醫(yī)療保險管理條例精選(九篇)

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第1篇：醫(yī)療保險管理條例范文

【關鍵詞】醫(yī)療保險；參保率；對策

當前，看病難、看病煩、看病貴是退休職工身體健康、安度好晚年的最大問題，成為我國經(jīng)濟社會改革面臨的一個難題。我國《憲法》規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。如何為他們就醫(yī)、保健創(chuàng)造一個好的醫(yī)療服務環(huán)境，是社會醫(yī)療保險改革關注的焦點。因此必須通過構建新型的社會醫(yī)療保險制度，健全社會醫(yī)療市場體系，完善社會醫(yī)療保險制約和激勵機制，提升社會醫(yī)療服務理念，破解醫(yī)療保險難題，使退休職工看病難的問題得到根本解決。

一、社會醫(yī)療保險存在的問題

（一）醫(yī)療保險改革不力

我國是世界上跑步進入老齡化社會的國家，老齡化的速度和規(guī)模給醫(yī)療保險和醫(yī)療服務帶來了新的挑戰(zhàn)。因社會醫(yī)療保險改革措施不力，導致參保率低、覆蓋面窄，沒能達到應保盡保，且某些人群的參保率出現(xiàn)負增長。原因有三：一是救護應急措施不得力，由于退休人群呈現(xiàn)患病率高、病變迅速、多病共存、偶然性強、反復性大的特點，醫(yī)療機構對患者實施病情救護時，沒有一個預先設定的救護標準，因而帶來了救護難度；二是醫(yī)院設備、醫(yī)療技術、服務態(tài)度、門診制度等因素不規(guī)范，直接影響病情救護效果；三是藥品流通領域腐敗成本形成了天價醫(yī)療費，進入“醫(yī)?！彼幤返木揞~申辦費造成的藥費上揚。這三點構成醫(yī)療低保障，退休職工看病難，誘發(fā)了醫(yī)療保險低度參保、窄面覆蓋。

（二）醫(yī)療保險管理“婆婆”多

目前，我國從中央到地方不同行政轄區(qū)的醫(yī)療保險與社會保險工作，分別由各行政轄區(qū)的人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生部門、民政部門管理。這樣多頭部門管理，一方面造成管理界限混亂，部門職能混淆，增加了管理的難度；另一方面引起部門之間的管理交叉、錯位、越位、互不協(xié)調、彼此制肘，難以實現(xiàn)醫(yī)療保險工作地方管理一體化、高效化。

（三）醫(yī)療保險待遇不公

醫(yī)療保費待遇不公導致醫(yī)療保險待遇不公。退休職工之間在保險經(jīng)費繳納和待遇給付上有著較大差別：一是保費提繳不公。退休老職工之間存在著按工資基數(shù)提繳保費比例大小的不同，存在著個人繳納與單位和個人共同繳納的不同，存在著個人全部繳納與國家全部給付包干的不同。二是保費支付不公。當參保人發(fā)生疾病，產(chǎn)生醫(yī)療費用時，保費支付的起付線也不一樣：有的病患者支付有封底線，比如有些退休老同志就診住院保費只能在三甲、三乙、二甲以下的醫(yī)院按規(guī)定標準支付，超標準自負，在其它醫(yī)院住院費用一律拒付；有的病患者就診住院保費可在甲級以上醫(yī)院支付，且上不封頂。三是住院保費繳納額度不公。有的退休老同志住院年度一次性繳費，有的定額繳費，有的限額繳費，有的分期分批繳費。四是保費報銷準予制不公。醫(yī)保部門在退休同志中規(guī)定了不平等的報銷標準，有的多報，有的少報，有的定額限藥報銷，有的不限藥不封底的高報銷等，導致退休職工對醫(yī)療保險產(chǎn)生不滿情緒。

（四）醫(yī)療服務失信與機構缺失

醫(yī)療保險服務要做到貼心、合理、到位，使病患者有一個舒適高雅的就醫(yī)環(huán)境，應配備良好的定點醫(yī)療機構，讓退休職工能在初級醫(yī)院就醫(yī)時，既心情愉快又節(jié)約費用和醫(yī)療資源。當病情發(fā)展到定點的初級醫(yī)院不能醫(yī)治時，即便到了定點的上等醫(yī)院就診或住院也能順心無阻。但這種醫(yī)療服務保險體系在我國很多地區(qū)還是空白。此外，就醫(yī)過程中的服務失信也困擾著患者。如醫(yī)療環(huán)境差、設備簡陋，醫(yī)務人員職業(yè)道德不規(guī)范、技術水平有限，病患者不愿選擇；還存在以藥養(yǎng)醫(yī)、以藥獎醫(yī)，開大處方按藥價比例提成拿回扣等現(xiàn)象；或者用高端設備檢查、診斷，非藥品目錄用藥，擴大藥費支出，抬高病患者住院的押金，出臺煩瑣的進出院手續(xù)等，嚴重地影響了退休老職工就診住院。

二、完善社會醫(yī)療保障對策探究

（一）強化醫(yī)療保障改革力度

一是著力推動病情救護的改革創(chuàng)新，退休職工是一個疾病頻發(fā)的群體，應推出應對和防范的救護措施，使突發(fā)的疾病得到及時治愈，復發(fā)老病得到根除，突如其來的少發(fā)病情得到重視。二是淘汰老設備，構置先進設備，提升設備治療的精度、準度和廣度，從高端上打造設備對疾病的可識別度和可控度。其次是通過長短班結合，專業(yè)化和人性化互動培訓方式，提高醫(yī)務人員醫(yī)術水平和服務態(tài)度。再次是建立藥價長期穩(wěn)定的監(jiān)督機制，確保藥價遠離畸高、久高、偏高。

（二）營造科學化的醫(yī)療保險管理模式

完善和規(guī)范醫(yī)療保險，是營造科學化醫(yī)療保險管理模式的關鍵。當前，退休職工（含離休干部）之間客觀存在著保費提繳的比例不同，支付的額度不同，結算的辦法不同，定點的醫(yī)院不同情況。這四個“不同”除政策誘因外也與多頭管理、互不協(xié)調的混亂局面相互交織，進一步增加了對退休職工醫(yī)療保險管理難度。為使醫(yī)療保險管理科學化，應按照管理布局優(yōu)化規(guī)律，對醫(yī)保業(yè)務細化、理順，實行部門對口管理，使醫(yī)療保險回歸本位，創(chuàng)新發(fā)展；對醫(yī)療保險經(jīng)辦機構進行權限分配、職責化分、功能定位、資源（醫(yī)院）配置，實現(xiàn)醫(yī)療保險工作科學統(tǒng)一、高效化管理。

（三）建立公正、平等醫(yī)療保險機制

解決醫(yī)療保險待遇不公要從機制入手，構建“四個一樣”的醫(yī)療保險機制。我國每個公民在公共福利待遇上平等這是公理，對此我國的《憲法》也作了明確規(guī)定。由于個人能力有別，退休前的待遇不同、收入不同、提繳醫(yī)療保費比例不同等等，這是不公平中的公平。但退休后大家處在同一個平臺，沒有任何不同和區(qū)別，所以退休后醫(yī)療保險待遇同生存待遇一樣應是公平的，這是平等生存待遇的體現(xiàn)。

（四）健全醫(yī)療機構體系與服務保障

要強化政府醫(yī)保職責，規(guī)劃定點醫(yī)院建設合理布局，加強醫(yī)療機構管理，充分發(fā)揮定點醫(yī)院領導和醫(yī)療技術人員積極性，一是應按照參保人員類別和區(qū)域特征，合理規(guī)劃和布局各地方行政區(qū)域定點醫(yī)院，覆蓋退休人員及所有參保人員，滿足他們享受醫(yī)療保險需求。二是嚴格醫(yī)院內部管理，健全和完善醫(yī)務工作管理條例，規(guī)范醫(yī)療服務項目和醫(yī)務人員的診療程序，遏制不法藥商通過回扣、提成增加成本，杜絕醫(yī)生開大處方、誘導病患過度治療和消費。三是嚴格財務核算與管理，杜絕自立項目收費、擴大項目收費、分解項目收費、重復項目收費、高收費項目等不良行為；四是內強素質，外塑形象，不斷提高醫(yī)療質量，做到醫(yī)療優(yōu)質高效，病人放心，社會認可。五是加強醫(yī)療技術應用與監(jiān)管，用先進的醫(yī)療技術快速、準確、經(jīng)濟、無痛苦地診斷病情，對疾病治療達到療效高、痛苦小、恢復快、花費少、后遺癥小的效果。六是建立醫(yī)務人員醫(yī)療保險服務管理信息機制，對值班醫(yī)生姓名、時間、處方、藥價、手術等都納入計算機管理，實行程序化管理考核。七是加強醫(yī)療衛(wèi)生隊伍的職業(yè)道德和法制建設。按照醫(yī)療服務項目標準和要求，提高職業(yè)道德水平，落實醫(yī)風建設舉措，消除醫(yī)患之間潛在的危機，化解不良溝通演變成的醫(yī)療糾紛，密切醫(yī)患之間關系。

參考文獻

[1]蔡清潔.保險營銷員管理初探[J].經(jīng)濟師,2009(7).

第2篇：醫(yī)療保險管理條例范文

第一條為加強對醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構（以下簡稱“定點醫(yī)療機構”）的管理，規(guī)范服務行為，根據(jù)國家、省、市醫(yī)療保險相關政策及《醫(yī)療機構管理條例》、《省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構管理辦法（暫行）》等有關規(guī)定，特制定本辦法。

第二條縣衛(wèi)生局、縣勞動和社會保障局依據(jù)《醫(yī)療機構管理條例》及本辦法的規(guī)定，負責對定點醫(yī)療機構的管理與監(jiān)督。

縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站負責對定點醫(yī)療機構的相關業(yè)務實施管理、檢查和指導。

第二章定點醫(yī)療機構的認定

第三條定點醫(yī)療機構的審查認定。

縣衛(wèi)生局負責新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構的資格審查認定?？h勞動和社會保障局在縣衛(wèi)生局的配合下，負責城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構的資格審查認定。

第四條定點醫(yī)療機構審查認定應當遵循以下原則：

（一）方便就醫(yī)原則。認定定點醫(yī)療機構應當合理布局，優(yōu)先考慮方便參保人員看病就醫(yī)。

（二）結構合理原則。定點醫(yī)療機構的主體應當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和縣級醫(yī)療衛(wèi)生保健機構。符合條件的中醫(yī)院應當認定為定點醫(yī)療機構。

（三）動態(tài)管理原則。對定點醫(yī)療機構的醫(yī)療服務行為、質量和醫(yī)療費用控制等進行定期考核評估，并將考核評估結果作為重新認定其定點資格的依據(jù)。

（四）定點醫(yī)療機構的審查、評估，不得收取費用。

第五條申請定點醫(yī)療機構應當符合下列基本條件：

（一）取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》及相關專業(yè)診療技術服務準入許可、專業(yè)技術人員具備相應的執(zhí)業(yè)資格證件。

（二）實行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。

（三）具備與相應級別定點醫(yī)療機構相適應的規(guī)模、功能、技術人員、醫(yī)療設備和技術水平，醫(yī)療服務規(guī)章制度健全，管理規(guī)范。

（四）嚴格執(zhí)行國家基本醫(yī)療服務價格政策和收費標準。

（五）嚴格執(zhí)行醫(yī)療保險相關政策、制度和規(guī)定。

（六）具備承擔定點醫(yī)療服務要求的信息化設施（具體標準由縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站確定）。

第六條醫(yī)療機構有下列行為之一的，縣衛(wèi)生局與縣勞動和社會保障局不受理其定點資格申請：

（一）申請材料不齊全或不真實的。

（二）被取消定點醫(yī)療資格未按要求進行整改或整改未到位的。

（三）涉嫌違法違規(guī)行為，正在接受調查處理的。

（四）停業(yè)或歇業(yè)的。

第七條申請新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構，應當向縣衛(wèi)生局提出書面申請；申請城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構，應當經(jīng)縣衛(wèi)生局同意，向縣勞動和社會保障局提出書面申請。申請醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構應當提交以下材料：

（一）《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》（副本復印件）；

（二）醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構申請書；

（三）主要業(yè)務科室和診療項目說明；

（四）近3年的醫(yī)院統(tǒng)計報表和醫(yī)院財務報表；

（五）縣衛(wèi)生局與縣勞動和社會保障局規(guī)定的其它材料；

（六）上級規(guī)定應當提供的其它資料。

第八條縣衛(wèi)生局與縣勞動和社會保障局自受理申請之日起20個工作日內，應當組織并完成資料審查與現(xiàn)場考察。經(jīng)審查、評估符合定點醫(yī)療機構基本條件的，由縣衛(wèi)生局或縣勞動和社會保障局行文認定。

第九條經(jīng)認定的定點醫(yī)療機構，應當與縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站簽署并遞交相應的醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構服務協(xié)議。

縣衛(wèi)生局與縣勞動和社會保障局對被批準并簽署服務協(xié)議承諾書的定點醫(yī)療機構應當予以公布。

第十條定點醫(yī)療機構有效期限為2年。

定點醫(yī)療機構應當于有效期限到期前3個月申請延續(xù)。逾期不申請延續(xù)或經(jīng)審查、評估達不到定點醫(yī)療機構基本條件的，由原認定的縣衛(wèi)生局或縣勞動和社會保障局取消其定點醫(yī)療機構資格并予以公告。

第三章定點醫(yī)療機構工作要求

第十一條定點醫(yī)療機構應當明確一位分管領導具體負責醫(yī)療保險業(yè)務管理和協(xié)調工作。二級醫(yī)療機構應明確一個科室專門管理，明確專職人員管理醫(yī)療保險工作；其它醫(yī)療機構應明確醫(yī)療保險管理責任科室，并配備熟悉計算機操作及醫(yī)療保險政策、崗位相對穩(wěn)定的專（兼）職管理人員。

第十二條定點醫(yī)療機構應當嚴格執(zhí)行醫(yī)院工作制度、診療技術常規(guī)和操作規(guī)程，建立健全規(guī)章制度，確保參保人員享受優(yōu)質、安全、方便、廉價的醫(yī)療服務。

第十三條定點醫(yī)療機構應當對本單位的工作人員進行相關培訓，使其掌握醫(yī)療保險的基本政策、基本作法和基本要求，能夠對參保人員及其家屬進行宣傳、解釋、說明。

第十四條定點醫(yī)療機構應當在大門口醒目處公開懸掛醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構標牌，在收費大廳或醒目處設置“醫(yī)療保險費用結算公示欄”、“醫(yī)療保險意見箱”，公布醫(yī)療保險咨詢和投訴電話，在門診、病房的適當位置公示醫(yī)療保險基本政策、基本藥品目錄、基本診療項目及相關收費標準。

第十五條定點醫(yī)療機構應當將執(zhí)行醫(yī)療保險政策制度情況納入科室和工作人員考核內容，定期進行考核評估，并與目標管理考核和工資福利待遇掛鉤。

第四章規(guī)范定點醫(yī)療機構診療行為

第十六條定點醫(yī)療機構應當堅持因病施治、合理用藥、合理檢查、合理收費的原則，正確引導參保病人看病就醫(yī)，嚴格控制醫(yī)藥費用的不合理增長。

第十七條定點醫(yī)療機構應當為參保病人建立門診和住院病歷，按照病歷（病案）管理的有關規(guī)定，準確、完整地記錄診療過程，妥善保存病歷（病案）資料。

定點醫(yī)療機構的臨床科室應當設立住院病人一覽表，并在適當位置標明具體參保種類的標識。

第十八條定點醫(yī)療機構應當認真執(zhí)行衛(wèi)生行政部門制定的常見疾病診療技術規(guī)范，嚴格掌握入院、治療、手術、出院指征和標準，不得接收不符合住院標準的參保病人，也不得拒收符合住院標準的參保病人。

第十九條定點醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員應當嚴格執(zhí)行醫(yī)療保險基本藥品目錄和抗生素使用指導原則等有關規(guī)定，實行梯度用藥，不得濫用藥物、開大處方，不得開“搭車”藥。

定點醫(yī)療機構對參保病人的臨床用藥應當優(yōu)先在基本藥品目錄范圍內選擇，因病情需要超出基本藥品目錄的自費藥物，應當告知病人或其家屬，并經(jīng)本人或其親屬簽字同意。

對超出新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本藥品目錄之外的自費藥品實行限額，目錄外藥品費用占總藥品費用比例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院不得超過5%，縣級醫(yī)院不得超過10%，超過控制比例須經(jīng)參保人員或其親屬簽字同意。

定點醫(yī)療機構對城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保人員目錄外藥品費用占總藥品費用的比例應當控制在10%以下，超過10%必須經(jīng)參保人員或其親屬簽字同意。

第二十條定點醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員應當嚴格掌握大型設備檢查的指征，能夠用常規(guī)檢查確診的不得用特殊檢查，不得使用與診療無關的特殊檢查。

因病情需要作自費或部分報銷的大型儀器設備檢查的，應當告知病人或其家屬，并經(jīng)其簽字同意。

上級醫(yī)院已經(jīng)檢查并出具檢查結果報告的，下級醫(yī)院應當予以認可。同級醫(yī)院出具的檢查結果報告視情況予以互認，原則上不得重復檢查。

第二十一條定點醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員對參保病人采取的治療措施應當在基本診療項目范圍內選擇。因病情需要超出基本診療項目的自費診療項目或部分報銷的診療項目，應當告知參保病人或其家屬，并經(jīng)其簽字同意。

第二十二條醫(yī)療保險基本藥品目錄內的藥品應當按國家有關政策的規(guī)定實行集中招標采購或集中配送。

第二十三條定點醫(yī)療機構對參保病人出院帶藥應當執(zhí)行處方規(guī)定，一般急性疾病出院帶藥不得超過7天用量，慢性疾病不得超過15天用量。

第二十四條定點醫(yī)療機構對參保病人因病情需要轉診的，應當執(zhí)行轉診審批制度，具體辦法由縣衛(wèi)生局與縣勞動和社會保障局規(guī)定。

第五章費用結算管理

第二十五條定點醫(yī)療機構應當采用適當?shù)姆绞?，實行費用一日一清單制度，每日清單應由參保病人或其家屬簽字認可，以方便參保病人查詢及醫(yī)療保險管理機構審核。參保病人出院時，應當出具住院醫(yī)藥費用詳細清單，并經(jīng)病人親屬簽字。

第二十六條定點醫(yī)療機構及其工作人員應當嚴格遵守醫(yī)療文書書寫管理的有關規(guī)定，非經(jīng)親自診查，不得出具醫(yī)療文書，也不得出具與自己執(zhí)業(yè)范圍無關或與執(zhí)業(yè)類別不相符的醫(yī)療文書，嚴禁出具假證明、假病歷、假處方、假票據(jù)。

第二十七條定點醫(yī)療機構應當安排專人或者確定有關人員負責辦理參保病人醫(yī)藥費用結算，并嚴格執(zhí)行醫(yī)療保險基本藥品目錄、基本診療項目及有關費用補償（報銷）標準，嚴禁擅自提高或者降低補償（報銷）標準。

第二十八條定點醫(yī)療機構應當加強對參保病人醫(yī)藥費用結算的管理，嚴禁任何單位和個人利用工作之便，通過編造假病歷、出具假票據(jù)等任何方式套取醫(yī)療保險基金。

第六章管理與監(jiān)督

第二十九條定點醫(yī)療機構應當按照縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站的要求，做好參保病人的證件查驗和身份辨認工作，認真核對參保病人的《合作醫(yī)療證》、身份證、戶口薄、醫(yī)療保險IC卡和醫(yī)療保險手冊等證件，做到人證相符，防止冒名頂替，弄虛作假。

第三十條縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站及其工作人員在執(zhí)行職務時，有權行使以下權力：

（一）向定點醫(yī)療機構負責人及當事人詢問與醫(yī)療保險有關的醫(yī)療服務和費用結算等情況；

（二）調閱、查詢參保病人的病歷（案）、處方、醫(yī)囑、收費清單和收費票據(jù)；

（三）必要時，可以暫時封存參保病人的有關資料。

縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站及其工作人員在職責范圍內執(zhí)行職務時，定點醫(yī)療機構應當予以配合，主動提供有關情況和資料。

第三十一條縣衛(wèi)生行政部門及其新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室、縣勞動保障行政部門及其醫(yī)療保險基金管理站應當及時了解定點醫(yī)療機構的有關情況，加強日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題應當及時處理。

第三十二條定點醫(yī)療機構應當按照縣衛(wèi)生行政部門和勞動保障行政部門的規(guī)定，定期上報有關信息統(tǒng)計報表。

縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站應當建立定點醫(yī)療機構服務信息監(jiān)測制度，及時收集、匯總、綜合、分析轄區(qū)內定點醫(yī)療機構參保病人的醫(yī)藥費用情況，并定期公布監(jiān)測信息。

第三十三條縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室和縣醫(yī)療保險基金管理站遇到以下情況，應當開展現(xiàn)場監(jiān)審：

（一）接到有關定點醫(yī)療機構亂檢查、濫用藥，增加參保病人負擔投訴的；

（二）在審查參保病人醫(yī)藥費用時，發(fā)現(xiàn)可報醫(yī)藥費用比例明顯低于同級定點醫(yī)療機構平均水平的；

（三）發(fā)現(xiàn)涉嫌冒名頂替、弄虛作假，或采取其它方式違規(guī)套取醫(yī)療保險基金的；

（四）其它有必要進行現(xiàn)場監(jiān)審的。

第三十四條縣衛(wèi)生行政部門和勞動保障行政部門應當每年對定點醫(yī)療機構進行一次全面考核評估；考核不合格的，暫停其定點醫(yī)療機構資格。

第七章違規(guī)處理

第三十五條定點醫(yī)療機構有下列行為之一的，追回違反規(guī)定支出的醫(yī)療保險基金，按服務協(xié)議進行處罰，取消其定點醫(yī)療機構資格，暫停直接責任人從事醫(yī)療保險服務資格，并由衛(wèi)生部門對醫(yī)療機構負責人和直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，移送司法機關依法追究其刑事責任。

（一）偽造門診、住院病歷、提供虛假檢查報告單，為參保人員開具虛假醫(yī)療發(fā)票，騙取醫(yī)療保險基金的；

（二）允許或縱容冒名就診、掛名住院的；

（三）將基本醫(yī)療保險支付范圍的醫(yī)療服務項目、藥品串換成其它服務項目、其它藥品的、生活用品、保健用品或其它物品的，或故意將非參保人員的醫(yī)療費用或非醫(yī)療保險基金支付范圍的費用列入醫(yī)療保險基金支付的；

（四）為非定點醫(yī)療機構、定點零售藥店提供醫(yī)療保險費用結算的；

（五）幫助參保人員個人帳戶套現(xiàn)的。

第三十六條定點醫(yī)療機構有下列行為之一的，追回違反規(guī)定支出的醫(yī)療保險基金，按服務協(xié)議進行處罰，取消其定點醫(yī)療機構資格，并由衛(wèi)生部門對醫(yī)療機構負責人和直接責任人給予行政處分；構成犯罪的，移送司法機關依法追究其刑事責任。

（一）未按規(guī)定參加定點醫(yī)療機構年度審查或不按規(guī)定提交相關材料的；

（二）未在規(guī)定時間內與醫(yī)保經(jīng)辦機構簽訂或續(xù)簽協(xié)議的；

（三）被衛(wèi)生部門注銷或吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的；

（四）違反醫(yī)療保險法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，經(jīng)衛(wèi)生部門或勞動和保障部門責令整改而拒不整改、或經(jīng)整改仍不符合要求的，或者拒不履行衛(wèi)生部門或勞動保障部門的行政處理決定的；

（五）不履行服務協(xié)議承諾的；

（六）發(fā)生其它符合取消定點資格的行為。

第三十七條定點醫(yī)療機構下列行為之一的，除追回違反規(guī)定支出的醫(yī)療保險基金、按定點醫(yī)療與管理部門簽訂的協(xié)議處罰外，由衛(wèi)生部門或勞動和社會保障部門責令整改，可暫?；蛉∠熑稳藛T基本醫(yī)療保險服務資格，并由衛(wèi)生部門對醫(yī)療機構負責人及直接責任人給予行政處分；對情節(jié)嚴重的，暫?；蛉∠t(yī)療機構定點資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（一）不核對醫(yī)保手冊、醫(yī)?？ń釉\參保人員住院治療的；

（二）將不符合住院或出院條件的參保人員收住入院或提前出院，或將符合出院條件應予出院的參保人員繼續(xù)滯留住院，或將本醫(yī)療機構有條件診治的病人推諉給其它醫(yī)療機構的；

（三）不記載病歷或病歷記載不清楚、不完整、不真實的，或病歷記載與發(fā)生的醫(yī)療費不符合的，或發(fā)生的醫(yī)療費與病情不符的；

（四）不因病施治、重復檢查、重復配藥、超量開藥的；

（五）不執(zhí)行國家和省、市規(guī)定的藥品和醫(yī)療服務價格政策，擅自提高收費標準、擴大或分散收費項目、重復收費的；

（六）醫(yī)療費用每日清單沒有參保人員或親屬簽字的；

（七）將自費藥品與列入基本醫(yī)療保險藥品目錄或將自費藥品變換名稱補償（報銷）的；

（八）基本醫(yī)療保險藥品目錄內藥品備藥率或基本醫(yī)療保險服務項目占已開展的醫(yī)療服務的比例不符合規(guī)定的；

（九）向患者提供假冒偽劣或過期藥品的；

（十）參保病人自費藥品數(shù)量超過規(guī)定比例的；

（十一）內設科（診）室承包給公民、法人或其他組織的；

（十二）以醫(yī)保定點的名義從事商業(yè)廣告或促銷活動的。

第八章舉報與獎勵

第三十八條實行舉報獎勵制度。任何人發(fā)現(xiàn)任何單位或個人有違法違規(guī)行為的，均可向監(jiān)察部門、縣衛(wèi)生行政部門及其經(jīng)辦機構、縣勞動保險保障部門及其經(jīng)辦機構舉報。經(jīng)查證屬實的，給予舉報者一定的獎勵，并為之保密。

第九章附則

第三十九條本辦法所稱的醫(yī)療保險包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

第四十條本辦法所稱的醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構，是指經(jīng)縣衛(wèi)生行政部門和勞動保障行政部門審查認定，與縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室、縣醫(yī)療保險基金管理站簽訂協(xié)議，為醫(yī)療保險參保人員提供醫(yī)療服務的醫(yī)療衛(wèi)生保健機構。

第四十一條農(nóng)村合作醫(yī)療村級衛(wèi)生組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診點管理參照本辦法執(zhí)行。

第3篇：醫(yī)療保險管理條例范文

一、目標為所有國民都享有免費醫(yī)療的醫(yī)療保障制度

1949年印度通過的第一部憲法明確規(guī)定,所有國民都享受免費醫(yī)療。免費醫(yī)療服務主要由公共醫(yī)療體系和農(nóng)村醫(yī)療網(wǎng)提供。公共醫(yī)療服務體系包括國家級醫(yī)院、邦(州)級醫(yī)院、地區(qū)級醫(yī)院、縣級醫(yī)院和鄉(xiāng)級醫(yī)院五個層次。①農(nóng)村醫(yī)療網(wǎng)絡由保健站(Sub 搖Center)、初級保健中心(Primary 搖Health 搖Center,簡稱PHCs)和社區(qū)保健中心(Community 搖Heath 搖Center,簡稱CHCs)三級構成。

農(nóng)村三級醫(yī)療網(wǎng)絡起源于1951年政府發(fā)起的“社區(qū)發(fā)展規(guī)劃”。通過這一規(guī)劃,印度政府加強了農(nóng)村基礎醫(yī)療設施建設,興建了包括142655個保健站、23109個初級保健中心和3222個社區(qū)保健中心的龐大農(nóng)村醫(yī)療服務體系。②

保健站設男女保健員各一名,負責母嬰健康、計劃生育、預防接種和發(fā)放藥品。每個保健站負責鄰近村莊3000至5000個村民的保健服務,所需資金由印度家庭福利部提供。

初級保健中心由邦(州)政府負責建立和維持,一般是每2萬至3萬農(nóng)民設一個,為他們提供治療、預防、家庭福利等醫(yī)療保健服務,每個保健中心還負責對6個保健站的監(jiān)管工作。初級保健中心是農(nóng)村衛(wèi)生保健的基石,是農(nóng)村病人第一個投奔之所,是維護社會和經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎。它構成了第一層次病人和醫(yī)療單位接觸和聯(lián)系的國家衛(wèi)生系統(tǒng),使醫(yī)療服務盡可能接近人民的生活和工作。

社區(qū)保健中心也是由邦(州)政府負責建立和維持,每10萬農(nóng)民配備一個社區(qū)衛(wèi)生中心,配有完善的醫(yī)療設備和充足的醫(yī)護人員,它是4個初級保健中心的上級轉診醫(yī)院。③

為保證醫(yī)療質量,優(yōu)質的醫(yī)生服務是關鍵。雖然近年來印度醫(yī)生的數(shù)量不斷增長,由1981年2543人擁有1名醫(yī)生上升到2004年的每1645人擁有1名醫(yī)生。但據(jù)最近的《時代周刊》援引布魯金斯學會的報告說,在印度80%的農(nóng)村醫(yī)生“沒有正式資格。他們有的甚至沒有高中畢業(yè)文憑。”還有相當一部分受過良好教育的醫(yī)生甚至護士,因為收入的關系到國外求職。在美國,有38%的執(zhí)業(yè)醫(yī)師和牙醫(yī)來自印度。在英國,越來越多的移民優(yōu)秀醫(yī)生甚至引發(fā)了英國的醫(yī)療就業(yè)競爭,其中參與競爭者包括來自印度的助產(chǎn)士、藥劑師和其他護理人員。據(jù)統(tǒng)計,印度護士相比1981年1199人擁有1名護士,下降至2004年每1230人擁有1名。醫(yī)護人員的流失成為近年來困擾印度農(nóng)村醫(yī)療發(fā)展的問題。鑒于在本土受過高等教育的醫(yī)生受薪酬的誘惑移居富裕國家的情況無法控制,有相當一部分專家提出要建立有效的限制制度,防止優(yōu)秀醫(yī)生流失。但印度至今沒有制定任何法規(guī)限制優(yōu)秀醫(yī)生離開印度。

為確保農(nóng)村醫(yī)療人員的數(shù)量,印度政府將醫(yī)生的退休年齡延長到65歲,將錄取醫(yī)生的權力下放到區(qū)級政府,提高農(nóng)村醫(yī)生待遇。比如:農(nóng)村醫(yī)院可以高薪雇用醫(yī)生;初、高級住院醫(yī)生要到初級保健中心和社區(qū)保健中心任職一定時間,以提高技術水平;同時政府為初級保健中心和社區(qū)保健中心的醫(yī)生和主要工作人員提供住宅和充足的住房補貼;在初級保健中心服務的醫(yī)生可以享受持續(xù)的醫(yī)學課程;各級學校優(yōu)先錄取在農(nóng)村服務醫(yī)生的子女等等。④2009年2月4日,印度勞動和就業(yè)部部長奧斯卡?費爾南德斯向媒體表示,印度將開設15個培養(yǎng)農(nóng)村醫(yī)生的醫(yī)學院,以改善農(nóng)村缺少醫(yī)生的現(xiàn)狀。

2005年,印度政府頒布了新的“國家農(nóng)村健康計劃”,該計劃的目標在于通過農(nóng)村三級醫(yī)療網(wǎng)絡,為廣大農(nóng)村人口提供公平的、負擔得起的、優(yōu)質的衛(wèi)生保健服務。印度政府在“十一五”計劃別強調要促進社會公平正義。計劃中規(guī)定將公共醫(yī)療支出從占印度國內生產(chǎn)總值的0.9%提高到2%―3%,各省和邦對公共醫(yī)療的預算投入至少每年要提高10%,用以支持農(nóng)村衛(wèi)生保健的各項支出。中央政府的資金直接下發(fā)到各邦(州)政府,政策還向一些重點扶持的落后省份傾斜。

“國家農(nóng)村健康計劃”在村鎮(zhèn)設置50萬名“值得信賴的女性社會醫(yī)療積極分子(ASHA)”。在18個健康指標低、公共醫(yī)療設施不完備的省,平均每位積極分子負責1000名村民,以提高衛(wèi)生保健的可利用性和可及性。這些積極分子是經(jīng)過培訓的社區(qū)志愿工作者,由村務委員會選出并對之負責。其主要任務是,加強社區(qū)機構醫(yī)療供給、生育服務和嬰兒照料、預防飲水傳染病和別的傳染病、營養(yǎng)和衛(wèi)生設施建設等。⑤按照該計劃,病人可以免費得到醫(yī)生的診治和基本的常用藥,即便遇到重大疾病需要輸血或手術,患者也只需擔負5%左右的費用。如果病人生活在規(guī)定的貧困線以下,還可以獲得“全國健康優(yōu)惠基金”的全免費治療。⑥該計劃敦促各村委會為自己所在村制定衛(wèi)生保健計劃;制定跨區(qū)域的衛(wèi)生、飲水、營養(yǎng)等保健計劃;并為中央、省、縣、衛(wèi)生管理提供技術支持。

在推廣“國家農(nóng)村健康計劃”的過程中,印度政府實行透明、監(jiān)督的制度管理體系,定期公布各類保健中心及醫(yī)院的運行狀況及相關信息,并考慮實行管理問責制,提高人力、物力資源的使用率。2005―2006年度印度政府用于農(nóng)村公共健康事業(yè)的總資金投入約24億美元。

由于農(nóng)村醫(yī)療條件的限制,印度政府提倡醫(yī)院努力發(fā)揮印度傳統(tǒng)醫(yī)藥的作用,積極使用印藥,在農(nóng)村建立草藥中心,對那些醫(yī)院不能免費提供的藥物,鼓勵病人使用印度草藥替代,降低窮人的治療費用。在使用傳統(tǒng)醫(yī)療手段方面,印度醫(yī)院還采用瑜伽、天然療養(yǎng)、順勢療法、尤納尼治療、指壓療法甚至中醫(yī)針灸治療,彌補現(xiàn)代醫(yī)療治療的不足。

二、積極發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療保險

多年來,印度政府認識到因為疾病導致的貧困問題是急需解決的社會問題,在連續(xù)十一個五年計劃中都提到要提高農(nóng)村醫(yī)療保障水平,解決農(nóng)村人口看病問題。為了讓印度國民,特別是居住在農(nóng)村的貧困人口、婦女和兒童能夠享受到高質量的醫(yī)療服務,印度政府十分重視發(fā)展覆蓋弱勢群體的醫(yī)療保險制度。最早,適用農(nóng)村人口的保險主要有非政府組織和團體保險基金。團體保險基金的對象主要是農(nóng)民和城市貧民?；鸬膩碓窗ú∪死U納的費用、政府的專項補助和大公司、非政府組織的捐款等。但此類保險的覆蓋率較低,約占總人口的2.8%―4.7%。近年來政府積極探索醫(yī)療制度的創(chuàng)新,為農(nóng)戶推出了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)合同農(nóng)戶向保險公司集體投保、非政府組織為成員設計保險項目向保險公司投保的健康福利項目,以應對發(fā)病率較低但醫(yī)療費用較高的大病風險。

在印度,醫(yī)療保險都是由購買者自愿購買。在公共部門,私人保險是由印度保險總公司(General 搖Insurance 搖Corporation)和生命保險總公司(Life 搖Insurance 搖Corporation)提供。印度保險總公司有四個子公司,分別是國家保險公司(National 搖Insurance 搖Corpor-

ation)、新印度保險公司(New 搖India 搖Assurance?搖Company)、東方保險公司(Oriental 搖Insurance ?搖Company)和聯(lián)合保險公司(United 搖Insurance 搖Company)。這些公司提供的保險產(chǎn)品主要包括基本醫(yī)療、大病醫(yī)療、癌癥醫(yī)療保險等。其中,參加人數(shù)較多的是1986年引入的醫(yī)療申請保險(Mediclaim),覆蓋了5歲到80歲的人群,5歲以下3個月以上的兒童和他們的父母一起投保。醫(yī)療申請保險主要是住院治療和住家治療保險,保費是按照年齡和保險額(從15000盧比到500000盧比)來計算的。1995年至1996年,參加醫(yī)療申請保險的人有一半獲得了保險費補償。隨后,在2001年又有720萬人參加了醫(yī)療申請保險。在印度,還有一種專門輔助窮人的住院和居家醫(yī)療保險,成年人一年只要繳納70盧比,他們25歲以下子女繳納50盧比,一旦生病住院,就可得到高達每人每年5000盧比的保險給付。如果全家加入住院和居家保險的話,只需要繳納70%的保費。⑦

為了進一步提高農(nóng)村居民的醫(yī)療保險普及率,印度政府于1999年通過了《印度保險管理發(fā)展法案》,該法案允許醫(yī)療領域向私人保險公司和外國保險公司開放市場,外國投資者可以在印度的保險公司中持有股份,但不能超過26%。⑧2000年印度保險監(jiān)管和發(fā)展當局(IRDA)頒布《關于保險人對農(nóng)村的責任》,規(guī)定開展農(nóng)村保險業(yè)務的數(shù)量和比重,從2001年起,各保險公司開展農(nóng)村保險的保單數(shù)和農(nóng)村保單占比(即農(nóng)村保單/全部保單)分別不得低于這樣的標準:第一年5000份,比重為7%;第二年7000份,比重為9%;第三年10000份,比重12%;第四年15000份,比重為14%;第五年及以后20000份,比重為16%,以促使其照顧弱勢群體。目前,印度各保險公司在農(nóng)村已經(jīng)開展了普遍的銷售網(wǎng)絡,私營的保險公司與國有銀行和農(nóng)村專業(yè)金融機構,如地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行(RRBS)合作,利用地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行擁有的廣泛分支機構,擴展服務渠道。印度政府對這些保險公司進行強制登記,定期對其服務進行評價,控制質量,以保證他們的服務水平。

在政府的推動下,傾向于農(nóng)村低收入家庭的醫(yī)療保險逐漸豐富。1995年10月,世界銀行會同印度政府在旁遮普省發(fā)放醫(yī)療豁免卡。廣大低收入患者可以憑借政府發(fā)放的醫(yī)療豁免卡就醫(yī),有150多個公共醫(yī)療機構根據(jù)病人的醫(yī)療花費情況對其進行醫(yī)療費減免。2002年,在卡納塔克邦私營保險公司亞沙斯維尼(Yashaswini)推出了針對農(nóng)民的外科手術保險計劃,農(nóng)民只要支付60盧比(1.5美元)就可參保。2008年,印度政府發(fā)起了新的針對窮人的國民健康保險計劃,窮人只要在專門的醫(yī)療卡上存上1美元,就可以得到700美元的醫(yī)療保費,在公立醫(yī)院和私營醫(yī)院都可以使用。家庭只要支付1美元就可以得到至少100美元的醫(yī)療保費,約150萬人已報名,并且計劃在逐漸擴大。

三、重視發(fā)揮私營醫(yī)院的醫(yī)療保障作用

為彌補公共醫(yī)療系統(tǒng)的不足,印度政府鼓勵私營醫(yī)療機構提供醫(yī)療保健服務。這些私營部門形式多樣,包括自愿組織、非營利組織、信托公司、獨立的專家服務、診斷服務、醫(yī)療藥品商店等。政府對私營醫(yī)院的管理較為松散,只在德里和孟買的保健之家設立了管理條例,其他類似的醫(yī)療機構并沒有嚴格的管理規(guī)定。雖然專業(yè)協(xié)會制定了相應的行業(yè)自律規(guī)定,但對于相當一部分沒有加入?yún)f(xié)會的醫(yī)生,也就不能形成有效的約束。政府對私人執(zhí)業(yè)醫(yī)生的管理和限制也很少。這些自由放任的政策,在一定程度上刺激了醫(yī)生自由選擇醫(yī)院,也帶動了私營醫(yī)療部門的發(fā)展。如今,越來越多的印度醫(yī)生選擇去私營部門工作。私營部門已經(jīng)占印度衛(wèi)生系統(tǒng)的77.4%。2002年有大約70%的醫(yī)療支出是在私人醫(yī)院,全國有60%-79%的執(zhí)業(yè)醫(yī)師在私營醫(yī)院工作。

印度私營醫(yī)療部門的迅速發(fā)展還和政府的扶植政策密切相關。針對公立醫(yī)院出現(xiàn)的缺少醫(yī)生、就醫(yī)環(huán)境較差、怠工等問題,印度政府提出要通過發(fā)展私營醫(yī)院來緩解窮人就醫(yī)難。為了鼓勵私營醫(yī)院為窮人服務,“十一五”計劃提出了免稅和土地換服務的政策。凡是為窮人和農(nóng)民提供廉價醫(yī)療服務的私營醫(yī)院,在稅收上都給與減免,政府專門拿出土地以優(yōu)惠價出讓給私營醫(yī)院,以換取這些醫(yī)院免費對窮人和農(nóng)民的醫(yī)療保健。減免進口醫(yī)藥和器械關稅。政府支付一部分專門為窮人服務的私營醫(yī)療部門醫(yī)生的工資。

利用非政府組織、大公司的資金發(fā)展醫(yī)療部門也是印度政府近年來推出的一項重要舉措。世界銀行以及世界上一些知名大醫(yī)藥公司紛紛在印度開展醫(yī)療贊助計劃,對這些組織和大公司的準入放開在一定程度上也緩解了印度醫(yī)療資源的緊缺。

據(jù)世界衛(wèi)生組織2000年的報告顯示,印度醫(yī)療系統(tǒng)的性能表現(xiàn)在全球191個國家排名第112位,中國排在第144位。按照蘭德公司的研究,這一結果首先是與印度私營醫(yī)療部門的相對發(fā)達有關,其次是印度在藥品價格管制也相應地更趨向于市場化。根據(jù)世衛(wèi)組織1997年對191個國家衛(wèi)生籌資公平性的排名,印度位列第43位,中國排名188位。這與印度農(nóng)村醫(yī)療服務網(wǎng)絡十分健全密不可分。由于私營醫(yī)療的活躍與發(fā)達,政府能集中投入增加衛(wèi)生服務公平性的部門,尤其是農(nóng)村衛(wèi)生部門。大多數(shù)農(nóng)民最基本的醫(yī)療需求能夠在農(nóng)村醫(yī)療服務機構中得到滿足,而私立醫(yī)院公平競爭的市場環(huán)境較成熟,滿足了較高層次的醫(yī)療服務需求。由于印度私營醫(yī)院就醫(yī)環(huán)境、一些?？漆t(yī)療水平幾乎達到世界先進水平,加上醫(yī)療費便宜,近年來,來印度“醫(yī)療旅游”的外國人人數(shù)正在以每年15%的速度遞增。私人醫(yī)院的發(fā)達與政府對公立醫(yī)院的投入,保證了投入與服務的公平性。

注釋:

①③④馮國忠、吳紅雁:《印度醫(yī)療保障體制主要內涵及對我國的啟示》,《上海醫(yī)藥》2007年第5期。

②Bendapudi 搖Arunima:《印度農(nóng)村醫(yī)療的現(xiàn)狀與對策》,姚振軍譯,《醫(yī)學與哲學》2007年第8期。

⑤Bendapudi 搖Arunima:《印度農(nóng)村醫(yī)療的現(xiàn)狀與對策》,姚振軍譯,《醫(yī)學與哲學》2007年第8期;張奎力:《印度農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制》,《社會主義研究》2008年第2期。

⑥張奎力:《印度農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制》,《社會主義研究》2008年第2期。

第4篇：醫(yī)療保險管理條例范文

論文摘要：金融扶貧在許多發(fā)展中國家被證明是最有效的扶貧方式之一，小額信貸是最適合扶貧的金融形式，可以有效滿足弱勢群體的金融需求。金融業(yè)作為促進“三農(nóng)”發(fā)展的一只重要力量，有必要大力發(fā)展小額信貸，推廣普惠金融服務，為構建和諧社會提供全方位的金融支持。本文首先闡釋了普惠金融的內涵及普惠金融服務體系框架，認真回顧、分析了國內外發(fā)展小額信貸提供普惠金融服務的模式和經(jīng)驗。然后結合三明開展普惠金融服務的主要實踐，認真分析了普惠金融服務存在的主要問題。最后，本文認為建立普惠金融服務體系，有必要從服務對象、微觀層面、中觀層面、宏觀層面等四個層面進行立體式建設，這個體系才會完整、有效。

一、普惠金融的概念及普惠性金融體系框架

（一）普惠金融的概念

普惠金融的概念來源于英文inclusive financial system，是聯(lián)合國在宣傳“2005小額信貸年”時廣泛運用的詞匯。普惠金融認為，只有將包括窮人為對象的金融服務有機地融入金融體系，才能使過去被排斥于金融服務之外的大規(guī)模弱勢客戶群體獲益，最終這種包容性的金融服務體系能夠對社會中的絕大多數(shù)人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區(qū)的客戶開放金融市場，每個人才能有機會參與經(jīng)濟的發(fā)展，才能實現(xiàn)社會的共同富裕。

（二）普惠性金融體系框架

普惠性金融體系框架認同的是只有將包括低收入者在內的金融服務有機的融入于微觀、中觀和宏觀各個層面的金融體系，過去被排斥于金融服務之外的大規(guī)模客戶群體才能獲益。最終，這種包容性的金融體系能夠對發(fā)展中國家中的絕大多數(shù)人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區(qū)的客戶開放金融市場。普惠性金融體系框架各層面內容見下表一。

表1 普惠性金融體系框架

客戶層面

各類群體，其中貧困和低收入客戶是這一金融體系的中心之一，他們對金融服務的需求決定著金融體系各個層面的行動。

微觀層面

微觀層面為零售金融服務的提供者，包括從民間借貸到商業(yè)銀行以及位于它的中間的各種類型，它直接向窮人和低收入者提供服務。

中觀層面

中觀層面包括了基礎性的金融設施和一系列的能使金融服務提供者實現(xiàn)降低交易成本、擴大服務規(guī)模和深度、提高技能、促進透明的要求，如審計師、評級機構、專業(yè)業(yè)務網(wǎng)絡、行業(yè)協(xié)會、征信機構、結算支付系統(tǒng)、信息技術、技術咨詢服務、培訓，等等。

宏觀層面

宏觀層面是有利于小額信貸發(fā)展的適宜的法規(guī)和政策框架，中央銀行（金融監(jiān)管當局）、財政部和其他相關政府機構是主要的宏觀層面的參與者。

資料來源：根據(jù)杜曉山《普惠金融體系理念與農(nóng)村金融改革》等有關資料整理。

普惠性金融服務體系主張包括窮人、富人、一般人和大中小企業(yè)在內的所有不同服務對象都得到金融服務，滿足各類群體多樣化的金融需求，除了一般性的存款業(yè)務外，貸款是最重要的內容，另外也包括保險、理財、支付結算等各種業(yè)務。該體系特別強調給弱勢群體提供一種與其他客戶平等享受現(xiàn)代金融服務的機會和權利，這是傳統(tǒng)金融體系所無法實現(xiàn)的。作為一種扶貧方式，普惠金融的提出和發(fā)展有力地促進了弱勢群體的發(fā)展，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟社會影響。

二、國內外發(fā)展普惠金融實踐綜述

㈠國外發(fā)展小額信貸提供普惠金融服務的模式和經(jīng)驗

自20世紀60年代末起，孟加拉的默罕默德·尤諾斯博士開始了小額信貸的嘗試，小額信貸由此開始了其發(fā)展歷程，并從試點最終發(fā)展成現(xiàn)在的鄉(xiāng)村銀行(GB)。從20世紀70年代至80年代，小額信貸在亞洲、非洲、拉丁美洲的許多發(fā)展中國家得到迅速發(fā)展，逐步實現(xiàn)制度化并且實現(xiàn)了自身財務的持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造了不同的信貸模式。從發(fā)展模式看，小額信貸主要分為制度主義(Institutionalist)和福利主義(Welfarist)兩大類型。不管是制度主義模式和福利主義模式，其在發(fā)展小額信貸提供普惠金融服務的成功經(jīng)驗與做法主要有：

（1）目標群體定位明確，以低收入群體為主要對象提供以貸款為主體的綜合服務。小額信貸機制特別適用于低收入群體的需要，其抵押與擔保方面要求并不嚴格。如盂加拉國的小額信貸主要面向貧困地區(qū)的貧困戶，尤其強調以貧困婦女作為主要貸款對象，它不要求貸款者提供任何抵押物。印尼人民銀行(BRI)，其貸款對象為所有的農(nóng)村居民，210美元以下的貸款無需要抵押。

（2）建立機構多元化并行的小額信貸運行體系，滿足多層次金融需求。普惠金融本身決定了小額信貸必須走多元化發(fā)展體系，以囊括赤貧者、貧困者、低中高收入者和大中小企業(yè)等一切社會群體。以印尼小額信貸服務體系為例，向窮人和低收入者提供金融服務的除了人民銀行農(nóng)村信貸部外，還有農(nóng)村銀行和其他的非銀行機構提供提供小額貸款信貸服務。且印尼的小額信貸法允許非銀行和非合作化的小額信貸機構吸收有限規(guī)模的存款。

（3）遵循利率市場化原則，使其能夠覆蓋小額信貸業(yè)務開展的成本。由于小額信貸額度小、成本高，與銀行一般貸款的操作程序不同。有較高的存貸差才能彌補操作成本，不能用一般銀行對工商業(yè)或者較大的農(nóng)業(yè)項目的利率水平來套小額信貸的利率。世界銀行統(tǒng)計小額貸款的成本是15%-20%，一般在年利率25%才可以實現(xiàn)盈虧平衡。

（4）機構資金來源多樣化、多元化，保證資金來源的持續(xù)性。小額信貸組織的資金來源包括公開吸收儲蓄、基金儲蓄、社會捐贈、政府扶貧補助及吸收入股等各種性質的資本金。

（5）法律政策逐步認可小額信貸機構或業(yè)務的合法性。一是法律上明確對小額信貸機構的合法化地位。如孟加拉國，允許鄉(xiāng)村銀行（GB）以非政府組織的形式從事金融活動。二是提供政府政策支持，對開展小額信貸業(yè)務的組織給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠、提供批發(fā)資金等政策支持。三是確立監(jiān)管主體，政府指定或成立專門機構負責其日常運營，防止不正當競爭和利用優(yōu)惠政策獲得利益。

（6）小額信貸組織本身也應建立完善的管理制度和內控制度，特別是成本和風險控制制度。

㈡我國發(fā)展小額信貸推行普惠金融服務的實踐及意義

⒈國內小額信貸發(fā)展綜述

我國小額信貸發(fā)展經(jīng)歷了扶貧貼息貸款到商業(yè)化運作的轉變。其萌芽在20世紀80年代，主要是為國際援助機構在我國開展的扶貧項目進行配套款，1986年國家設立扶貧專項貸款。1993年社科院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將GB模式引入中國，成立了“扶貧經(jīng)濟合作社”。1998年國家扶貧貼息貸款轉歸為農(nóng)行管理，專門發(fā)放小額扶貧貼息貸款并直接發(fā)放到戶。1999年底，農(nóng)村信用合作社開始嘗試小額信貸業(yè)務，資金來源主要是人民銀行的支農(nóng)再貸款，嘗試農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。2005年中國人民銀行倡導的商業(yè)性小額信貸公司在山西等5省試點，標志著我國商業(yè)化小額信貸組織進入新的發(fā)展時期。2007年3月1日，中國第一批四家農(nóng)村新型金融機構掛牌成立，即吉林省盤石融豐村鎮(zhèn)銀行、吉林東豐誠信村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民貸款有限責任公司。同年3月9日，中國第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的農(nóng)村合作金融機構--百信農(nóng)村資金互助社在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業(yè)。之后，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等四類機構快速發(fā)展。據(jù)銀監(jiān)會最新統(tǒng)計顯示，截至2008年8月，全國已有61家新型農(nóng)村金融機構開業(yè)，貸款余額19.17億元，累計發(fā)放農(nóng)戶貸款11.32億元，支持農(nóng)戶22797戶。

⒉發(fā)展普惠金融服務對構建和諧社會的意義

⑴小額信貸組織是農(nóng)村金融市場競爭主體的有力補充。目前我國農(nóng)村金融體系存在的突出問題就是金融機構單一，壟斷性的金融機構導致市場運行效率低下，除了農(nóng)業(yè)銀行在部分農(nóng)村還保留了分支機構，工商銀行、中國銀行、建設銀行大部分機構已撤銷，而農(nóng)村信用社、郵儲銀行等積極性不足。因此，造成在我國城鄉(xiāng)和區(qū)域收入差距不斷擴大的背景下，生活在農(nóng)村和中西部地區(qū)的廣大低收入人口，以及眾多的個體生產(chǎn)者和微小企業(yè)難以獲得適應金融服務。如果大力發(fā)展小額信貸組織，就有利于農(nóng)村金融市場出現(xiàn)良性競爭，推動農(nóng)村金融發(fā)展有重要意義。一方面，小額信貸組織可以使貧困農(nóng)戶和弱勢群體也能享受到相應的多方面的金融服務，除了一般性的存貸款業(yè)務，還包括保險、理財?shù)取Ａ硪环矫?，普惠金融把貧困戶當作同等客戶來平等對待，這種對貧困戶的服務不是慈善事業(yè)，而是一種金融業(yè)務。

⑵小額信貸的扶貧作用有利于弱勢群體促進自身發(fā)展。小額信貸在滿足貧困人口和微小企業(yè)的融資需求，有著得天獨厚的優(yōu)勢。在普惠金融服務體系下，貧困群體因小額信貸而改變命運。小額信貸在滿足貧困戶生活性金融需求的基礎上，為貧困戶提供了擴大再生產(chǎn)的小額信貸資金，有利于幫助貧困農(nóng)戶脫貧致富。作為一種扶貧方式，普惠金融的提出和發(fā)展有力地促進貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟社會影響，同時也是構建和諧社會的必然選擇。再從實踐看，小額信貸在推動我國扶貧工作進村入戶，促進貧困地區(qū)群眾盡快解決溫飽問題和提高收入方面發(fā)揮了積極作用，使貧困人口可以獲得相應的金融服務，增強了貧困人口對風險的抵御能力。

⑶建立普惠金融服務體系是完善城鄉(xiāng)金融體系的必然要求。我國城鄉(xiāng)金融發(fā)展不協(xié)調呈加劇之勢，金融二元結構特征十分突出。表現(xiàn)在：一方面，我國農(nóng)村金融服務弱化，滿足率低，而農(nóng)村經(jīng)濟的快速成長對金融資源的需求不斷擴大，；而另一方面，商業(yè)銀行農(nóng)村地區(qū)吸收的存款大部分上收到城市，使農(nóng)村金融服務嚴重邊緣化，使廣大農(nóng)戶特別是貧困地區(qū)中低收入群體的信貸資金需求無法得到滿足。因此完善城鄉(xiāng)金融體系急需引入普惠金融服務。在城市方面，針對中高端市場的金融體系也已非常完善，但對城市的貧困人口和脆弱群體金融供給仍舊不足，也有必要加大普惠金融給予大力支持。

三、三明發(fā)展普惠金融服務實踐分析

㈠主要實踐

⒈正規(guī)金融機構開展的小額信貸業(yè)務

⑴農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款。從1999年開始，三明市農(nóng)村信用社逐步推行為貧困農(nóng)戶服務的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款業(yè)務，至2007年，兩類貸款余額8.63億元，累計為12.19萬戶貧困農(nóng)民發(fā)放兩類貸款36.85億元，貸款面達54.78%。全市11個聯(lián)社均開辦了小信、聯(lián)保貸款業(yè)務，累計授信金額4.44億元，評定信用村265個、信用鎮(zhèn)16個，信用農(nóng)戶88409戶。

圖1：農(nóng)信社小額貸款發(fā)放情況

資料來源：2003年—2007年三明市金融統(tǒng)計月報。

⑵下崗失業(yè)人員小額擔保貸款

2003年在部分縣（市）試辦，通過把小額貼息擔保貸款作為杠桿，以創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)。2006年全面覆蓋了全轄9縣1市，是全省首個全面完成縣縣開辦下崗失業(yè)人員小額擔保貸款的地級市。至2007年底，共發(fā)放貸款2529筆，總金額4460萬元，實際安置8000多人就業(yè)。

圖2 下崗失業(yè)人員小額擔保貸款發(fā)放情況

資料來源：2003年—2007年三明市金融統(tǒng)計月報。

⑶國家助學貸款。助學貸款是利用金融手段完善普通高校資助政策體系，加大對經(jīng)濟困難學生資助力度的一項措施。我市高校包括三明學院和福建水利電力職業(yè)技術學院兩所高校，前者助學貸款由工行發(fā)放，后者助學貸款由信用社發(fā)放。至2007年底，國家助學貸款余額155.5萬元。從三明學院國家助學貸款運作情況看，每年發(fā)放人數(shù)都在70人左右，平均每筆近4000元，每年發(fā)放貸款額近30萬元，貸款覆蓋率在1%左右。

表2 三明學院助學貸款發(fā)放情況

單位：萬元、人、%

資料來源：2004年—2007年三明市金融統(tǒng)計月報。

⑷林業(yè)小額貼息貸款

2006年福建在全省確定七個縣（市）開展林業(yè)小額貼息貸款試點，其中包括我市永安、尤溪、泰寧等三個縣，主要目的為解決集體林權制度改革后林農(nóng)個人小額貸款難的問題，降低林農(nóng)負擔，進一步鞏固和拓展林改成果。至2007年末已累計發(fā)放貼息貸款7140萬元，貸款余額達5456萬元，財政局貼息180萬元，輻射到50多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)132個行政村1450多個農(nóng)戶，累計支持森林21820畝。

⑸郵儲銀行小額貸款業(yè)務

2008年1月永安市成為福建繼閩侯縣之后第二個開展小額貸款業(yè)務試點的縣級市。3月中旬，郵儲銀行福建省分行正式啟動今年首批小額貸款業(yè)務推廣工作，批準全省9個縣（市）開辦小額貸款業(yè)務，其中包括三明市區(qū)、沙縣、寧化等三個縣（市）。截止到6月底，三明郵儲銀行累計發(fā)放小額貸款231筆，金額765.7萬元，結余228筆、金額666.2萬元，全部為正常類貸款，未發(fā)生一筆逾期。

2.以國家財政資金和扶貧貼息貸款為來源，以政府機構和金融機構為運作機構開展的小額信貸業(yè)務

⑴農(nóng)村婦女小額信貸

2002至今，三明共向農(nóng)村婦女發(fā)放小額信貸資金861萬元，其中省婦聯(lián)、省扶貧辦劃撥450萬元，市財政及有關部門籌資111萬元，農(nóng)行系統(tǒng)資金300萬元。累計發(fā)放給全市12個縣（市、區(qū)）70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的357個村2000余戶。截至目前，三明市婦聯(lián)小額信貸項目成功率一直保持在90%以上，承貸農(nóng)戶增收率達88%，到期回收率為99.8%。

⑵“二女戶”小額貼息貸款

從2006年開始發(fā)放，2007年在三明市全面鋪開。至2007年底，累放“二女計生戶”小額貼息貸款 2985.81萬元，受益戶數(shù) 3663戶。從 2006 年開始，三明市由市、縣兩級財政每年安排200萬元資金，其中市財政60萬元，縣(市、區(qū))財政配套140萬，用于農(nóng)村已落實節(jié)育措施的二女戶、獨女戶發(fā)展生產(chǎn)的貼息貸款。至2007年底，全市共落實貼息資金147.5萬元。

⑶小額扶貧貸款

從2005年開始，扶貧小額信貸全部由信用社實施，開展了直接到戶的小額信貸業(yè)務，緩解了貧困農(nóng)戶貸款難的問題。06年發(fā)放該類貸款2262筆，金額1131萬元；07年發(fā)放該類貸款2616筆，金額1308萬元，07年末余額1669萬元。

3.創(chuàng)新型機構開展的小額信貸業(yè)務

創(chuàng)新型機構包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等四類機構。目前這四類機構在我市只有永安村鎮(zhèn)銀行一家。2006年底，永安市被定為全省兩個村鎮(zhèn)銀行試點之一。匯豐銀行在永安市獨資設立注冊資金為4000萬元的村鎮(zhèn)銀行，在2008年5月永安市村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)在工商局辦理了預核準手續(xù)，10月份已正式掛牌營業(yè)。

㈡存在問題

1.弱勢金融服務主體單一，多元化競爭不足。目前針對高端客戶的金融服務水平已經(jīng)相當發(fā)達，但為弱勢群體提供金融服務的金融機構較為缺乏。不管是在農(nóng)村還是城市，仍主要以信用社（或城商行）為主，農(nóng)村信用社處于小額貸款的壟斷地位，一方面“一農(nóng)難支三農(nóng)”，另一方面也導致其服務效率低下、資產(chǎn)質量不高。郵儲銀行僅辦理小額存單質押貸款和小額貸款業(yè)務，且只是在部分縣（市）開展，規(guī)模仍偏小。股份制銀行為弱勢群體提供普惠金融服務意愿不強，如最早作為我市下崗失業(yè)人員小額貸款業(yè)務承辦行的中行，在信貸管理權限上收信貸規(guī)模壓縮的情況下已于2006年停止辦理該項業(yè)務。另外，農(nóng)村民間借貸缺乏政策及法律的支持和監(jiān)督，發(fā)展不充分，非政府組織小額信貸發(fā)展也較為緩慢。

2.普惠金融服務缺乏深度和廣度，弱勢群體難以有效獲得貸款支持。

一是農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”問題嚴重，難以滿足“三農(nóng)”需求。表現(xiàn)在：國有商業(yè)銀行網(wǎng)點從貧困地區(qū)大量撤退或將吸收的存款上存上級行，由省市分行統(tǒng)一調配使用；農(nóng)村信用社為提高經(jīng)營效益將資金拆出或以社團貸款方式投向其他地區(qū)，造成縣域資金外流等等。這樣就難以避免造成了貸款投向和投量日趨“非農(nóng)化”和“城市化”，原有的普惠金融服務屬性日益淡化，導致目前農(nóng)村金融缺口不斷加大。

二是城市貧困階層金融滿足度也偏低。三明原是福建國企主要集中地之一，但隨著市場經(jīng)濟改革的深入，不少企業(yè)改制或倒閉，大量工人下崗失業(yè)。除此之外，還有不少未實現(xiàn)就業(yè)城鎮(zhèn)復員轉業(yè)退役軍人、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、未就業(yè)高校畢業(yè)生等各類人員。隨著城市貧困階層的數(shù)量不斷增加，金融機構對其日益增長的合理的金融服務和金融需求也無法滿足。從三明2003年以來的情況看，下崗失業(yè)人員小額擔保貸款滿足率都不超過75%，占當年登記失業(yè)人員比重都較低，好的年份接近5%，差的年份僅1.22%。

表3 下崗失業(yè)人員小額擔保貸款滿足率

單位：人，%

資料來源：2003-2007年三明金融統(tǒng)計月報。

三是助學貸款需求與供給存在較大的“剪刀差”。從三明市發(fā)放的國家助學貸款看，滿足率偏低。據(jù)對三明學院2004年—2007年統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，每學年申請貸款的學生，多數(shù)年份僅有三分之二左右的學生通過經(jīng)辦銀行審核批準，三分之一的學生希望落空。學院申請貸款的學生每年人均貸款不足4000元，與每年人均可貸數(shù)量6000元相比，也有較大差距。

圖3 三明學院助學貸款滿足率

資料來源：2003-2007年三明金融統(tǒng)計月報。

四是金融市場和金融基礎設施建設發(fā)展滯后。根據(jù)2007年的統(tǒng)計，縣以下銀行業(yè)機構存貸比72.4%，比全市低10個百分點。除此之外，農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營地域從農(nóng)村、縣域向地市級城市轉移，機構和人員相應減少，以及貧困地區(qū)ATM和POS機等設施幾乎沒有，都影響了農(nóng)村金融服務的供給。

3.利率市場化仍顯不足，制約了普惠金融服務可持續(xù)發(fā)展。從各國發(fā)展小額信貸的經(jīng)驗看，要使參與小額貸款的金融機構可持續(xù)發(fā)展，最關鍵的是利率的高低。小額信貸與銀行一般貸款的操作程序不同，額度小、成本高，需要較高的存貸差才能彌補操作成本。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，小額貸款利率一般在25%才可以實現(xiàn)盈虧平衡。而中國對貸款利率仍實行嚴格控制，信用社貸款只能在基準利率基礎上0.9-2.3倍內浮動，且在對“兩小”貸款、國家助學貸款等小額貸款利率基本不超過基準利率的1.3倍，村鎮(zhèn)銀行等四類機構不得超過法定利率的4倍。筆者以2008年12月31日一年期貸款基準利率5.31%計算，比較國內外小額貸款利率。

表4 國內外小額貸款利率比較

信用社“兩小”貸款

6.903左右

國家助學貸款

5.31%

村鎮(zhèn)銀行等四類機構

不超過21.24%

小額貸款

通常在30%左右

資料來源：根據(jù)2008年12月底人民幣存貸款利率及劉仁武《新農(nóng)村建設中的金融問題》第309頁世界主要小額信貸項目特點有關內容整理。

而利率偏低正是造成中國農(nóng)村地區(qū)巨大資金缺口的一個重要原因。如圖4所示，S和D分別表示信貸資金供給與需求曲線，若不存在利率管制，兩者相交決定的均衡利率為I。而在利率管制下，實際利率為Ie，Ie低于I，這時的資金需求量為Qd，資金供給量為Qs，資金短缺QsQd。

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圖4 利率管制下信貸資金的供求曲線

4.小額保險停滯不前，無法有效規(guī)避小貸風險。配合小額信貸開展的信用保險是規(guī)避貸款風險的有效方式，這類小額信用保險產(chǎn)品在孟加拉國推廣十分迅速，保障了小額信貸項目的可持續(xù)發(fā)展。但當前，我國“三農(nóng)保險”和配合國家助學貸款、下崗失業(yè)人員小額擔保貸款等小額貸款的保險發(fā)展停滯不前，在保險產(chǎn)品開發(fā)、市場開拓、農(nóng)村保險管理體系構建等方面都陷人了困境，中低收入群體被排斥在傳統(tǒng)的商業(yè)保險和社會保障體系之外。而雙重的正外部性是導致小額保險失靈的重要原因。小額保險“消費”的正外部性表現(xiàn)在利益外溢，弱勢群體購買小額保險的邊際私人收益小于邊際社會收益，而邊際私人成本大于邊際社會成本。小額保險“供給”的正外部性表現(xiàn)為保險公司提供小額保險的私人邊際成本大于社會邊際成本，而私人邊際收益小于社會邊際收益。如圖7 所示，弱勢群體（保險公司）消費（供給）小額保險的邊際私人收益為MPR，社會所得的邊際社會收益為MSR，MSR大于MPR。弱勢群體（保險公司）消費（供給）小額保險的邊際私人成本為MPC，邊際社會成本為MSC，MPC大于MSC。如果按照邊際成本等于邊際收益的原則確定小額保險的最優(yōu)均衡規(guī)模，則弱勢群體（保險公司）的選擇為Q1，而社會的最優(yōu)選擇為Q2，因而出現(xiàn)小額保險供求不足的現(xiàn)象。

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圖5 小額保險的正外部性與有效供求不足

5.風險補償機制欠缺，制約小額信貸發(fā)展空間。政府支持是國外小額貸款成功開辦的前提。但這方面我國仍存在不足之處：一是沒有建立國家小額信貸風險補償基金，用于補償因國家產(chǎn)業(yè)政策調整和重大自然災害給農(nóng)戶造成的損失；二是地方財力有限。三明地處山區(qū)，大部分縣（市）都是吃飯財政，無法拿出更多的資金用于小額貸款貼息。且目前國家對進行財政補貼的小額信貸通?？刂破滟J款利率，也影響金融機構商業(yè)可持續(xù)目標實現(xiàn)，發(fā)展難以為繼，如助學貸款只能以基準利率發(fā)放，下崗失業(yè)人員小額擔保貸款上浮不得超過基準利率的30%。

6.外部環(huán)境發(fā)展不健全，也增加了小額貸款開展難度。一是缺乏完善的征信系統(tǒng)。完善的征集系統(tǒng)是小額貸款大范圍推廣的前提條件。目前三明已建立一套企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，但農(nóng)村征信系統(tǒng)建設滯后。雖然福建已成功開發(fā)出農(nóng)戶信用信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了對農(nóng)戶信用檔案的電子化管理，但系統(tǒng)在指標設置、運行環(huán)境等方面存在不少問題，信用資料收集難，在推廣上存在一定難度，且當前大量的農(nóng)民外出打工，難以取得聯(lián)系，信用評級缺乏依據(jù)。二是農(nóng)戶市場信息渠道不暢通。一旦遇到農(nóng)產(chǎn)品市場價格的大幅波動，其生產(chǎn)效益就會受到很大的影響，從而影響小額信貸的歸還。

四、建立普惠金融服務體系促進和諧社會構建的金融支持建議

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，地區(qū)差異和貧富差距的矛盾越來越突出，已經(jīng)成為建立和諧社會當中最不和諧的因素。因此，大力發(fā)展商業(yè)性、可持續(xù)的小額信貸機構，縮小貧富差距，加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困階層的金融支持，全面建立普惠性金融體系，比以往任何時候都更為關鍵。根據(jù)普惠性金融體系框架，筆者認為應將普惠金融服務體系融入服務對象、微觀、中觀、宏觀層面等四個層面，這個體系才會完整、有效。

㈠服務對象層面：必須圈定受益人目標群體，重點針對低收入階層提供貸款

建立普惠金融服務體系必須將一切有金融需求的地區(qū)和社會群體，包括貧困者、中低收入者、富裕戶和大中小企業(yè)納入這一金融體系的服務對象。目前我國針對中高端市場的金融體系已非常完善，但對弱勢群體的金融供給仍顯不足。因此金融機構“關注民生，服務和諧社會”尤其值得關注的是貧困者和低收入者，包括城市和農(nóng)村，他們的金融需求的滿足與否決定著這一體系是否成功，也影響和諧社會的進程。就中國目前情況看，普惠金融應重點關注以下各類群體。

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圖6 普惠金融服務對象

㈡服務提供者層面：必須營造協(xié)調配合的外部環(huán)境

這一層面涉及金融服務的提供者，他們直接向客戶提供金融服務。外部環(huán)境建設應從金融體系、資金支持、機制建設、金融產(chǎn)品等四個方面入手。

1.建立多元化、競爭性的金融體系。普惠金融組織體系應包括商業(yè)性銀行、政策性銀行和合作性金融機構在內的正規(guī)金融體系和包括各種民間金融機構和組織的非正規(guī)金融體系，充分發(fā)揮二者優(yōu)勢互補的作用，以滿足多層次的金融需求，形成自由競爭的局面。

一是明確農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)發(fā)行、郵政儲蓄銀行和信用社的市場定位。其中要推動農(nóng)發(fā)行業(yè)務轉型，給予農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及農(nóng)產(chǎn)品精深加工轉化等農(nóng)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)信貸支持。農(nóng)行要穩(wěn)定和發(fā)展在農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點和業(yè)務，強化為“三農(nóng)”服務的市場定位。郵儲銀行要轉換經(jīng)營機制，強化公司治理，找準業(yè)務定位，適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求。信用社要繼續(xù)改善農(nóng)村信用社法人治理結構，保持縣（市）社法人地位穩(wěn)定，發(fā)揮為農(nóng)民服務主力軍作用。

二是推廣四類機構試點。當前在部分?。ㄊ校╅_展的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社、小額貸款公司等四類機構試點開辟了民間資金對農(nóng)村金融的準入途徑，這對于改進和完善弱勢群體金融服務、培育競爭性金融市場發(fā)揮了積極作用。筆者以為這四類機構在服務弱勢群體推廣普惠金融服務方面可能更有效率，因此應加快把試點推廣到全國其他各個省（市）。特別是可借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸模式，以自然鄉(xiāng)村為單位，成立鄉(xiāng)村小額信貸公司。

下圖是筆者勾勒出的普惠性金融服務組織體系，該體系中并沒包含工商銀行、建設銀行等勢力雄厚的大銀行，并不是說它們在普惠金融服務中不能發(fā)揮作用，只是它們服務的對象是以大型企業(yè)、優(yōu)質客戶等高端市場為主。

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圖7 普惠性金融服務組織體系

2.積極拓展多方面融資渠道。多元化的資金來源是小額信貸組織開展經(jīng)營的基礎。一是使用國際多邊組織和雙邊合作組織的捐贈資金和軟貸款、財政扶貧等資金，并通過市場來配置扶貧資源，增加扶貧深度和廣度。二是合理利用金融機構提供的轉貸資金。通過小額信貸組織，將銀行和社會弱勢群體連接起來，緩解低端信貸市場“銀行難貸款、客戶貸款難”的矛盾。三是儲蓄資金。對經(jīng)批準吸收存款的機構，要積極組織資金來源，依靠自有資金發(fā)展，做大做強規(guī)模，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.規(guī)范和完善小額信貸組織的內部機制。行之有效的經(jīng)營管理體制和內控制度是小額信貸組織健康持續(xù)發(fā)展的關鍵之一。因此小額信貸組織應對業(yè)務開展進行合理規(guī)劃，建立、健全風險管理和內控制度，實行制度化、規(guī)范化管理。一是建立健全貸款管理機制。如貸款抵押、抵補和擔保機制、貸款激勵機制、風險管理機制待方面。二是建立安全防范機制。三是建立人力資源管理機制。四是建立客戶信用檔案，培育客戶群體。

4.因地制宜創(chuàng)新小額信貸產(chǎn)品和服務。除開展聯(lián)保貸款、信用貸款和微小企業(yè)貸款等貸款業(yè)務外，還要積極開發(fā)多種類型的農(nóng)業(yè)保險，建立和完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，開發(fā)專門面向農(nóng)民的理財產(chǎn)品，以及為政府或民間發(fā)展機構合作提供金融支持。在貸款業(yè)務上可借鑒GB模式，針對不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求，開發(fā)“整貸零還”、“零貸零還”、“零貸整還”等不同的小額信貸產(chǎn)品，以適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需要。

㈢市場建設層面：必須建設普惠金融相適應的保障機制

這個保障機制應包括對金融消費者的培訓與教育、信用體系建設、完善中介組織、金融市場建設等四個方面。

1.重視對金融消費者的培訓與教育。小額信貸項目和技術培訓有機結合，不僅幫助了客戶創(chuàng)業(yè)、提高收入、減少貧困及促進勞動力轉移能起到很好的作用，還從根本上影響著他們的觀念更新和改變。因此，政府有關部門及小額信貸機構要積極為貸款客戶，特別是貧困和低收入家庭提供免費培訓、技術支持和銷售、社區(qū)發(fā)展等方面的專業(yè)服務，提高小額信貸的扶貧效果。如目前國家財政已實行為下崗失業(yè)人員支付創(chuàng)業(yè)培訓補貼的政策，下崗失業(yè)人員可享受免費培訓補貼和免費創(chuàng)業(yè)服務。

2.加強信用體制和機制建設。將正規(guī)金融機構排斥的低收入階層納入征信系統(tǒng)，如將村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等四類機構的貸款信息納入“全國個人征信系統(tǒng)”，既便于小額信貸機構查詢貸款客戶信息，控制風險，也將對借款人的行為形成約束，逐步培養(yǎng)低收入人群的信用意識。

3.完善各種融資服務組織。建立支持普惠金融發(fā)展的擔保體系、小額信貸行業(yè)協(xié)會、小額信貸咨詢和培訓的專業(yè)公司、用于批發(fā)的資金和機構等等。

4.改進農(nóng)村金融市場的基礎設施，加快農(nóng)村金融機構的支付結算體系網(wǎng)絡建設。盡快將其納入全國的支付結算網(wǎng)絡體系，拓寬農(nóng)村金融機構的盈利渠道。

㈣宏觀監(jiān)管與政策支持層面：必須進一步完善相關法律、政策體系

要使可持續(xù)的小額信貸蓬勃發(fā)展，就必須有適宜的法規(guī)和政策柜架，主要包括金融立法、財政政策、保險體系、稅收政策等四個方面內容。

1.加大金融立法力度。

一是加快制定 《民間借貸管理條例》和《投資社區(qū)法》。《民間借貸管理條例》有利于規(guī)范和調整各類民間借貸行為和借貸組織，彌補民間融資管理方面的“真空”，引導民間資金開展小額信貸業(yè)務，以滿足中小企業(yè)和弱勢群體多層次的融資需求。另外，在適當?shù)臅r候通過農(nóng)村的投資社區(qū)法。泰國、印尼等發(fā)展中國家都有對金融機構把20%左右的貸款貸到農(nóng)村去的規(guī)定。美國也有社區(qū)投資法，規(guī)定一定比例的資金要貸到本社區(qū)。中國也可借鑒世界上成功的經(jīng)驗，建立適合中國國情的社區(qū)投資法，把居民的儲蓄用在居民身上。

二是繼續(xù)放寬小額貸款利率。無論是國外成功小額信貸所采取的高利率政策，還是國內民間融資利率以及高利貸利率都表明，在小額貸款的范圍內，承貸人可承受的利率要高于商業(yè)銀行貸款利率，關鍵是要能夠順利地獲得生產(chǎn)和生活所需要的資金。據(jù)清華大學經(jīng)管學院劉玲玲、楊思群等對青海省共和縣倒淌河鎮(zhèn)1263戶農(nóng)戶調查，發(fā)現(xiàn)高收入農(nóng)戶愿意接受高利率和實際接受高利率的比重都大大低于低收入農(nóng)戶。這說明低收入農(nóng)戶看重的主要是信貸的可得性，其信貸需求的利率彈性相對較小，因此可以認為如果利率水平提高，將減少一部分高收入農(nóng)戶對借貸的需求，增加對中低收入農(nóng)戶的供給。即，利率水平提高或自由化可能會使中低收入農(nóng)戶有更多的機會獲得貸款。

另一方面，較高的小額貸款利率才能確保財務上的可持續(xù)發(fā)展。由于農(nóng)村小額貸款大多沒有有效抵押或有效擔保，其控制貸款風險的必要方式之一就是提供利率水平，以補償可能面臨的信貸違約風險、高管理和監(jiān)管成本，才能確保財務上的可持續(xù)發(fā)展。

2.發(fā)揮財政政策作用，加強信貸和財政政策的配套。財政支持要發(fā)揮杠桿作用，讓弱勢群體分享到經(jīng)濟增長帶來的好處。一是完善地方財政資金扶持辦法，確定適當?shù)呢斦N息比例，可定在40%~60%，二是從每年的財政收入中拿出一定資金用于農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險的補助，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險降低貸款風險，從而降低貸款利率。三是實現(xiàn)金融政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策等各類支農(nóng)政策的緊密結合。多方面支持農(nóng)民和困難群眾創(chuàng)業(yè)，為弱勢群體的創(chuàng)業(yè)提供事前、事中和事后的支持，最大限度地增強各類政策的實施效果，實現(xiàn)黨的十七大提出的“使更多的勞動者成為創(chuàng)業(yè)者”。四是財政可建立小額貸款損失率招標補償機制，事前確定補償率，以建立正向激勵機制。

3.加大弱勢群體保險體系建設力度。

一是推進農(nóng)村保險體系建設，大力開發(fā)農(nóng)村保險品種。研究建立農(nóng)村小額貸款與農(nóng)村小額保險業(yè)務的互動合作機制，熨平小額貸款風險的大幅波動，也是非常必要和緊迫的。目前農(nóng)村保險品種可以從水稻種植保險、森林火災保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村住房保險、母豬保險等幾個方面進行設計和完善。就三明來看，全省水稻種植保險、森林火災保險在我市試點，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村住房保險、母豬保險等逐步普及。

二是城市低收入群體救助、保險也急需加強。建立城鄉(xiāng)貧困家庭醫(yī)療救助制度，擴大城市醫(yī)療救助試點范圍，加大保險品種創(chuàng)新力度。如永安市在全省首創(chuàng)的“學貸險”業(yè)務，較好地解決了商業(yè)銀行發(fā)放助學貸款的后顧之憂，推動了高校助學貸款的發(fā)展。目前，永安市首批160筆金額70.06萬元助學貸款，已發(fā)放到水電學院學生手中，學生貸款滿足率為100%。學校為該批貸款投保學貸險，支付保險費5.6萬元。

5.稅收政策上予以傾斜。目前我國對金融機構小額信貸和其他商業(yè)性貸款一樣，都要征收營業(yè)稅、營業(yè)稅附加以及所得稅，這就增加了小額信貸運作成本，影響了其經(jīng)營小額信貸的積極性。建議對小額信貸實行稅收優(yōu)惠政策，如對小額信貸給予減免營業(yè)稅與所得稅，來減少農(nóng)村信用社、小額信貸組織等機構的操作成本。另外，對凡是開展涉農(nóng)業(yè)務的商業(yè)銀行，對相應的涉農(nóng)貸款也應相應減免稅收。

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