干部在很大程度上是依循鄉(xiāng)土的差序倫理來(lái)參與集體生活的。村民眼中看到的往往只是其他集體成員與自己的親緣、地緣以及交情上的差等關(guān)系。選舉村社干部時(shí)，村民們傾向于將選票投給與自己關(guān)系近的人，以便于進(jìn)行互惠的利益交換。在集體土地所有權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中，村民也傾向于利用他們與掌握權(quán)力資源的村社干部之間親疏不等的關(guān)系，依據(jù)互惠的原則獲取份額不等的隱性利益。即使集體土地所有權(quán)的運(yùn)作程序設(shè)計(jì)得很完備，讓集體成員有充分的機(jī)會(huì)參與集體決策的形成，那些意圖從財(cái)產(chǎn)處分中獲取利益的村社干部或利害關(guān)系人也會(huì)設(shè)法利用其與某些集體成員之間差序的互惠關(guān)系贏得他們的支持。這種以互惠方式換來(lái)的支持如果具備一定的穩(wěn)定性就會(huì)形成一種社會(huì)性的權(quán)力資源。集體土地所有權(quán)將會(huì)由于此種權(quán)力的侵蝕而在一定程度上被無(wú)形地消解。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的看法，制度變遷與社會(huì)行動(dòng)者的觀念形態(tài)有莫大的關(guān)系，如果社會(huì)行動(dòng)者的觀念形態(tài)與制度變革的理想相契合，變革的成本將大幅下降。[13]57在當(dāng)下我國(guó)土地制度創(chuàng)新上，包括土地執(zhí)法部門、立法部門以及土地權(quán)利人在內(nèi)的所有社會(huì)行動(dòng)者的觀念形態(tài)都需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)型過(guò)程。鄧正來(lái)先生認(rèn)為，處于轉(zhuǎn)型期的 中國(guó) 社會(huì)有三種知識(shí)系統(tǒng)，即以中國(guó)差等結(jié)構(gòu)為依歸的文化傳統(tǒng)，以全權(quán)國(guó)家為核心的新傳統(tǒng)和百年來(lái)因變革而傳入的西方文化傳統(tǒng)。[14]3當(dāng)前，我國(guó)的土地執(zhí)法部門、立法部門與土地權(quán)利人的觀念形態(tài)基本上屬于其中的第一種與第二種文化傳統(tǒng)，而法學(xué)界的主流觀念形態(tài)則屬于第三種文化傳統(tǒng)。法律 現(xiàn)代 化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求社會(huì)行動(dòng)者更多地肯認(rèn)、接受第三種文化傳統(tǒng)，但現(xiàn)實(shí)地說(shuō)，不可能全盤接受第三種，并且完全拋棄前兩種。美國(guó)學(xué)者埃爾曼認(rèn)為，所有文化類型都必然是 歷史 的和漸進(jìn)的，一經(jīng)確立，它們便能長(zhǎng)久地存在，直到其起源時(shí)的特殊社會(huì)條件消失之后。[15]10事實(shí)的確如此。文化傳統(tǒng)是一種群體記憶，要使該群體忘卻在其頭腦中積淀了幾十年、幾百年甚至幾千年的思想信念，就必須對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的啟蒙與教化，同時(shí)還要通過(guò)科技與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變其生活場(chǎng)景。這意味著文化傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型或者在本文的研究題域中土地制度創(chuàng)新的社會(huì)行動(dòng)者之觀念轉(zhuǎn)型需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的進(jìn)度應(yīng)當(dāng)與此種觀念轉(zhuǎn)型的進(jìn)度保持協(xié)調(diào)，因?yàn)椤爱?dāng)法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展現(xiàn)鴻溝時(shí)，法律就不能改變?nèi)藗兊男袨椤?。[15]241

總之，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)只能產(chǎn)生有限的實(shí)效，僅憑制度文本上的程序設(shè)計(jì)不可能完全治愈農(nóng)村集體土地所有權(quán)的痼疾，因?yàn)槌绦蛐砸?guī)范的欠缺只不過(guò)是諸多病因中的一種而已。與此相應(yīng)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸進(jìn)式的變革模式。只有當(dāng)廣大農(nóng)民具備必要的私權(quán)意識(shí)、法治觀念與足夠的公共參與能力，能夠在公共場(chǎng)合依照既定的程序恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)其利益訴求并且平等地進(jìn)行商談、論辯時(shí)，集體土地所有權(quán)的運(yùn)作程序才能產(chǎn)生預(yù)期的效果，才能真正體現(xiàn)集體成員的共同意志。此時(shí)方可賦予農(nóng)民集體完全的自治權(quán)，而在此之前關(guān)于集體土地處分上的限制還需要部分地予以保留。制度變革的壓力需要時(shí)間來(lái)承載，任何操之過(guò)急的激進(jìn)式變革行動(dòng)必然導(dǎo)致變革預(yù)期的落空，甚至還會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。對(duì)于涉及億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的農(nóng)村土地物權(quán)制度的變革而言，尤其如此，漸進(jìn)式的變革模式是必然選擇。

注釋:

第6篇：集體土地征收法范文

[關(guān)鍵詞]集體土地；農(nóng)村土地；隱形市場(chǎng)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

[作者簡(jiǎn)介]黃中顯，廣西民族大學(xué)政法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，廣西南寧530003

[中圖分類號(hào)]13922．3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672―2728(2006)12－0147－07

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革一直以來(lái)是各方關(guān)注的焦點(diǎn)，農(nóng)村何去何從，事關(guān)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的成敗。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地作為一種經(jīng)濟(jì)要素流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的符號(hào)。但我國(guó)農(nóng)村集體土地問(wèn)題的癥結(jié)，恰恰源自集體土地的流轉(zhuǎn)上。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在很多地方的失范已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。2005年10月《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的施行，可以視為我國(guó)集體土地使用制度改革中的又一次開(kāi)創(chuàng)性試驗(yàn)。在國(guó)土資源部剛剛定案的52號(hào)文件(《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》)中，首次明確提出推進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作。在這種新形勢(shì)下，從多角度探討集體土地問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、集體土地“隱形”市場(chǎng)的界定

(一)集體土地“隱形”市場(chǎng)的含義

在一個(gè)市場(chǎng)中，既有正面的、符合法律規(guī)定的交易市場(chǎng)，又有隱性的、規(guī)避法律或利用法律制度本身漏洞進(jìn)行交易而形成的市場(chǎng)。土地“隱形”市場(chǎng)是相對(duì)于土地“有形”市場(chǎng)而言的概念。土地“有形”市場(chǎng)是在國(guó)家法律制度或國(guó)家土地政策的規(guī)范下進(jìn)行的土地交易形成的市場(chǎng)。土地“隱形”市場(chǎng)是指違背國(guó)家法律法規(guī)、違背土地政策、非國(guó)家正式認(rèn)可的那一類土地產(chǎn)權(quán)交易形成的市場(chǎng)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體土地經(jīng)國(guó)家征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓用于房地產(chǎn)建設(shè)。《土地承包法》雖然規(guī)定了集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以以法定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但不得在非農(nóng)領(lǐng)域里流轉(zhuǎn)。而在現(xiàn)實(shí)中，存在大量的集體土地向非農(nóng)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，即集體土地非法轉(zhuǎn)用和集體土地建設(shè)用地非法入市(進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域)的情形，本文所指的集體土地“隱形”市場(chǎng)，就是指集體土地作為建設(shè)用地在市場(chǎng)非法流轉(zhuǎn)所形成的市場(chǎng)形態(tài)。

(二)集體土地“隱形”市場(chǎng)的形成和基本類型

我國(guó)的土地所有權(quán)有國(guó)家所有和集體所有兩種狀態(tài)。建設(shè)用地在城市表現(xiàn)為城市國(guó)有建設(shè)土地，在廣大農(nóng)村表現(xiàn)為住宅基地、集體經(jīng)濟(jì)組織公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地等幾種類型。《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有之土地的除外”。這些規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法定情形作出了明確的限制。對(duì)于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)作為交易客體在市場(chǎng)上流動(dòng)，法律上規(guī)定了兩種情形：其一，集體建設(shè)用地使用權(quán)以人股、聯(lián)營(yíng)方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的情況下，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的。

而在現(xiàn)實(shí)中，由于各種原因，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)避法律而進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為很普遍，主要類型表現(xiàn)如下：

1．直接“轉(zhuǎn)讓”型土地隱形市場(chǎng)。表現(xiàn)為由集體土地所有者就未經(jīng)國(guó)家征收的集體土地與受讓方直接簽訂轉(zhuǎn)讓合同，或者根本不簽訂任何合同，雙方達(dá)成默契，由受讓方交納一筆所謂的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)后，取得該集體土地的使用權(quán)。大的方面，集體土地所有者可能將土地賣給買者辦廠、搞項(xiàng)目；小的方面，可能賣給城鎮(zhèn)單位或個(gè)人作建設(shè)用途或賣給個(gè)人建造墳?zāi)沟取?/p>

2．“出租”型集體土地隱形市場(chǎng)。表現(xiàn)為：一是將集體土地直接租給城市居民或城鎮(zhèn)單位，由承租人投資建廠房、倉(cāng)庫(kù)、加油站、酒樓等；二是將土地獨(dú)建或合建房屋或鋪位后再出租；三是城鎮(zhèn)單位或居民掛靠集體經(jīng)濟(jì)組織辦企業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的名義取得集體建設(shè)用地。出租的特點(diǎn)是將地價(jià)隱含于租金之中，租金較高且一次支付，租期甚至長(zhǎng)達(dá)幾十年。這是目前土地隱形流轉(zhuǎn)最常見(jiàn)的市場(chǎng)形態(tài)。

3．“房屋轉(zhuǎn)讓”型集體土地隱形市場(chǎng)。我國(guó)法律雖然禁止將集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但是轉(zhuǎn)讓集體土地上房屋卻是允許的。轉(zhuǎn)讓雙方達(dá)成默契，先由集體土地所有者或使用者按受讓方的要求將房屋建好，雙方再簽訂期限較長(zhǎng)的轉(zhuǎn)讓房屋合同，把房屋交給受讓方，并將地價(jià)隱含于房?jī)r(jià)當(dāng)中。

4．“合營(yíng)”型集體土地隱形市場(chǎng)。在一定條件下，國(guó)家也允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體土地使用者以其土地使用權(quán)作為投入的條件，與提供資金等其他生產(chǎn)要素的單位、個(gè)人共同興辦聯(lián)營(yíng)或者其他經(jīng)營(yíng)性經(jīng)濟(jì)組織，合資、合作從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果是真正地舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)當(dāng)然無(wú)可厚非，但實(shí)際上，有許多的所謂聯(lián)營(yíng)并不是真正的聯(lián)營(yíng)，集體土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不參與經(jīng)營(yíng)也不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，而是拿到一筆相當(dāng)于土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)的利潤(rùn)后，就什么也不管了，這顯然實(shí)質(zhì)是以合法形式掩蓋非法目的，旨在規(guī)避法律禁止的集體土地非法交易行為。

5．“建房”型集體土地隱形市場(chǎng)。合作建房在城鄉(xiāng)結(jié)合部較為普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而買得此類房產(chǎn)的業(yè)主，又不能辦理房產(chǎn)證；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)取得建設(shè)用地后，非自用或不完全自用，而是進(jìn)入市場(chǎng)與他方合作建房或搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)；三是村民取得住宅不是自用，而以該幅土地與出資者(城市居民或城鎮(zhèn)單位)合作建房，建成后按約定分配。我國(guó)對(duì)此類房產(chǎn)的土地所有權(quán)或使用權(quán)能否隨房產(chǎn)一起移轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)立法。但從我國(guó)對(duì)集體土地的管制來(lái)看，這其實(shí)也是一種非法轉(zhuǎn)讓集體土地的行為，只不過(guò)集體土地所有者不是直接拿到土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，而是以取得房屋這種實(shí)物來(lái)代替土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)。

6．“抵押”型集體土地隱形市場(chǎng)。這表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連土地使用權(quán)抵押等情形。在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方，由于開(kāi)辦企業(yè)經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，從銀行取得貸款。但不管是政府還是銀行，都默認(rèn)了這種做法的合理性，因?yàn)榉凑绻髽I(yè)還不起貸款，政府可以出面進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，可以說(shuō)形成了一套完整的地方性集體土地融資方法。

不管是哪一種的集體土地作為建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上，集體土地所有者已經(jīng)在履行了與城市政府相類似的土地所有者職能，進(jìn)行著農(nóng)村土

地使用權(quán)的出讓行動(dòng)。在我國(guó)目前的法律框架下，集體土地入市交易尚屬禁止之列，因此流轉(zhuǎn)兩方大多采取“一對(duì)一”討價(jià)的協(xié)商讓地方式，既缺乏公開(kāi)的競(jìng)價(jià)機(jī)制，又缺乏法律保障和社會(huì)監(jiān)督，流轉(zhuǎn)協(xié)議也不規(guī)范，這將造成集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理失控，集體土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)，也難以從法律上進(jìn)行維護(hù)和處理。

二、我國(guó)集體土地“隱形”市場(chǎng)形成的原因

我國(guó)集體土地“隱形”市場(chǎng)形成不是偶然的，其形成過(guò)程折射出我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)因素、各種利益團(tuán)體的博弈，也折射出舊的集體土地法律制度在新的經(jīng)濟(jì)形式下的滯后和無(wú)奈。集體土地“隱形”市場(chǎng)的發(fā)生和發(fā)展，其背后的驅(qū)動(dòng)力是復(fù)雜的，主要有以下幾個(gè)方面的因素：

(一)建設(shè)用地的供需結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生了客觀的引力

集體土地建設(shè)用地流通在現(xiàn)實(shí)受到極大的限制。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育，集體土地進(jìn)人房地產(chǎn)建設(shè)市場(chǎng)有其內(nèi)在的沖動(dòng)和外在拉力。這是因?yàn)椋?1)在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地兩大問(wèn)題，集體土地流入房地產(chǎn)建設(shè)市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地資源配置的必然規(guī)律。(2)集體土地所有權(quán)盡管受到國(guó)家嚴(yán)格的土地用途管制，但集體土地所有權(quán)畢竟具有相對(duì)獨(dú)立法律人格和排他性，這些特點(diǎn)使得集體土地所有權(quán)流入土地交易市場(chǎng)具有廣泛性和靈活性。同時(shí)，集體土地利益的集團(tuán)性要求集體土地利益最大化，這也增強(qiáng)了集體土地向外擴(kuò)張和參與流動(dòng)的動(dòng)力。(3)在我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，城鎮(zhèn)建設(shè)大多采用粗放型發(fā)展方式不斷向外擴(kuò)張，以土地增量建設(shè)為主導(dǎo)，不斷向農(nóng)村索求土地。為了滿足城市擴(kuò)張對(duì)土地的需求，以填補(bǔ)需求缺口，集體土地參與了流通。

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，而這種旺盛需求又因地理位置、農(nóng)田基本保護(hù)區(qū)制度及相關(guān)法律政策的限制而難以得到充分滿足。這種狀況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)更明顯，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否再上一個(gè)臺(tái)階，關(guān)鍵在于能否提供“擺”項(xiàng)目的土地。非農(nóng)土地的旺盛需求與供給不足的矛盾，使土地供應(yīng)問(wèn)題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

(二)土地征收制度的缺陷產(chǎn)生了負(fù)面推動(dòng)力

我國(guó)的土地征收制度在我國(guó)的城市建設(shè)工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的作用，但在運(yùn)行的過(guò)程中，由于各種原因，其自身的缺陷日益凸顯：

1．土地征收中低價(jià)補(bǔ)償問(wèn)題嚴(yán)重。我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度雖然幾經(jīng)修改，但征收補(bǔ)償費(fèi)用不僅低，而且在標(biāo)準(zhǔn)上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實(shí)價(jià)值。低成本征地，極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性，嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益，產(chǎn)生如土地征收權(quán)力濫用、不利于土地資源最大效用的發(fā)揮、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)失控等許多不良后果。在生存能力低下和被排除在社會(huì)保障制度外的雙重壓力下的農(nóng)村，集體土地的保障功能得到強(qiáng)化，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。

2．土地征收補(bǔ)償利益分配的不平衡。對(duì)于征地費(fèi)，相關(guān)部門都可以按一定比例進(jìn)行提取。政府受益部分中不屬于調(diào)控土地資源利用的項(xiàng)目日益增加，政府受益項(xiàng)目多而雜，必然會(huì)擴(kuò)大政府及其部門的受益程度，減少農(nóng)村集體及農(nóng)民的應(yīng)得利益，加劇政府部門與農(nóng)村集體及農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配上的不公平。在我國(guó)，因土地低價(jià)征收、高價(jià)出讓而獲得的增值收益主要被各縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府取得，這些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府卻很少將所獲土地增值收益專款專用于土地開(kāi)墾、發(fā)展生產(chǎn)和安置被征地農(nóng)民生活，這種扭曲的分配機(jī)制使政府成為真正的受益者。

3．土地征收中政府失靈現(xiàn)象嚴(yán)重。政府介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展起重要作用，但同時(shí)也應(yīng)看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目標(biāo)，即使一個(gè)良好的無(wú)私的統(tǒng)治者也無(wú)法絕對(duì)避免自己的意志偏離社會(huì)利益。政府也會(huì)失靈，甚至比市場(chǎng)失靈更可怕。在土地征收過(guò)程中，政府失靈主要表現(xiàn)在：其一，政府作為制度的供給者，其自身又是制度的需求者，有潛在的利益要求，在土地征收補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中，政府作為補(bǔ)償者，可能會(huì)出于自身利益的考慮，盡量降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而將征得的土地以市場(chǎng)價(jià)投入市場(chǎng)，從中營(yíng)利。其二，土地征收過(guò)程中的尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。在土地征收法律關(guān)系中，建設(shè)單位或公共設(shè)施的投資者才是真正的用地單位。土地征收是國(guó)家對(duì)既定產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新安排和再分配的過(guò)程，是一次利益的重新洗牌。征與不征，征多征少，征后以何種方式投入使用，對(duì)用地單位意義重大。政府往往視不同對(duì)象安排含量不等的產(chǎn)權(quán)，尋租機(jī)制由此發(fā)育起來(lái)。在土地征收過(guò)程中，用地單位往往并不付諸法定的程序獲得用地，而是竭力賄賂政府官員或給小集體以利益來(lái)獲得非法利益，擾亂了正常的地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。其三，地方政府對(duì)來(lái)自上級(jí)政府決策的“修改”和“消化”。改革開(kāi)放以后，隨著中央與地方政府日益成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府為了更多地獲得征收權(quán)帶來(lái)的利益，往往“化整為零”，截流上級(jí)政府的批準(zhǔn)權(quán)限，使土地征收行為一度處于混亂狀態(tài)。某些地方政府企業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，政府征地并非出于公共利益考慮，而是用于自己投資，政府成了“企業(yè)家”，其自身形象扭曲的同時(shí)，也使地方經(jīng)濟(jì)帶有濃厚的政府經(jīng)濟(jì)色彩。由于政府部門自身利益的驅(qū)動(dòng)，政府未能嚴(yán)格依法辦事，發(fā)現(xiàn)有土地的非法交易行為往往不能及時(shí)處理，更有甚者采用“私了”的做法，對(duì)一些大宗項(xiàng)目或有助于地方政府謀求政績(jī)的項(xiàng)目采取下不為例的態(tài)度，一定程度上助長(zhǎng)了集體土地非法交易之風(fēng)的盛行。

我國(guó)的集體土地征收制度帶有太多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度產(chǎn)生了較高的交易成本。這種交易成本一方面制約了土地市場(chǎng)的正常發(fā)展，另一方面促成了土地權(quán)屬隱形市場(chǎng)的興起，交易雙方為規(guī)避交易成本，以變通的方式直接進(jìn)行著多種形式的集體土地使用權(quán)交易。當(dāng)已有制度不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要時(shí)，生產(chǎn)者的創(chuàng)造性實(shí)踐活動(dòng)將誘導(dǎo)制度變遷。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，向農(nóng)村集體土地利用制度提出了新的需求，在集體土地利用制度未能滿足這一需求時(shí)，農(nóng)民以其特有的創(chuàng)新能力創(chuàng)建了拋荒地耕作的股份制運(yùn)作模式和集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的市場(chǎng)化模式。集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標(biāo)的市場(chǎng)化直通道。

(三)集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題為集體土地隱形市場(chǎng)的形成留下制度缺口

產(chǎn)權(quán)制度就是制度化了的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)

系，它規(guī)定了產(chǎn)權(quán)如何安排、如何界定、如何運(yùn)行、如何保護(hù)等?！爱a(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。它是一系列用來(lái)確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系?！奔w土地產(chǎn)權(quán)，指關(guān)于集體土地資源(地產(chǎn))的一切權(quán)力的總和。我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)特征可以概括為：集體享有所有權(quán)，家庭享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)家享有管理權(quán)?！俺邪?jīng)營(yíng)權(quán)”是集體土地產(chǎn)權(quán)的最典型特征。

“集體享有所有權(quán)”是農(nóng)村土地制度所有權(quán)形態(tài)，集體土地所有權(quán)有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有。即集體土地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)管理。但集體所有在民事實(shí)體法上只能是一句空話。如在土地征收中，這些規(guī)定存在不少受益主體虛置的種種問(wèn)題。也可以說(shuō)，目前大部分的農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題與集體所有權(quán)主體虛化有關(guān)。

對(duì)“家庭享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，我國(guó)法律通過(guò)《土地承包法》有更為全面的規(guī)定和更有力度的保護(hù)?！锻恋爻邪ā吩试S承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)以法定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但集體土地在非農(nóng)領(lǐng)域方面流轉(zhuǎn)的規(guī)定卻是空白的。這種狀況和我國(guó)大量存在的集體土地建設(shè)用地的大量交易現(xiàn)象形成鮮明的對(duì)比。換句話講，“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在我國(guó)目前的法律制度框架內(nèi)受到嚴(yán)格的限制，其權(quán)能是殘缺不全的。

“國(guó)家享有管理權(quán)”是我國(guó)集體土地法律制度的重要組成部分。我國(guó)的集體所有土地制度體現(xiàn)出濃厚的國(guó)家干預(yù)公法色彩，國(guó)家對(duì)集體土地的用途、流轉(zhuǎn)等進(jìn)行了嚴(yán)格的土地用途管制。因此從制定的有關(guān)土地法律規(guī)范來(lái)看，現(xiàn)行的集體土地法律規(guī)范以管理法為主，很少有私權(quán)性質(zhì)的民事規(guī)范，是一種管理法而非權(quán)利法，這也與集體土地集體所有的現(xiàn)實(shí)不符。因此，目前的集體土地法律制度沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的尊重，集體土地法律制度本身應(yīng)充分體現(xiàn)的私法上的權(quán)利和義務(wù)也形同虛設(shè)。

國(guó)有土地有償使用制度的實(shí)行導(dǎo)致城市地價(jià)愈來(lái)愈高，一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或需要用地的單位無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)在城市取得國(guó)有土地使用權(quán)，此時(shí)，經(jīng)濟(jì)人的本性使得他們把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，尤其是城市近郊的集體土地。而在目前的集體土地產(chǎn)權(quán)制度狀況下，通過(guò)正常和合法的手續(xù)取得這些土地的使用權(quán)是比較困難的，于是他們就把期望寄托在非法的土地交易上。集體土地產(chǎn)權(quán)――一個(gè)沒(méi)有受到應(yīng)有正面尊重的權(quán)利，只有另尋它徑來(lái)釋放自己的權(quán)能了。更何況在目前集體土地產(chǎn)權(quán)制度狀況下，這種非法交易又很容易上手，成交效率高。

(四)集體土地權(quán)利人法律意識(shí)的淡漠是集體土地隱形市場(chǎng)形成的重要誘因

農(nóng)村法制建設(shè)一直是我國(guó)法治的重中之重。但在廣大的農(nóng)村，農(nóng)村干部和村民的法制意識(shí)非常薄弱，表現(xiàn)在現(xiàn)在很多的村干部和村民對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度一無(wú)所知，甚至還不知道有土地管理法，認(rèn)為買賣、轉(zhuǎn)讓土地是天經(jīng)地義的事情。一份調(diào)查報(bào)告顯示：在一些地方，有78％的農(nóng)民都認(rèn)為他們耕種的土地是國(guó)家的，法律賦予的集體土地所有權(quán)于現(xiàn)實(shí)生活中卻被法律上的所有權(quán)人自我否定掉了。由此產(chǎn)生的必然是對(duì)所有權(quán)和所有權(quán)權(quán)能的漠視①。

可以想象，在這種觀念的支配下，在短期經(jīng)濟(jì)利益這條魔棒的指引下，集體土地產(chǎn)權(quán)人在處分自己的權(quán)能時(shí)必然是任意的、隨意的和追求短期效應(yīng)的。村民把自己承包的集體土地隨意轉(zhuǎn)租、出賣或亂挖亂用；農(nóng)村干部不與其他村委商量亦不征求村民的意見(jiàn)，僅憑自己個(gè)人作主，就可以隨意出賣、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地。農(nóng)民的合同契約意識(shí)的法制觀念不強(qiáng)，農(nóng)村集體土地交易的合同多種多樣，有書面的、亦有口頭的，有的什么也沒(méi)有。即便有書面合同的，合同也不夠規(guī)范，有關(guān)合同的條款、標(biāo)的不夠明確，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格或其他因素發(fā)生變化時(shí)，合同買受方任意變更或終止合同，導(dǎo)致實(shí)際處理土地糾紛時(shí)難度加大和司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

總而言之，在現(xiàn)有的法律體制下，農(nóng)村集體土地主要還是通過(guò)土地征收的形式進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能滿足集體經(jīng)濟(jì)組織追求利益最大化的要求。在不能通過(guò)合法形式得以滿足之時(shí)，集體土地不免自發(fā)地尋找突破點(diǎn)和平衡點(diǎn)。首先是地方集體土地征收權(quán)的扭曲和濫用，其次是集體土地隱形交易市場(chǎng)的形成。這是由于建設(shè)用地市場(chǎng)缺乏相應(yīng)機(jī)制所帶來(lái)的必然結(jié)果。

三、我國(guó)集體土地“隱形”市場(chǎng)法律規(guī)制的途徑選擇

由此看來(lái)，規(guī)范集體土地建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是很必要的，這既是保護(hù)耕地也是穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展、實(shí)施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的需要。消除集體土地“隱形”市場(chǎng)是一個(gè)系統(tǒng)的法治工程，基本的思路是進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)所有，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完整的私法權(quán)能，允許集體土地作為一種重要的市場(chǎng)要素進(jìn)行流轉(zhuǎn)并且以市場(chǎng)為導(dǎo)向形成交易價(jià)格；與此同時(shí)，改革土地征收制度，弱化國(guó)家對(duì)集體土地權(quán)利的干預(yù)，平衡土地收益的利益分配機(jī)制；明確國(guó)家在土地市場(chǎng)中的角色，完善土地管理制度；加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育等等。本文主要從土地征收制度改革和集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立兩個(gè)相輔相成的方面進(jìn)行闡述。

(一)改革完善我國(guó)的土地征收制度

由前面的分析已經(jīng)得知，土地征收制度的制度缺陷是集體土地隱形市場(chǎng)產(chǎn)生的重要原因。因此改革勢(shì)在必行。對(duì)于我國(guó)的土地征收制度的改革，學(xué)者們也是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。

為了規(guī)范濫用公益性理由征收土地的行為，大多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)區(qū)分兩種不同性質(zhì)的土地征收行為，分別采用完全補(bǔ)償和不完全補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法利益，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平。這種主張認(rèn)識(shí)到了由于土地征收權(quán)的濫用所帶來(lái)的不公，但在“兩種不同性質(zhì)的土地征收行為”的前提下討論土地補(bǔ)償問(wèn)題，實(shí)際上承認(rèn)了非公益性目的征地的合理性。因?yàn)槟芊襁M(jìn)行征地和如何進(jìn)行土地補(bǔ)償畢竟是兩個(gè)不同層次的問(wèn)題。這種做法無(wú)形中將征地的公益性要件虛置了。因而，不應(yīng)將非公益性目的的用地納入到土地征收的程序之中；否則，既引起土地征收認(rèn)識(shí)上的誤解，又違背了國(guó)際上關(guān)于土地征收公益性目的要件的慣例。根本無(wú)法消除在土地征收過(guò)程中的政府失靈的現(xiàn)象。

根據(jù)當(dāng)前征地難和集體土地使用權(quán)隱形市場(chǎng)自發(fā)形成的問(wèn)題，有人提出應(yīng)建立單一的集體土地征購(gòu)制度以取代征收制度，即使用集體土地進(jìn)行建設(shè)應(yīng)該全部采用市場(chǎng)化的手段。從某種角度而言，這無(wú)疑是一種有益的探索，但對(duì)于因公益性目的建設(shè)而需用的土地，其征收費(fèi)用相對(duì)較低，不可能和營(yíng)業(yè)性用地一樣由市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定的。而且，土地征收制度在我國(guó)還是具有一定的現(xiàn)實(shí)意義的，完全采用市場(chǎng)化征購(gòu)制度對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)不現(xiàn)實(shí)。

筆者認(rèn)為，集體土地征收市場(chǎng)的準(zhǔn)入，應(yīng)參照國(guó)際上通行的慣例――以“公共目的”為土地征收

市場(chǎng)唯一的準(zhǔn)人要件，其他類型的建設(shè)用地一律進(jìn)入集體土地征購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)行交易。既然集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標(biāo)的市場(chǎng)化直通道。這種通道具有符合市場(chǎng)規(guī)律的合理性，那么應(yīng)該通過(guò)法律制度的供給來(lái)確認(rèn)和保護(hù)這種不可阻擋的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

有的學(xué)者認(rèn)為，采用經(jīng)營(yíng)權(quán)分離辦法進(jìn)行集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，擁有分離出來(lái)的集體土地轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)權(quán)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合，與法定集體土地所有者身份相一致，與土地公有屬性也不沖突。具體運(yùn)作安排是：保持現(xiàn)有土地所有制形態(tài)不變，即城市市區(qū)土地的國(guó)家所有制和農(nóng)村包括城市市郊土地的農(nóng)民集體所有制，縮小征地范圍，擴(kuò)大市場(chǎng)化范圍。對(duì)關(guān)系國(guó)家利益的國(guó)防建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋與場(chǎng)所用地等公益用地保留征地制度。對(duì)其他可以市場(chǎng)化的房屋用地全部實(shí)施市場(chǎng)化土地用地制度。城市政府退出市場(chǎng)化土地轉(zhuǎn)換交易環(huán)節(jié)，不再直接參與集體土地使用權(quán)買賣，同時(shí)授予集體土地所有者、農(nóng)村集體組織以農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，農(nóng)村集體組織作為獨(dú)立的農(nóng)村土地所有者主體代表，在土地規(guī)劃與相關(guān)制度約束下行使土地使用權(quán)的自主經(jīng)營(yíng)與轉(zhuǎn)換權(quán)。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)以消除集體土地隱形市場(chǎng)

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的意義可以從兩方面來(lái)理解：其一，為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)找到除征收外的其他流轉(zhuǎn)渠道，消除了集體土地征收制度缺陷所帶來(lái)的種種隱患，充分實(shí)現(xiàn)集體土地的權(quán)益。其二，建立集體土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，允許土地作為一種市場(chǎng)要素進(jìn)行流通并形成其市場(chǎng)價(jià)格，法律權(quán)益分配給能以最小的成本換取最大收益的一方。

1．構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)是構(gòu)建多元、多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)?！岸嘣敝冈摻ㄔO(shè)用地市場(chǎng)由農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)、城市建設(shè)用地市場(chǎng)和聯(lián)結(jié)兩個(gè)市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換市場(chǎng)(主要指集體土地征收或征購(gòu)市場(chǎng))三大塊組成?！岸鄬哟巍敝盖皟纱笫袌?chǎng)縱向之間可以分解為不同層次的土地市場(chǎng)體系。農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)可以分為農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場(chǎng)及農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地準(zhǔn)入市場(chǎng)。前一市場(chǎng)又可分為租賃市場(chǎng)和轉(zhuǎn)租、人股、抵押市場(chǎng)等等。城市建設(shè)用地市場(chǎng)可以分為三級(jí)土地市場(chǎng)：一級(jí)市場(chǎng)為國(guó)有土地的劃撥、出讓市場(chǎng)；二級(jí)市場(chǎng)指取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)；三級(jí)市場(chǎng)則是指建設(shè)用地使用者之間轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押等處分建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)。

由以上三個(gè)市場(chǎng)我們可以看出，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換市場(chǎng)、城市建設(shè)用地市場(chǎng)是以農(nóng)村土地市場(chǎng)為前提和基礎(chǔ)的。城市建設(shè)用地市場(chǎng)增量土地的供給是由農(nóng)城用地轉(zhuǎn)換市場(chǎng)決定，從根本上說(shuō)是由農(nóng)村用地市場(chǎng)決定。農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行得好、配置效率高，就可以有更多的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村非農(nóng)用地進(jìn)入農(nóng)城轉(zhuǎn)換市場(chǎng)進(jìn)而轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)土地；同時(shí)，如果城市建設(shè)用地市場(chǎng)運(yùn)行得好、配置效率高，就可以減少農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地的絕對(duì)量。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律制度安排。為了避免城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的失控和混亂，對(duì)該市場(chǎng)進(jìn)行有效的法律規(guī)制是很有必要的。為此，筆者將從宏觀和微觀兩個(gè)角度闡述該市場(chǎng)的法律構(gòu)建。

(1)宏觀視角的法律規(guī)制。對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀法律規(guī)制，筆者認(rèn)為國(guó)家應(yīng)把好三個(gè)關(guān)口和完善、實(shí)施三項(xiàng)宏觀法律制度。

三個(gè)關(guān)口指農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的關(guān)口；農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的關(guān)口，即集體土地征收及征購(gòu)總量控制；城市每年供應(yīng)建設(shè)用地的總量計(jì)劃。

對(duì)集體土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地兩個(gè)關(guān)口，國(guó)家要建立嚴(yán)格的土地審批許可制度。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的用地者給予嚴(yán)懲。同時(shí)，對(duì)集體土地轉(zhuǎn)化后的用途、產(chǎn)業(yè)限制、容積率、建筑高度等進(jìn)行嚴(yán)格審查，使轉(zhuǎn)化后的原集體土地利用達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。第三個(gè)關(guān)口則由國(guó)家土地管理部門根據(jù)土地利用規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家控制指標(biāo)確定。

宏觀規(guī)范可從以下幾方面著手：

其一，完善土地有償有期使用制度。建立非農(nóng)業(yè)集體用地有償有期使用制度，加快集體土地和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地(主要指經(jīng)營(yíng)性用地)有償有期使用制度的立法。應(yīng)該承認(rèn)，現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)的土地使用權(quán)等以各種形式實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的完善和發(fā)展，應(yīng)從立法上加以確認(rèn)。對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地有償有期使用制度，主要是擴(kuò)大該制度的適用范圍，擴(kuò)大到所有經(jīng)營(yíng)性用地均實(shí)行有償使用，以用地的性質(zhì)而不是以用地單位的性質(zhì)確定法律制度的適用。在轉(zhuǎn)讓形式上，由原來(lái)以協(xié)議為主的轉(zhuǎn)讓方式過(guò)渡到以掛牌拍賣、招標(biāo)為主的市場(chǎng)化形式。

其二，強(qiáng)化土地規(guī)劃與利用制度。土地規(guī)劃是土地管理工作的重要組成部分，集體土地的利用與開(kāi)發(fā)必須服從城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，集體土地市場(chǎng)法律制度的建設(shè)應(yīng)把土地規(guī)劃管理作為重要的組成部分，做到土地規(guī)劃立法超前和土地規(guī)劃管理到位。同時(shí)，改變當(dāng)前小城鎮(zhèn)粗放型的發(fā)展方式。

其三，完善和執(zhí)行土地基準(zhǔn)地價(jià)及地價(jià)公示制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)還沒(méi)有發(fā)育、發(fā)展起來(lái)的時(shí)候，很難形成市場(chǎng)價(jià)格。尤其是農(nóng)村的集體土地使用權(quán)交易，很容易導(dǎo)致價(jià)格混亂。因此，既要有城市土地的基準(zhǔn)地價(jià)，又要有農(nóng)村集體土地的基準(zhǔn)地價(jià)，并定期調(diào)查、調(diào)整和公布。對(duì)因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地需要征購(gòu)集體土地的，征購(gòu)的地塊應(yīng)視為城鎮(zhèn)土地，并進(jìn)行科學(xué)分等定級(jí)評(píng)估出合理地價(jià)，最大程度維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益。

(2)微觀視角的法律規(guī)制。從微觀視角對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，主要是為確保土地使用權(quán)市場(chǎng)交易的安全而設(shè)置具體的法律制度：

其一，完善土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記制度。主要是明晰集體土地產(chǎn)權(quán)的主體歸屬。對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)(主要是土地使用權(quán))登記，結(jié)束我國(guó)長(zhǎng)期存在的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)建設(shè)用地及農(nóng)村農(nóng)民住宅用地盲目、混亂和無(wú)序的局面。在土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍的登記上，賦予登記相應(yīng)的物權(quán)效力，使得集體土地建設(shè)用地的登記制度與現(xiàn)有的土地及房產(chǎn)登記制度相協(xié)調(diào)。從動(dòng)態(tài)角度而言，農(nóng)村集體所有土地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，必須依法進(jìn)行登記領(lǐng)證，涉及原土地有關(guān)事項(xiàng)變更時(shí)，得辦理變更登記手續(xù)，并接受政府土地管理部門的監(jiān)督。

其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)交易管理制度。主要指市場(chǎng)準(zhǔn)入、準(zhǔn)出、市場(chǎng)交易方式及交易手段、市場(chǎng)交易的國(guó)家適度干預(yù)。市場(chǎng)準(zhǔn)入指進(jìn)入市場(chǎng)的土地及其權(quán)利必須無(wú)瑕疵，具備有關(guān)部門的書面證明。在土地交易時(shí)，采用統(tǒng)一的交易地點(diǎn)。為此，可建立集體土地產(chǎn)權(quán)交易中心，規(guī)定供地、用地單位必須統(tǒng)一在中心進(jìn)行產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)，并確認(rèn)在中心外的土地交易行為一律為非法交易行為。國(guó)家的適度干預(yù)，主要指土地交易稅收法律制度和必要時(shí)的國(guó)家行使土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。國(guó)家可以開(kāi)征集體土地轉(zhuǎn)讓增值稅、耕地占用稅等，既可以調(diào)節(jié)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，又可以使國(guó)家或地方政府的投入得到相應(yīng)補(bǔ)償。而政府的土地優(yōu)先購(gòu)買制度，旨在對(duì)農(nóng)村集體組織即將進(jìn)入集體土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的土地，有關(guān)政府部門對(duì)其產(chǎn)業(yè)選擇、地價(jià)等方面進(jìn)行引導(dǎo)和勸導(dǎo)，在引導(dǎo)、勸導(dǎo)無(wú)效的情況下，政府可以利用土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，強(qiáng)制交易以調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)。

政府的土地優(yōu)先購(gòu)買制度，和國(guó)家的土地儲(chǔ)備制度的建立相聯(lián)系。政府可以通過(guò)土地優(yōu)先購(gòu)買權(quán)收購(gòu)未經(jīng)整治的農(nóng)村集體所有土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間儲(chǔ)備后，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)投放房地產(chǎn)市場(chǎng)，以此來(lái)增加政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。

第7篇：集體土地征收法范文

關(guān)鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國(guó)土地利用制度的總體形態(tài)

我國(guó)土地所有制分為國(guó)家所有和集體所有兩種形態(tài)，國(guó)家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設(shè)用地，也有占比較少的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體建設(shè)用地外，其他各類建設(shè)項(xiàng)目需依法申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資入股等。

二、我國(guó)土地利用制度中存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在土地利用制度設(shè)計(jì)上重國(guó)有而輕集體，對(duì)集體土地特別是集體建設(shè)用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國(guó)有土地開(kāi)發(fā)而輕集體土地利用

我國(guó)通過(guò)物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設(shè)計(jì)了國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，使國(guó)有土地成為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必需品，推動(dòng)國(guó)有土地價(jià)格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財(cái)政來(lái)源和支撐。

（二）國(guó)有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對(duì)國(guó)有建設(shè)用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設(shè)用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對(duì)集體建設(shè)用地，雖也有物權(quán)保護(hù)內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設(shè)用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目占用集體土地，也無(wú)出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔(dān)保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時(shí)抵押外，其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)設(shè)定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）集體土地和國(guó)有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國(guó)家為了公共利益的需要，可以通過(guò)征收程序把集體土地變?yōu)閲?guó)家所有，但被征國(guó)有土地則不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國(guó)有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢(shì)。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)有土地出讓價(jià)格比例失衡

國(guó)家在征收集體土地過(guò)程中，要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)和失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)，而這些補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，以東營(yíng)市各縣區(qū)為例，補(bǔ)償費(fèi)一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會(huì)更大，形成巨大的剪刀差。

三、對(duì)土地利用制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）放寬集體建設(shè)用地利用的限制，逐步賦予其與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，2015年全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財(cái)富之母，在國(guó)家嚴(yán)格規(guī)劃管控下，應(yīng)逐步賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等的各項(xiàng)權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴(kuò)大集體建設(shè)用地使用范圍，發(fā)揮集體建設(shè)用地潛在經(jīng)濟(jì)效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必將推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴(kuò)大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設(shè)施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設(shè)用地，并賦予除公共設(shè)施公益事業(yè)用地外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔(dān)保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）嚴(yán)格限制土地征收條件，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過(guò)于原則而不具體，實(shí)踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項(xiàng)目需要使用土地的，一般都可以通過(guò)征收集體土地進(jìn)而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無(wú)限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴(yán)格征地原因條件。同時(shí)，應(yīng)改革征地補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)、土地出讓均價(jià)等相掛鉤的機(jī)制，縮小征地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益的剪刀差，切實(shí)維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。

第8篇：集體土地征收法范文

土地征收是2004年國(guó)家修憲時(shí)提出的，在此之前我國(guó)統(tǒng)一采用土地征用這一提法，修憲之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一詞，在我國(guó)土地征收的基本含義可以概述為：國(guó)家或政府為公共利益的需要，依照法律規(guī)定，運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制將集體所有的土地收為國(guó)有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地征收的特征?/p>

1.1征收主體的特定性

申請(qǐng)的建設(shè)，發(fā)展并維護(hù)公共利益。在我國(guó)土地所有是嚴(yán)禁買賣的，雖然征收后的具體用地單位很可不是國(guó)家，但集體土地的首先流向只能是國(guó)家，各公共利益用地單位只能向國(guó)家提出用地申請(qǐng)，再由國(guó)家統(tǒng)一行使土地征收的權(quán)利。在具體執(zhí)行時(shí)，地方政府可以代表國(guó)家行使土地征收的權(quán)利。

1.2征收目的的確定性

《土地管理法》中明確規(guī)定，土地征收的前提是公共利益的需要，國(guó)家只有出于公共利益的原因才能動(dòng)用土地征收的權(quán)利，其實(shí)這是對(duì)國(guó)家土地征收權(quán)利的一種約束，避免土地征收權(quán)的濫用，明確公共利益對(duì)合理的行使土地征收權(quán)有十分重要的意義。

1.3征收的有償性

申請(qǐng)征收不同于土地的沒(méi)收，他是一種有償?shù)氖杖⌒袨?，土地的征收是?guó)家和農(nóng)村集體兩個(gè)土地所有權(quán)主體的土地轉(zhuǎn)移行為，對(duì)土地征收的補(bǔ)償不是按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行完全補(bǔ)償，是按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不完全的補(bǔ)償，但土地征收是一種有償?shù)男袨椤?/p>

1.4征收的強(qiáng)制性

土地征收是國(guó)家行使的一種強(qiáng)制權(quán)，被征收的對(duì)象無(wú)論同意與否都不能阻礙國(guó)家行使正當(dāng)?shù)耐恋卣魇諜?quán)，國(guó)家對(duì)土地的征收是不以個(gè)人或集體的意志為轉(zhuǎn)移的，這種強(qiáng)制性是帶有公信力和國(guó)家法律效力的，任何阻礙國(guó)家行使正當(dāng)土地征收權(quán)的行為都要負(fù)法律責(zé)任的，土地征收是帶有強(qiáng)制性的行政權(quán)利的。

2.我國(guó)在土地征收制度中出現(xiàn)的主要問(wèn)題

2.1土地征收范圍過(guò)寬，超出了公共利益的范疇

《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。”公共利益是衡量國(guó)家征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)，許多國(guó)家紛紛采取不同的措施從法律上對(duì)公共利益的界限加以相應(yīng)的限制。而我國(guó)法律對(duì)公共利益沒(méi)有明確的界定，一般除農(nóng)村居民可以直接使用集體土地外，只要非農(nóng)建設(shè)需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以實(shí)行土地征收方式取得土地。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征收農(nóng)民承包的土地。然后，政府再以國(guó)家的名義通過(guò)出讓、出租、劃撥等有償或無(wú)償?shù)姆绞綄⑼恋亟唤o需地單位使用。這種做法嚴(yán)重超出了公共利益的范疇。

2.2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不及時(shí)

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的土地補(bǔ)償倍數(shù)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年年產(chǎn)值的4至6倍。但據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，許多地方征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，主要是在計(jì)算上普遍取采補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至還低于法定標(biāo)準(zhǔn)。根本無(wú)法保證農(nóng)民進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)。福建福州馬尾區(qū)一位農(nóng)民說(shuō)：“現(xiàn)在征地補(bǔ)償費(fèi)用只相當(dāng)于農(nóng)民三年的種菜所得，這么低的價(jià)格，將來(lái)遇上點(diǎn)事，我們?cè)趺崔k？”由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地費(fèi)用低，導(dǎo)致用地成本占工程總投資的比例低，一般只占到10%至15%，而國(guó)外高速公路土地征收占工程總投資一般在50%至60%。因而在資金不足的情況下，一些地方政府為爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目，往往要在土地上做文章，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)搞建設(shè)。

2.3安置不妥導(dǎo)致問(wèn)題突出

目前，對(duì)征地安置法律尚無(wú)明確規(guī)定，政策不具體，致使各地做法不一。但多數(shù)是只“安”不“置”，形成一種無(wú)效安置或低效安置。有些地區(qū)在采用貨幣安置時(shí)，不能一次支付全部安置費(fèi)，只是打一些白條，一拖就是幾年、十幾年。還有一些農(nóng)民為了取得安置費(fèi)，假托一個(gè)企業(yè)辦理一個(gè)虛假安置手續(xù)，然后再?gòu)脑撈髽I(yè)拿到這筆安置款。企業(yè)也理所當(dāng)然的要從中收取一部分手續(xù)費(fèi)。這樣一來(lái)把本是兩方的事，搞成了三方，農(nóng)民繞了一個(gè)圈子才拿到了打了折扣的安置費(fèi)。不少失地農(nóng)民強(qiáng)烈呼吁，政府可以征收農(nóng)民的土地，但不能不管農(nóng)民的生活出路，否則就會(huì)使他們面臨“有路可走，無(wú)地生存”的尷尬境地。

2.4欠缺合理的司法救濟(jì)途徑，土地糾紛不能得到很好的解決

由于征地過(guò)程中遇到的許多問(wèn)題法律法規(guī)都沒(méi)有明確規(guī)定，法院也因沒(méi)有明確的法律依據(jù)而無(wú)法受理這類案件。如哪些單位可以成為征地主體？征地程序應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行？征地補(bǔ)償款怎樣計(jì)算，如何分配，誰(shuí)來(lái)分配？村集體組織在征地過(guò)程中扮演著什么樣的角色？對(duì)征地補(bǔ)償中出現(xiàn)的糾紛，哪些可以提行政訴訟，哪些應(yīng)當(dāng)提民事訴訟？等等。

3.對(duì)我國(guó)土地征收制度改革的建議

3.1嚴(yán)格界定“公共利益”范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜嘶蛘哒f(shuō)代表不同利益的人對(duì)“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。國(guó)家應(yīng)規(guī)定在哪些范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的。對(duì)于 “非公益性”用地不能行使征地權(quán)，不具強(qiáng)制性。

3.2確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征收是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問(wèn)題，最突出的表現(xiàn)就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而這一問(wèn)題的根源在于所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)就永遠(yuǎn)提高不了，補(bǔ)償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時(shí)則按“新用途”，為什么同一塊地，對(duì)原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢？我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國(guó)家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來(lái)居然又成為低補(bǔ)償?shù)慕杩?，這對(duì)農(nóng)民公平嗎？因此應(yīng)當(dāng)取消只能按“原用途”給予征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

3.3深化征地安置工作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

可采取自謀職業(yè)、自己聯(lián)系就業(yè)、創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等代替過(guò)去的統(tǒng)一安置的辦法；對(duì)一些選擇自愿放棄安置的自謀職業(yè)人員，有條件的應(yīng)將安置費(fèi)一次性發(fā)給個(gè)人，如在當(dāng)?shù)馗銈€(gè)體經(jīng)營(yíng)，政府還應(yīng)適當(dāng)給以政策上的扶持。對(duì)一些想進(jìn)城打工的農(nóng)民，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，并幫助安排一些與其能力相適應(yīng)的工作，增加他們的就業(yè)門路。另外，要在土地收益中建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，進(jìn)而與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系接軌，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。征地范圍縮小后，農(nóng)民可以以土地入股。土地的收益首先是辦保險(xiǎn)，解決社會(huì)穩(wěn)定，然后可以分紅，增加農(nóng)民的收益。

第9篇：集體土地征收法范文

近年來(lái)長(zhǎng)沙市掀起“大開(kāi)發(fā)、大發(fā)展、大建設(shè)”熱潮，集體土地征地拆遷工作成為了一大難題。在這樣的形勢(shì)下，作為實(shí)施土地征收主體的政府與被征收對(duì)象的村民、村集體之間不可避免地出現(xiàn)一些新的矛盾與問(wèn)題，在此我們對(duì)這些矛盾進(jìn)行簡(jiǎn)要解析。

法的桎梏

上位法和地方法的矛盾

《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定正在進(jìn)行，遲遲未正式頒布出臺(tái)。目前的情況是上位法并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，而地方政策執(zhí)行已遇到實(shí)際阻礙：一方面社會(huì)輿論壓力日漲，另一方面要突破現(xiàn)行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無(wú)法可依的現(xiàn)實(shí)使集體土地征收補(bǔ)償工作陷入兩難。

司法解釋適用的難題

2005年，最高人民法院行政審判庭在對(duì)重慶市高級(jí)人民法院的《征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（法〔2005〕行他字第5號(hào)）中作出了“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”的司法解釋。 2011年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號(hào)），其中第十二條規(guī)定“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)”。最高人民法院前后兩次司法解釋引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響，也給我們實(shí)際工作帶來(lái)了新的難題。一是《土地管理法》關(guān)于集體土地及其地上附著物征收補(bǔ)償程序、農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、獲取和管理已有明確規(guī)定，此類規(guī)定是作為《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》存在法律適用的障礙。二是最高人民法院對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋補(bǔ)償參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的前置條件并未作出明確規(guī)定。我們通常對(duì)此條款的理解為：在實(shí)踐中有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準(zhǔn)征收，但由于種種原因，有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋沒(méi)有同時(shí)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，也一直由原住戶繼續(xù)使用。若干年后實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置時(shí)，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周圍的房屋價(jià)格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，難以解決農(nóng)民的居住問(wèn)題。

立法滯后和輿論先行的困境

時(shí)任總理在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、國(guó)土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》等重大會(huì)議、重要公文中都多次對(duì)提高集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出要求，特別是要讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益的分配，在社會(huì)各界引起了強(qiáng)烈反響。但如前所述，由于系統(tǒng)性政策法規(guī)調(diào)整沒(méi)有出臺(tái)，地方政府實(shí)際操作中缺乏可行性依據(jù)，輿論導(dǎo)向往往陷入“百口莫辯”的被動(dòng)局面，被征地農(nóng)民的期望也成了鏡中花、水中月，無(wú)法實(shí)現(xiàn)，征地雙方的沖突在立法滯后和輿論先行的矛盾逐步升級(jí)。

實(shí)踐的艱難

現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低與被征地群眾訴求偏高的矛盾

目前被征地農(nóng)民普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要因?yàn)榻晡飪r(jià)上漲較快而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整相對(duì)CPI仍具有滯后性，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償沒(méi)有得到及時(shí)的調(diào)整。從集體土地補(bǔ)償安置實(shí)施主體的角度來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，保障安置成本快速上漲造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力決定了征收雙方的要求無(wú)法同時(shí)滿足。

程序標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一方面國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)工程（鐵路、高速公路等）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與長(zhǎng)沙市的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在很大的差距，省里制定的標(biāo)準(zhǔn)低于103號(hào)令的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面各區(qū)、縣（市）自行制定的一些文件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生歧義，對(duì)政策公信力產(chǎn)生了疑義，也為維穩(wěn)埋下了隱患；再者，各區(qū)、縣（市）執(zhí)行政策中不程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不透明的問(wèn)題依然存在。

土地收益分享途徑的問(wèn)題

土地市值上升空間巨大，房?jī)r(jià)也不斷上漲，部分群眾認(rèn)為政府征收土地后賣給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商的房?jī)r(jià)往往要高出征收他們房屋價(jià)格的好幾倍，導(dǎo)致群眾心里不平衡，漫天要價(jià)。

同時(shí)，媒體素質(zhì)良莠不齊，少數(shù)媒體輿論對(duì)國(guó)務(wù)院正在制定的《集體土地征收條例》及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和集體土地征收補(bǔ)償工作存在失實(shí)報(bào)導(dǎo)，正面報(bào)導(dǎo)少、負(fù)面說(shuō)法多，放大了社會(huì)矛盾，產(chǎn)生了消極的社會(huì)影響，導(dǎo)致了拆遷項(xiàng)目不能順利實(shí)施。

依法依規(guī)征地拆遷與協(xié)議征地拆遷的矛盾

協(xié)議拆遷主要用于國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目，由于城市建設(shè)發(fā)展需要，為了維護(hù)公共利益，在用地審批程序未完成的情況下，經(jīng)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門批準(zhǔn)后實(shí)施拆遷騰地。但由于用地手續(xù)不齊備，在施行過(guò)程中難以取得被征地群眾的理解，在需要依法實(shí)施強(qiáng)制騰地時(shí)無(wú)據(jù)可依，工作被動(dòng)，最后，通過(guò)提高補(bǔ)償以滿足被拆遷者；而這些提高的標(biāo)準(zhǔn)又是當(dāng)前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)的幾倍，人為制造了有手續(xù)征地與協(xié)議征地標(biāo)準(zhǔn)不同的矛盾。

違法建筑增長(zhǎng)快與打擊拆除力度慢的矛盾

違建者受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，部分違法建筑建造者用最低的價(jià)格租用村集體土地，建一些磚廠、花炮廠、倉(cāng)庫(kù)等，在遇到征收時(shí)，通過(guò)一些非常手段，“以鬧取勝”獲取政府的補(bǔ)償。監(jiān)管力度不到位，管理滯后，部分違章建筑在成型前未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處，甚至少數(shù)執(zhí)法人員存在違紀(jì)行為，導(dǎo)致違章建筑日益增快，拆除難度加大。安置過(guò)渡房應(yīng)拆未拆，當(dāng)遇到該宗地被征收時(shí)，成立新的拆遷難點(diǎn)。

征地補(bǔ)償安置超前與安置滯后的矛盾

由于保障住房選址、報(bào)建、設(shè)計(jì)以及建筑等一系列的前期工作花費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)，目前大多數(shù)還不能達(dá)到拆遷安置同步。部分群眾對(duì)此不理解，加上較長(zhǎng)時(shí)間的在外過(guò)渡，導(dǎo)致群眾心里有困惑，缺乏安定感。由于現(xiàn)在地方的社保融資用地都還正在運(yùn)作階段，產(chǎn)生的實(shí)際效益有限，政府安置、社保資金壓力比較大，保障住房和社保的資金難以完全落實(shí)到位。

歷史遺留問(wèn)題處理與現(xiàn)行破解對(duì)策缺失的矛盾

60號(hào)令政策遺留問(wèn)題。60號(hào)令政策自2000年開(kāi)始施行，雖然2008年4月1日起為103號(hào)令取代，但實(shí)際由它所規(guī)范的征收行為一直延續(xù)至今。目前，60號(hào)令遺留問(wèn)題主要集中在極少數(shù)被征地群眾對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿，項(xiàng)目掃尾一直無(wú)法徹底完成；集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)分配缺乏明確規(guī)定，賬面不清，部分被征地農(nóng)民失地后未獲取其法定權(quán)益；60號(hào)令采取的“兩安留地”安置模式，受到村集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等條件的制約，安置完成情況效果懸殊較大，特別是部分村支兩委工作不得力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的村安置滯后，至今沒(méi)有完成被征地農(nóng)民的安置，造成部分被征地農(nóng)民長(zhǎng)期居住過(guò)渡房、生活困難。

4號(hào)令、5號(hào)令采取退養(yǎng)安置，部分失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)戶安置后又經(jīng)歷了下崗和再就業(yè)，年齡大、缺乏一技之長(zhǎng)，生活存在實(shí)際困難上訪不斷。