主體所有權(quán)農(nóng)村集體土地論文
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一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度缺陷之成因分析
（一）歷史因素
在建構(gòu)集體土地所有權(quán)主體時(shí)，對歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)予以總結(jié)是十分必要的。集體土地所有權(quán)主體制度出現(xiàn)較大的缺陷是歷史形成的。新中國建立初期，我國面臨著許多困難，國民經(jīng)濟(jì)急需恢復(fù)，為此國家提出了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)，我國農(nóng)村土地法律制度的建構(gòu)也始終圍繞這個(gè)目標(biāo)。在農(nóng)村，為發(fā)展初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，取消了私人土地所有制，將初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社乃至發(fā)展為后來的。在改革開放、實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)之前的這一階段可以稱之為社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，在這一時(shí)期，國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、生產(chǎn)隊(duì)課征農(nóng)業(yè)稅，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)短缺的時(shí)候，國家對主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)派統(tǒng)購制度，壓低農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，提高工業(yè)品銷售價(jià)格，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)人對其所有物———土地失去了應(yīng)享有的利益。在確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)后，我國法律規(guī)定繼續(xù)限制土地的自由買賣，土地需通過征收轉(zhuǎn)化為國家所有之后才能進(jìn)入建筑用地一級市場，政府憑借行政征收的權(quán)力，低價(jià)征收農(nóng)用地，然后高價(jià)出售，這樣，土地所有權(quán)人的角色就模糊起來。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的指令性計(jì)劃高于一切，“政社合一”的體制使得行政權(quán)力滲透到農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行過程中。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定程度上集土地所有權(quán)和行政權(quán)于一身，國家和集體的角色含糊不清，甚至出現(xiàn)了一定程度上的利益混同。改革開放時(shí)至今日，我國由于實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村社會發(fā)生了日新月異的變化，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的許多問題依然存在，農(nóng)村土地法律制度始終未能割斷其歷史“臍帶”，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度只能在歷史荊棘下蹣跚前行。
（二）文化因素
我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，在封建社會制度下形成了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。費(fèi)孝通的研究揭示了農(nóng)村社會的歷史傳統(tǒng)和倫理價(jià)值。村民聚村而居是由小農(nóng)經(jīng)營的模式?jīng)Q定的，村民為了水利的需要，為了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐漸形成家族。村落中的人們習(xí)慣在一個(gè)固定的區(qū)域活動，各自保持著孤立的社會圈子。這樣的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國傳統(tǒng)文化中缺乏個(gè)人主義，家族組織中的家長在家庭中擁有至高無上的權(quán)力，家庭財(cái)產(chǎn)都?xì)w于家長名下，子女在家中沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，沒有獨(dú)立的人格，沒有獨(dú)立的意志，這種封建家長制傳統(tǒng)與崇尚自由、民主、平等、意思自治的現(xiàn)代民法精神是格格不入的。而現(xiàn)行關(guān)于集體土地所有權(quán)的立法規(guī)定是需要建立在現(xiàn)代民法精神基礎(chǔ)之上的。在還沒有完全形成民主傳統(tǒng)的農(nóng)村，農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意識還比較淡薄，在這樣一個(gè)農(nóng)村社會環(huán)境中，即使設(shè)計(jì)再先進(jìn)、再科學(xué)的法律制度也無法得到很好的貫徹和實(shí)施，這也是造成集體土地所有權(quán)主體制度的運(yùn)行出現(xiàn)困境的原因之一。
（三）制度因素
由于我國的封建家長制傳統(tǒng)再加上新中國成立后實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，民法長期得不到重視，物權(quán)法理論和物權(quán)立法也一度成為民法體系中最不完善的部分。我國民法學(xué)者比較重視大陸法系的物權(quán)法理論的發(fā)展，由于對傳統(tǒng)所有權(quán)理論的反思不夠，提出了物權(quán)理論應(yīng)采用從“歸屬”到“利用”的理念，因此，我國一直將注意力放在農(nóng)地利用制度的設(shè)計(jì)上。改革開放后，我國實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)，促進(jìn)了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善了農(nóng)民的生活。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對農(nóng)地利用制度的大膽嘗試，但是其局限性也慢慢顯現(xiàn)出來，其限制了機(jī)械化和科學(xué)技術(shù)的大規(guī)模推廣，甚至在一定程度上阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被寫入憲法，倍受青睞，但與此形成鮮明對比的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度備受冷落。不少法律雖然規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，但內(nèi)容極為簡略，更沒有解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛的追責(zé)制度和救濟(jì)制度?？梢姡覈稍谥贫葮?gòu)建上并沒有給予農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度應(yīng)有的關(guān)注，這在無形中阻礙了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的發(fā)展和完善。
二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的改革路徑
根據(jù)物權(quán)法定原則，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)一樣具有排他性物權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)應(yīng)受制于所有權(quán)，并與土地所有權(quán)相伴而生。而我國各類法律規(guī)范都存在著“重用益物權(quán)而輕所有權(quán)”的問題，即弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)、強(qiáng)化農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，探討農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度改革的基本路徑，首要問題是要把集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）作為真正的物權(quán)對待并予以高度重視，防止出現(xiàn)“虛化農(nóng)村集體土地所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)其使用權(quán)”的現(xiàn)象。權(quán)利主體是權(quán)利的核心元素，完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的出路是改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度“法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化”等問題。我國物權(quán)法在立法時(shí)，學(xué)界對于包括土地所有權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)制度的立法上有“一元論”和“三分法”兩種不同的觀點(diǎn)，而不同立法的體例則選擇了不同的改革路徑。
（一）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體國有化和私有化路徑之否定
梁慧星教授參考大陸法系國家的立法傳統(tǒng)，主張“一元論”，即所有權(quán)制度主體不作為所有權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，而以所有權(quán)的標(biāo)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將所有權(quán)劃分為不動產(chǎn)所有權(quán)和動產(chǎn)所有權(quán)，構(gòu)建單一的所有權(quán)制度的立法模式，然后在此基礎(chǔ)上再做細(xì)分。［5］不少持“一元論”的學(xué)者傾向于將農(nóng)村土地所有權(quán)主體限定為國家所有或私人所有，此為改革路徑之一。國有化的基本觀點(diǎn)是將農(nóng)村土地集體所有收歸國家所有，賦予農(nóng)民土地永佃權(quán)等使用權(quán)。盡管支持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，國有化不僅維護(hù)了生產(chǎn)資料公有制的根本制度，有利于國家宏觀調(diào)控并加強(qiáng)了對農(nóng)村土地的管理，還可以繞開土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難題、降低改革成本，但其缺點(diǎn)也是顯而易見的。如果不充分考慮歷史因素（農(nóng)民通過革命取得土地）和農(nóng)民的自身意愿而將農(nóng)村土地國有化，就會傷害農(nóng)民的情感。此外，如果農(nóng)村集體土地全部收歸國有轉(zhuǎn)由政府管控，相比市場調(diào)控，可能會降低土地利用效率，也可能會引發(fā)嚴(yán)重的土地腐敗問題。相比之下，持私有化觀點(diǎn)的學(xué)者則倡導(dǎo)將農(nóng)村土地集體所有變革為農(nóng)民所有，賦予農(nóng)民包括所有權(quán)在內(nèi)的完整土地權(quán)利，即農(nóng)民真正成為農(nóng)村土地所有權(quán)之主體。私有化的觀點(diǎn)主要考慮以下因素：⑴歷史因素。剛建國后的運(yùn)動已經(jīng)證實(shí)農(nóng)村土地本來就屬于農(nóng)民所有，土地私有化有助于社會正義的實(shí)現(xiàn)。⑵情感因素。與國有化相比，農(nóng)村土地私有化能從根本上保障農(nóng)民的根本利益，激發(fā)農(nóng)民的耕種熱情。⑶抑制腐敗。在一定程度上可以規(guī)范基層政權(quán)及農(nóng)村干部隨意插手農(nóng)村土地管理的不合法行為，從而減少土地腐敗現(xiàn)象。⑷效率因素。私有化的農(nóng)村土地可以自由買賣、抵押，有助于將家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模化的集約化經(jīng)營，提高土地的生產(chǎn)效益；有助于減少掠奪式經(jīng)營等短視行為，實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)更有效的配置，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場的繁榮。即使農(nóng)村土地私有化有如此多益處，但土地私有化依然可能會帶來新的社會問題，因?yàn)閲液茈y再像過去一樣通過行政手段對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，因此極易導(dǎo)致土地兼并現(xiàn)象出現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生貧富兩極分化等新問題。［6］鑒于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體國有化或私有化都存在一定缺陷，近年來有部分學(xué)者試圖跳出國有或私有這一思維定勢，試圖借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”這一獨(dú)特的改革路徑。其實(shí)即使“混合所有制”克服了國有化沒有考慮到農(nóng)民意愿問題、土地腐敗問題和私有化的土地兼并、管理問題，也無法解決國有化或私有化的真正落實(shí)問題。一方面，國家無力按照現(xiàn)行的土地征用制度實(shí)行農(nóng)村土地國有化的贖買，更不能以傷害農(nóng)民的情感為代價(jià)通過行政手段無償收回農(nóng)村集體土地，這些都不具有實(shí)際的可操作性；另一方面，在私有化過程中，由于土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難，同樣會使私有化的實(shí)現(xiàn)存在巨大障礙。除此之外，農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題既是法律問題也是政治問題，且政治問題是首要考慮的問題。國有化和私有化都將使農(nóng)村土地利益格局發(fā)生巨變，容易導(dǎo)致社會動蕩，風(fēng)險(xiǎn)極大。國有化可能會傷害到農(nóng)民的利益，影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。社會主義公有制是我國的根本經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)村土地私有化是對這一根本經(jīng)濟(jì)制度的挑戰(zhàn)，這無疑也是沒有生存土壤的。綜上所述，由我國社會主義公有制決定的社會主義農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，適宜的變更方法應(yīng)是繼續(xù)完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)，而不是否定集體所有權(quán)，通過國有或私有的方式再造所有權(quán)；應(yīng)是繼續(xù)提升農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的效率和權(quán)益配置的公正性，而不是從根本上改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體屬性。
（二）在堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)
⒈堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有。雖然由于歷史、文化、制度等方面的原因，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在不少缺陷，但正如前文所論述的那樣，在現(xiàn)有條件下，將農(nóng)村土地集體所有進(jìn)行國有化或私有化甚至混合制化，都不具有現(xiàn)實(shí)意義。而堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有反而可能是探尋進(jìn)一步改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的有效路徑，當(dāng)然此處之改革實(shí)為“完善”之意。且此種觀點(diǎn)已經(jīng)獲得不少學(xué)者的支持。如王利明教授就主張保持民法通則中規(guī)定的“三分法”，即國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)。［7］現(xiàn)行《物權(quán)法》采納了“三分法”的立法模式，將農(nóng)村土地所有權(quán)制度規(guī)定為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)。我國《物權(quán)法》把維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度置于優(yōu)先地位，將其作為基本原則而成為我國《物權(quán)法》的核心，貫穿并體現(xiàn)在整部《物權(quán)法》的始終。這種立法體例將我國《憲法》中的“所有制”之“所有”借入為物權(quán)法之“所有權(quán)”之“所有”，這既完全符合合憲性要求，又維護(hù)了立法者正確的治國理念。［8］此種“三分法”肯定了集體所有權(quán)制度，即堅(jiān)持農(nóng)村土地繼續(xù)為“農(nóng)民集體”所有。正如我國《物權(quán)法》第59條明確規(guī)定的那樣：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)在權(quán)能上就應(yīng)當(dāng)具有所有權(quán)的完整性。但與國有土地所有權(quán)的效力、權(quán)能相比，現(xiàn)實(shí)中的集體土地所有權(quán)主體法律虛位使得集體土地所有權(quán)呈現(xiàn)出不完整性。因此，雖然應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，但必須對其進(jìn)行進(jìn)一步完善。
⒉完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。雖然我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化等問題，但并不代表問題的解決一定要采用直接一步到位的方式。尤其是這些問題已在我國農(nóng)村根深蒂固，任何激進(jìn)的解決方式都是不可取的，甚至?xí)l(fā)社會問題。雖然現(xiàn)在不少學(xué)者仍然認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有與民事主體“二分法”（自然人和法人）相矛盾而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不清，應(yīng)該廢除，但實(shí)際上，以上這些問題只是表象，這些問題的出現(xiàn)并不是由農(nóng)村土地集體所有本身（即產(chǎn)權(quán)歸屬問題）導(dǎo)致的，而是由于在現(xiàn)有法律規(guī)范條件下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)缺乏保障無法真正實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的權(quán)能，進(jìn)而產(chǎn)生了以上問題。因此，筆者認(rèn)為，我們要做的不是否定農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，而是要完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，即解決農(nóng)村土地集體所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)問題。根據(jù)法律哲學(xué)和法律實(shí)證主義分析，問題的解決往往是在動態(tài)中實(shí)現(xiàn)的。通過直接確定其法律概念、提升其法律地位、實(shí)在化其利益等方式，只是暫時(shí)解決了表面問題，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用、收益等權(quán)能依然無法動態(tài)運(yùn)行。無法實(shí)現(xiàn)的權(quán)利不是權(quán)利。只有通過進(jìn)一步完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能，逐步構(gòu)建新型農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，才是我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度完善的有效路徑。我國《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)的積極權(quán)能包括“占有、使用、收益和處分”。因此，要保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須先保證其使用、收益和處分權(quán)能的真正實(shí)現(xiàn)。如推進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，強(qiáng)化其使用權(quán)能；實(shí)行集體土地有償使用制度，完善集體土地所有權(quán)收益權(quán)能；改革征用集體土地辦法，完善集體土地所有權(quán)處分權(quán)能?？紤]到我國現(xiàn)行法律制度推進(jìn)情況和現(xiàn)實(shí)緊迫性，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)化的完善是首要任務(wù)。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。這一規(guī)定使承包人對農(nóng)村土地使用權(quán)的處分受到了發(fā)包方的限制，這雖然是為了保護(hù)集體利益，但卻違反了市場規(guī)律，增加了轉(zhuǎn)讓成本，反而不利于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。
流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。我國《物權(quán)法》只是強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)占有、使用、收益的權(quán)能，而土地承包經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)對象等依然受到了很大限制。為引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月20日的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出：“要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”。此后，國務(wù)院辦公廳又于2014年12月30日了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），這是首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展的全國性指導(dǎo)文件。該《意見》明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分類指導(dǎo)，并強(qiáng)調(diào)指出：“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。通過這兩部法規(guī)，我國的法律規(guī)定終于放開了農(nóng)村產(chǎn)品交易品種（除宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權(quán)外），農(nóng)戶可以自主決定所擁有的產(chǎn)權(quán)是否入市流轉(zhuǎn)交易，同時(shí)流轉(zhuǎn)交易的受讓方在原則上也沒有了資格限制，這不僅擴(kuò)大了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)范圍，而且充分激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情。此外，將土地經(jīng)營權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”格局，使土地在流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬關(guān)系更加清晰，這不僅不會侵害農(nóng)戶承包權(quán)和集體土地所有權(quán)的利益，而且還會減少農(nóng)民對失去土地承包關(guān)系的擔(dān)憂，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。我國農(nóng)村土地問題的癥結(jié)主要在于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。土地所有權(quán)制度關(guān)系著國家的穩(wěn)定，國家對此制度的設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能完善。因此，應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，不斷完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等使用權(quán)，通過真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能來健全和強(qiáng)化農(nóng)村集體土地所有制，從而以最小的成本解決農(nóng)村土地問題，使農(nóng)村集體土地所有制這種我國特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地發(fā)揮作用。這條改革路徑也正與我國2014年11月至12月間頒布實(shí)施的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》兩部行政規(guī)章中所包含的路徑相吻合。
作者：徐英蘭 單位：中共遼源市委黨校