公共管理模式的基本特征精選(九篇)
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第1篇：公共管理模式的基本特征范文
政府組織機(jī)構(gòu)是政府實(shí)現(xiàn)對社會(huì)公共事務(wù)組織、管理、協(xié)調(diào)、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設(shè)置理念直接體現(xiàn)行政管理模式質(zhì)的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機(jī)關(guān))運(yùn)用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的進(jìn)程和活動(dòng)。
行政管理模式是政府為管理社會(huì)而形成的與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系，意味著政府處于與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化水融的狀態(tài)之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經(jīng)發(fā)明過兩種行政管理模式:統(tǒng)治行政和管理行政。統(tǒng)治行政是傳統(tǒng)等級(jí)社會(huì)中的行政管理模式，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，統(tǒng)治行政模式在許多國家已經(jīng)成為歷史陳跡;管理行政產(chǎn)生于近代社會(huì)，并在本世紀(jì)最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢不可遏制，在擔(dān)負(fù)公共管理職能時(shí)，往往有公共預(yù)算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。
20世紀(jì)70年代以來的行政改革中出現(xiàn)了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實(shí)現(xiàn)了政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。在歐美等發(fā)達(dá)國家，管理行政模式在經(jīng)過一段時(shí)間發(fā)展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現(xiàn)。當(dāng)初，人們試圖通過對“管理行政”進(jìn)行調(diào)試和修補(bǔ)來解決問題，但當(dāng)這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運(yùn)動(dòng)了。
二、新公共管理的發(fā)展及理論價(jià)值
1.發(fā)展歷程
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機(jī)以及福利國家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收人減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，這使得西方各國政府機(jī)構(gòu)普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競爭機(jī)制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國家普遍進(jìn)人了新公共管理時(shí)代。
2.理論意義與價(jià)值
與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構(gòu)，無法對社會(huì)做出靈活快速反應(yīng)，而且行政機(jī)構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算最大化的傾向，易于導(dǎo)致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家以新公共管理理論為導(dǎo)向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機(jī)構(gòu)，要求政府應(yīng)該從公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者，公共服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，利用績效合同作為主要管理手段，評(píng)價(jià)政府的績效要重產(chǎn)出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇，傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監(jiān)督、行政效率等，而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進(jìn)公共部門的研究之中，具有一系列的創(chuàng)新研究主題。
三、新公共管理的理論與實(shí)踐模式
新公共管理基本主張強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性與市場機(jī)能，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格等。基于這些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實(shí)踐趨勢的基礎(chǔ)上，從不同視角可以總結(jié)出新公共管理的理論與實(shí)踐模式，包括企業(yè)型政府模式、行動(dòng)中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統(tǒng)、規(guī)范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。
1.企業(yè)型政府模式
“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業(yè)型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內(nèi)容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù);3)競爭性政府，把競爭機(jī)制注人到提供服務(wù)中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi);8)有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療;9)分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)作;10)以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量進(jìn)行變革。企業(yè)型政府的理念并非要求政府的運(yùn)作完全與私人企業(yè)一樣，而是認(rèn)為政府必須在市場機(jī)制下，引進(jìn)競爭機(jī)制，使政府更具活力。企業(yè)型政府的理論給傳統(tǒng)公共行政帶來了新的變化，企業(yè)型政府引起的公共行遷見。
2.行動(dòng)中的新公共管理模式
有些學(xué)者如英國學(xué)者費(fèi)利耶則認(rèn)為，并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創(chuàng)。在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。
(1)效率驅(qū)動(dòng)模式。這是西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，它在20世紀(jì)80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術(shù)引人公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。
(2)小型化與分權(quán)模式。這種模式在20世紀(jì)80年代雖然沒有像效率驅(qū)動(dòng)模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)，組織發(fā)展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對組織靈活性的追求，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，也同樣出現(xiàn)在公共部門。
(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化管理新潮相關(guān)，部分反映了強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門管理的影響。該模式強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。
(4)公共服務(wù)取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。
3.政府未來的治理模式
美國一些公共管理學(xué)者提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。
雖然新公共管理的理論與實(shí)踐模式有著不同的含義與特點(diǎn)，但它們的核心理念是一致的，即強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理，有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評(píng)估，實(shí)行項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理，強(qiáng)調(diào)顧客至上，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化，引人競爭機(jī)制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這些要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實(shí)踐模式的最主要特征。
四、借鑒新公共管理思想，推進(jìn)改革
新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政的發(fā)展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)了其在國際社會(huì)中的競爭力。
隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進(jìn)一步發(fā)揮我國政府在完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場的方法來管理公共事務(wù)，如何提高公共行政服務(wù)的效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，對此，有必要進(jìn)行深人的研究。
(1)強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理與管理的高效率。我國政府機(jī)構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹立效率意識(shí)，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。
(2)將科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評(píng)估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業(yè)管理的方法來管理公共事務(wù)并不合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理重視投人和產(chǎn)出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責(zé)任感，又可更
為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。
(3)將競爭機(jī)制引人政府公共服務(wù)領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的水平，在加強(qiáng)對提供公共服務(wù)宏觀管制的同時(shí)，可以將競爭機(jī)制引人公共服務(wù)領(lǐng)域，開放公共服務(wù)市場，并在一定范圍內(nèi)允許私營部門進(jìn)人提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。如在具有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
(4)公平、效率的價(jià)值協(xié)調(diào)。公平與效率是人類社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)坐標(biāo)，同時(shí)也是公共管理追求的理想狀態(tài)。西方新公共管理變革于傳統(tǒng)行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個(gè)近代公共行政管理的歷史來看，當(dāng)公共管理應(yīng)社會(huì)要求追求公平時(shí)，往往犧牲了效率;當(dāng)它突出效率時(shí)，又往往喪失了公平。就公共管理的本質(zhì)而言，對有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益，都應(yīng)認(rèn)真考慮。在政府與市場的關(guān)系上，市場機(jī)制主要解決效率問題，政府的政策機(jī)制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實(shí)踐中要更好地平衡兩者之間的關(guān)系。
(5)防止權(quán)力腐敗的趨向。新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統(tǒng)行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)。由于把公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時(shí)，新公共管理由于實(shí)行公開競標(biāo)，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不僅在制約機(jī)制之內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和制約，從而降低了權(quán)力異化和謀取私利的行為。
第2篇：公共管理模式的基本特征范文
【摘要】隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理而對著更為復(fù)雜的外在環(huán)境和內(nèi)在機(jī)理規(guī)律，加強(qiáng)分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重人現(xiàn)實(shí)意義。本文章重點(diǎn)分析了當(dāng)前公共管理的前沿核心，在此基礎(chǔ)上對公共管理當(dāng)中的行政生態(tài)問題與公共管理中公共政策的前沿問題進(jìn)行了研究，最終對公共管理未來的發(fā)展方向進(jìn)行概括和展望。
【關(guān)鍵詞】公共管理 中國 前沿問題 行政生態(tài)
人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產(chǎn)生凌駕于社會(huì)人眾之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執(zhí)行權(quán)力的，都應(yīng)該納入到一定的群體性協(xié)調(diào)當(dāng)中，這種協(xié)調(diào)就是公共管理。公共管理包含了權(quán)力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。隨著中國特色社會(huì)主義建設(shè)的深入發(fā)展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。
一、公共管理的前沿核心：公共管理過程中主導(dǎo)者的問題
自改革開放以來，中國對于公共管理的理論和實(shí)踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時(shí)間中，中國在公共管理方而開展了富有意義的研究以及實(shí)踐。這些相關(guān)的研究和實(shí)踐取得了一定的成績，但還存在一定的改進(jìn)空間，對于具備特質(zhì)性的公共管理探究上仍然不夠。
就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會(huì)公共權(quán)力集合者實(shí)施管理的過程，因此，公共管理在社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的對象主要還是公共事務(wù)。而對不同性質(zhì)的公共事務(wù)，則會(huì)產(chǎn)生不同的公共管理模式和方式。社會(huì)的公共事務(wù)的本質(zhì)是逐漸產(chǎn)生變化的，具備了動(dòng)態(tài)性，所以其呈現(xiàn)出的表現(xiàn)更為無限性。因此，社會(huì)公共事務(wù)的不斷變化的狀況對于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會(huì)產(chǎn)生更多的變化和影響，而這種共存關(guān)系當(dāng)中，公共管理主體仍然還是整個(gè)公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導(dǎo)公共管理的各種行為，這方而存在三種研究情形。
（一）公共管理者多元并存的問題
如公共管理行為的實(shí)施者是政府，或者是公民其參與的層而的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導(dǎo)行為當(dāng)中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現(xiàn)忽視政府主導(dǎo)性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點(diǎn)，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導(dǎo)性。
（二）公共管理者多元功能化
第二種狀況是針對多元公共管理理論，提出一種結(jié)合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結(jié)合，認(rèn)為新型的公共管理模式應(yīng)該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯(lián)系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點(diǎn)認(rèn)為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號(hào)，也不能夠把多元卞體作為整個(gè)公共管理行為的絕對主導(dǎo)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為公共管理行為應(yīng)該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個(gè)公共管理行為的卞體進(jìn)行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導(dǎo)傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進(jìn)行主導(dǎo)的通常有中央集權(quán)的公共管理模式，也有民卞化或者社會(huì)化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進(jìn)行平等合作，如社會(huì)公共事務(wù)治理自卞化的方式，產(chǎn)生多個(gè)管理中心。
由此可見，政府主導(dǎo)的公共管理，無論是集權(quán)式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關(guān)系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關(guān)系。從這種方向上看，公共管理的整體而貌更加清晰，整個(gè)框架也更貼合公共管理實(shí)施過程當(dāng)中彼此的關(guān)系，并且梳理了政府管理、社會(huì)治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡(luò)更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實(shí)際的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元體系
第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機(jī)關(guān)對于社會(huì)實(shí)施的政府主導(dǎo)型的公共管理行為；第二種是非公共性的管理和行政結(jié)合之下的公共管理；第三種是非國家機(jī)關(guān)，也就是公共的社會(huì)組織所實(shí)施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會(huì)和國家的整體當(dāng)中得到統(tǒng)一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實(shí)際上不能夠完全劃上等號(hào)，更不是一種三等分的結(jié)構(gòu)，其管理領(lǐng)域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為，這種行為的影響是整個(gè)社會(huì)以及整個(gè)國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當(dāng)中具備一定的權(quán)威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當(dāng)中放人而來，它本質(zhì)上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權(quán)力的讓渡，讓部分人型私人組織擁有部分的公共管理權(quán)力。最后一種類型實(shí)際上是一種公共性和私人性的結(jié)合，這種結(jié)合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時(shí)是一種政府性的公共管理，有時(shí)是具備較為明顯的私人性質(zhì)，這兩種不同性質(zhì)互相之間交疊在這一種類型之中。
二、公共管理當(dāng)中的行政生態(tài)問題
通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實(shí)際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發(fā)展的健康程度是公共管理理論以及實(shí)踐層而所需要關(guān)注的一個(gè)重要問題。而如果把政府這個(gè)公共管理的主體作為一個(gè)完備的系統(tǒng)來看，那么政府自身是具備一定的生態(tài)的，這種生態(tài)從政府的行政行為當(dāng)中產(chǎn)生，因此也可以稱為一種行政生態(tài)。
第3篇：公共管理模式的基本特征范文
【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【 正 文】
從本世紀(jì)70年代開始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久,并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難:政府財(cái)政危機(jī),社會(huì)福利政策難以為繼,政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生,并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費(fèi)用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時(shí)盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入,不計(jì)產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計(jì)劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點(diǎn)緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評(píng)估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)績效示標(biāo)(performance indicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評(píng)估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時(shí)也沒有其他競爭者,如國防,應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時(shí)有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng),如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù),而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評(píng)估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng),而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé),同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競爭者,如高等院校,這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場,鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng),以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
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需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實(shí)中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離,強(qiáng)調(diào)文官(包括高級(jí)文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系,特別是對部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通,因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的,這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí),他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務(wù)有的任期長,而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢,這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識(shí),即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會(huì)問題。
第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù),擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評(píng)
新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí),也遭受到許多批評(píng)和指責(zé),主要有以下幾方面。
第4篇：公共管理模式的基本特征范文
【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政
【正文】
從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。[NextPage]
第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)（performanceindicator）對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責(zé)模式
附圖
1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競爭者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營部門承擔(dān)。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競爭者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。[NextPage]
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評(píng)
新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡單化。因?yàn)橄鄬τ谡畞碚f，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評(píng)估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。
5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。
盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。
四、幾點(diǎn)啟示
新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。
【參考文獻(xiàn)】
主要參閱書目
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第5篇：公共管理模式的基本特征范文
絕大多數(shù)中外學(xué)者都承認(rèn),新公共管理運(yùn)動(dòng)與各國行政改革的實(shí)踐,以及公共行政學(xué)的發(fā)展密切相關(guān)。如果人們把“新公共管理運(yùn)動(dòng)”看成是一個(gè)特定的歷史范疇,并認(rèn)為對它的研究是行政學(xué)的分支內(nèi)容也未嘗不可,因?yàn)槊Q是次要的,重要的是內(nèi)容及其實(shí)質(zhì)。但當(dāng)人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務(wù)院學(xué)位辦關(guān)于研究生專業(yè)目錄上相關(guān)內(nèi)容聯(lián)系在一起時(shí),這就需要審慎地分析所提出的每一個(gè)概念。應(yīng)該承認(rèn)這樣的事實(shí):國內(nèi)是有不少學(xué)者正在潛心研究“新公共管理運(yùn)動(dòng)”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們?nèi)菀走_(dá)成共識(shí)的內(nèi)容是有可能的。我們認(rèn)為,在公共管理理論與實(shí)踐研究中,存在著三個(gè)無可爭辯的事實(shí):其一是任何一個(gè)社會(huì)都存大著大量的社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)。這些活動(dòng)從宏觀到微觀,都直接涉及到社會(huì)民眾的切身利益。在階級(jí)社會(huì)中,政府確實(shí)是這些活動(dòng)的核心主體,但誰都無法否認(rèn),除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會(huì)的管理所包辦。對政府管理活動(dòng)的研究并不能代替對整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的研究。
“公共管理”作為一個(gè)普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象,它一定有共同的規(guī)律可循。這些普遍規(guī)律會(huì)包括政府管理的內(nèi)容,政府的管理所總結(jié)出來的規(guī)律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關(guān)系,是屬于一般與特殊的關(guān)系。政府管理是公共管理的主角,但社會(huì)公共事務(wù)管理,還需要若干配角,主角與配角的關(guān)系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律,不研究配角的行為及其規(guī)律,特別是不把它們作為一個(gè)整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會(huì)的進(jìn)步,特別是科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展,人們越來越深刻地認(rèn)識(shí)到,在處理政府與市場、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會(huì)把更多職能交給社會(huì)中那些非政府、非營利性組織承擔(dān)。部分學(xué)者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會(huì)發(fā)展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠(yuǎn)看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內(nèi)容,但它與政府管理又有著不同的內(nèi)涵。其三是在社會(huì)的公共事務(wù)管理發(fā)展中,政府管理是歷史的產(chǎn)物。隨著國家的消亡,政府管理的內(nèi)容與形式都將發(fā)生本質(zhì)的變化,但社會(huì)不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動(dòng)的細(xì)節(jié)描述得非常清楚,但人類生存與發(fā)展的需要,絕對不可能缺少新社會(huì)形態(tài)下的公共管理。
二、公共管理的界定及其本質(zhì)
我們認(rèn)為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。這個(gè)定義最關(guān)鍵的內(nèi)容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學(xué)者爭議最大的對象。我國那些有權(quán)威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結(jié)合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運(yùn)用,我們認(rèn)為這是不合適的,它們之間有質(zhì)的區(qū)別,這在討論“公共管理”問題時(shí)尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現(xiàn)在“公”字上,只有那些具有社會(huì)共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區(qū)別“公共管理”和“企業(yè)管理”的重要標(biāo)志。
然而社會(huì)中確實(shí)有這樣一類組織,包括相當(dāng)多的非正式組織,它們的存在與發(fā)展,其目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎(chǔ)。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會(huì)共享性利益的共同體。公共組織作為一個(gè)組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價(jià)值取向是為了社會(huì)的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業(yè)管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時(shí),還有一個(gè)爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會(huì)成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會(huì)成員”,既沒有數(shù)量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區(qū)管理中,存在著大量的與本區(qū)居民直接相關(guān)的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環(huán)境的美化等等。這種優(yōu)美宜人的環(huán)境,對某些遠(yuǎn)離小區(qū)的其他地域的居民來說,或許會(huì)一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環(huán)境之中而獲益。因?yàn)檫@些資源與條件具有社會(huì)共享性,這就是所說的公共利益。
誠然,這個(gè)社區(qū)的中居民利益有可能包含著相當(dāng)多的僅與該區(qū)居民相關(guān)的共同利益,但從整體上分析,社區(qū)管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質(zhì)來研究所遇到的另一個(gè)難題,就是不少西方著名學(xué)者不承認(rèn)“公共利益”的客觀性。我們認(rèn)為,這種把概念的抽象與內(nèi)容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時(shí),誰見過“人”?見到的只是社會(huì)上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發(fā)展相關(guān)的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現(xiàn)實(shí)的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價(jià)值觀不一,會(huì)有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“有效地增進(jìn)”與“公平地分配”社會(huì)公共利益,是因?yàn)橥ǔＨ藗冋劶肮芾韱栴},更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經(jīng)常要解決的是社會(huì)問題。它既要講過程管理,又要講結(jié)果管理,而且管理效益最終要從結(jié)果上檢驗(yàn)。因此,有效地增進(jìn)并能公平地分配社會(huì)公共利益是公共管理的精髓。從本質(zhì)上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動(dòng)所制定的行為準(zhǔn)則,因此,公共政策就是有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益調(diào)控活動(dòng)中的行為規(guī)范。
三、公共管理模式的基本特征
傳統(tǒng)的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業(yè)管理或政府管理的討論,都存在著一個(gè)共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”?，F(xiàn)代公共管理應(yīng)該以一種開放的思維模式,動(dòng)員全社會(huì)的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會(huì)公共利益為目標(biāo),通過提供公共產(chǎn)品(服務(wù)),來滿足社會(huì)民眾不斷增長的物質(zhì)與精神利益的需求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與公共利益的增進(jìn)。我們認(rèn)為,現(xiàn)代公共管理基本模式大致應(yīng)具備以下八個(gè)特征:
1)公共利益與個(gè)人利益相統(tǒng)一,重在公共利益上。認(rèn)為,個(gè)別人的私人利益與所謂的社會(huì)普遍利益是互相伴隨的。所謂個(gè)人利益就是個(gè)人為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會(huì)普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動(dòng)中,不承認(rèn)個(gè)人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因?yàn)槿藗冊谏鐣?huì)交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發(fā)生聯(lián)系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會(huì)成員共享,成為公共利益。公共利益的增進(jìn)與發(fā)展應(yīng)當(dāng)以民眾的利益是否得以實(shí)現(xiàn)和滿足為基礎(chǔ),而民眾的利益是與無數(shù)個(gè)人利益的共同要求分不開的,社會(huì)對公共利益的尊重、保護(hù)與增進(jìn),最終也是為了實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)的個(gè)人利益的保護(hù)與增進(jìn)。然而不同的個(gè)體之間,不僅存在著個(gè)人利益上的差異,而且存在著尖銳的個(gè)人利益沖突。社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,不可能允許“個(gè)人利益至上”,它必須以社會(huì)“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進(jìn)并帶動(dòng)個(gè)人利益的發(fā)展?！八饺死姹旧硪呀?jīng)是社會(huì)所決定的利益,而且只有在社會(huì)所創(chuàng)造的條件下并使用社會(huì)所提供的手段才能達(dá)到?！盵2]
2)政府組織與其它公共組織相統(tǒng)一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動(dòng)的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明,政府承擔(dān)的不少公共管理職能及具體內(nèi)容,由非政府的公共組織來承擔(dān),這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事件,更多地應(yīng)由政府來承擔(dān),特別是如國防、外交、重大法律、法規(guī)與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔(dān)一部分,但更多地應(yīng)該交給社會(huì)的其它公共事務(wù)管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務(wù),愈有可能讓相關(guān)的非政府部門來完成。
3)社會(huì)問題管理與資源管理相統(tǒng)一,重在問題解決上。多數(shù)人認(rèn)為,在一般的管理活動(dòng)中,管理目標(biāo)是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業(yè)管理中,只要通過有效手段,把各種資源協(xié)調(diào)好,就能實(shí)現(xiàn)利潤最大化。在公共行政活動(dòng)中,當(dāng)人們把注意力集中到行政組織內(nèi)部的管理活動(dòng)時(shí),“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因?yàn)橐鉀Q社會(huì)問題,即由于社會(huì)多數(shù)成員所期望的現(xiàn)象與實(shí)際現(xiàn)象產(chǎn)生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內(nèi)容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認(rèn)資源管理在公共管理中的重要性,因?yàn)楣芾磉^程中若資源配置不當(dāng),就不能實(shí)現(xiàn)公共管理要解決社會(huì)問題之目的。然而社會(huì)問題管理比資源管理所包含的內(nèi)容更豐富,更復(fù)雜。前者需要后者做保證,但即使后者實(shí)現(xiàn)目標(biāo),也不一定會(huì)使前者成功。
4)結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一,重在結(jié)果管理上。在公共管理活動(dòng)中,對社會(huì)問題管理實(shí)際上包含三項(xiàng)內(nèi)容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結(jié)果管理。資源管理更多地是關(guān)注前兩項(xiàng)內(nèi)容,很少討論第三個(gè)內(nèi)容。我們已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào),傳統(tǒng)管理理論,總是先設(shè)定一個(gè)目標(biāo),然而圍繞如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)去協(xié)調(diào)資源管理,關(guān)注管理過程。正如泰勒所言,科學(xué)管理要使勞資雙方在思想上發(fā)生革命,這就是只關(guān)注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關(guān)注如何有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程管理,而不考慮目標(biāo)確定的合理性以及實(shí)際分配的公平性,一直受到許多學(xué)者的抨擊。過程管理更多地強(qiáng)調(diào)效率,而結(jié)果管理更多地突出公平。
5)管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一,重在公平上。對公共管理本質(zhì)的理解使我們清醒地認(rèn)識(shí)到,有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益,都必須認(rèn)真考慮。但增進(jìn)公共利益最終還是為了分配給社會(huì)的每一個(gè)成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會(huì)愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認(rèn)為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標(biāo)。效率與增進(jìn)公共利益有關(guān),公平與分配公共利益有關(guān)。引起爭論的問題是公共管理的基本目標(biāo),是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質(zhì)時(shí),我們曾提出,在政府與市場的關(guān)系上,市場機(jī)制主要解決效率問題,政府的政策機(jī)制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規(guī)則公平、競爭環(huán)境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們?nèi)匀粓?jiān)持:公共管理主體主要解決公平問題,而市場機(jī)制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。
6)公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會(huì)公共問題,所以強(qiáng)調(diào)公共利益,重在結(jié)果管理,突出公平等等,實(shí)質(zhì)上都是圍繞公共組織對外實(shí)施管理展開的。傳統(tǒng)的企業(yè)管理理論主要研究企業(yè)內(nèi)部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內(nèi)部管理上。加強(qiáng)政府自身管理是必要的。但這種活動(dòng)的最終歸宿還是體現(xiàn)于外部的管理,即對社會(huì)公共事務(wù)的管理。不論是政府,還是其它社會(huì)公共組織,都要把對外管理的質(zhì)量作為衡量其績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。
第6篇：公共管理模式的基本特征范文
公共管理，是指“公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)”[1]，就是政府以及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理。市場化，又稱“企業(yè)化政府”，這種模式“主張將市場模式應(yīng)用到公共行政中，建立由私人公司、社會(huì)團(tuán)體與政府機(jī)構(gòu)共同參與的公共服務(wù)體系，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，通過競爭約束和限制政府的權(quán)力，以提高公共管理的水平?！盵2]市場化自從20世紀(jì)90年代興起之后，一直占據(jù)著政府改革的重要地位。“第一，市場化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會(huì)治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；其次,市場化改革在發(fā)達(dá)國家形成了‘以市場為基礎(chǔ)的政府’（market-basedgovernment）,帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向‘準(zhǔn)市場模式’（quasimarket）的轉(zhuǎn)換；第三，與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一?！盵3]市場化治理模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和私營部門的實(shí)踐為基礎(chǔ)，具有以下基本特征：一是建立市場導(dǎo)向，主張用市場的方式來改革政府,相信市場是分配社會(huì)資源的有效機(jī)制；官僚式的管理體制只會(huì)造成資源分配方式的扭曲；二是引入競爭機(jī)制，反對傳統(tǒng)的官僚壟斷體制，希望通過引入競爭機(jī)制，提高政府管理的效率；三是采取商業(yè)管理，引入商業(yè)管理技術(shù)，取代傳統(tǒng)的行政管理方法，取消行政干預(yù)，利用經(jīng)濟(jì)因素管理社會(huì)事務(wù)；四是以顧客為導(dǎo)向，以市場的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為國家與公民關(guān)系的試金石，公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。
二、公共管理市場化之“利”
（一）有效滿足市場需要，對市場作出靈敏反應(yīng)
當(dāng)今我國的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，人民的物質(zhì)文化需求不斷增加，社會(huì)保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強(qiáng)，而公共部門提供的這些服務(wù)功能卻相對滯后。市場化的公共管理部門，并非凌駕于市場之上的管理者，而是市場的參與者，這樣的身份轉(zhuǎn)變使得它能及時(shí)收集到市場信息，并對市場信號(hào)作出反應(yīng)，因此就能有效滿足市場的需要和針對性地解決市場中出現(xiàn)的問題。政府可以選擇以合同外包給私人公司的形式來提供公共服務(wù)?！耙豁?xiàng)針對已經(jīng)民營化了或正在認(rèn)真考慮民營化的城市所進(jìn)行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些城市如此做的部分原因，是他們擁有創(chuàng)新性的管理和制度能力?！盵4]
（二）減少政府負(fù)擔(dān)，精簡政府機(jī)構(gòu)
市場化的手段之一就是授權(quán)，就是在法律范圍內(nèi)將公共管理的權(quán)力授予符合執(zhí)行公共管理活動(dòng)條件的私人部門或社會(huì)組織，由他們進(jìn)行管理活動(dòng)。授權(quán)可以減輕政府和公共部門的工作負(fù)擔(dān)，有利于公共部門機(jī)構(gòu)的精簡，節(jié)省行政開支，提高資源利用效率；政府也擺脫了決策事務(wù)多，容易出現(xiàn)失誤的困境。但這里需要明確的是，政府的市場化改革，只是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化，并非責(zé)任的市場化。因此，市場化改革并不意味著政府管理責(zé)任的減輕。市場化應(yīng)該是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場化，而非是政府將其份內(nèi)職責(zé)推給市場。
（三）對公共管理人員考核的市場化，激勵(lì)其更好地完成工作
“從市場的觀點(diǎn)來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作?！盵5]公共管理市場化的內(nèi)容之一就是公共部門人力資源管理的市場化。按照官僚制組織起來的公共管理部門的傳統(tǒng)管理模式，效率低下，行政人員固守陳規(guī);政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。市場化治理模式的辦法就是，將私營部門的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場競爭機(jī)制，通過公務(wù)員績效考核的方式實(shí)現(xiàn)競爭從而提高效率和降低成本，以改進(jìn)政府績效。
（四）以顧客為中心的改革意識(shí)能更好的為公眾提供服務(wù)
這是市場化了的角色表現(xiàn)。市場中的一對基本關(guān)系就是服務(wù)者與消費(fèi)者的關(guān)系。在市場化的治理模式中，公共部門以服務(wù)者的角色出現(xiàn)，將公民視作消費(fèi)者，公民以消費(fèi)者的身份享受公共部門提供的公共產(chǎn)品，并保證公民對公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。消費(fèi)者導(dǎo)向的管理理念可以以英國的“公民”(Citizen’sCharter)運(yùn)動(dòng)為參考?！白畹湫偷睦邮怯摹瘛\(yùn)動(dòng)，即類似于我國目前在政府管理部門所開展的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量承諾制度，在梅杰政府的有力推動(dòng)下，公民在英國的公共部門得到廣泛的應(yīng)用，它被梅杰首相稱為‘整個(gè)90年代政府政策的核心’，認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑?！盵6]
三、公共管理市場化之“弊”
（一）忽視了市場機(jī)制發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)
無疑，市場具有配置資源的作用；但是，有作用并不當(dāng)然等于有效的作用和良好的作用，市場有效發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)便是政府的存在。市場作為一種經(jīng)濟(jì)制度，存在著進(jìn)入壁壘、信息不對稱、壟斷等問題，市場失靈所產(chǎn)生的各種問題需要政府來解決。政府管理中存在的問題不是否認(rèn)政府存在的充分必要條件，如果因?yàn)檎芾碇写嬖趩栴}，就否定政府的存在和政府的功能，按此邏輯，市場失靈也就能夠抹殺市場的存在。
（二）忽略了新的成本
企業(yè)型政府的核心是企業(yè)家精神即創(chuàng)新，但企業(yè)型政府的設(shè)計(jì)忽略了創(chuàng)新的成本。一方面，它忽略了政治過程的影響。企業(yè)型政府假設(shè)每個(gè)行政機(jī)關(guān)或人員均是獨(dú)立的個(gè)體，可以用理性選擇的模式制定解決問題的最佳策略。但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)的判斷與決策充滿了被影響的可能性。另一方面，企業(yè)型政府忽略了成本因素的考慮：首先，任何一項(xiàng)創(chuàng)新措施都意味著采用另一項(xiàng)措施所帶來的效益流失，因而必然存在創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本；其次，任何創(chuàng)新措施都是一種試錯(cuò)的過程，需要更多人力與物力的投入，因而產(chǎn)生了實(shí)驗(yàn)成本；第三，任何創(chuàng)新措施都存在失敗的可能，特別是行政系統(tǒng)對政府部門負(fù)責(zé)，若改革失敗或改革不能帶來明顯的效益，都可能使行政部門本身招致責(zé)難，因而產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)成本；第四，許多創(chuàng)新措施都無法依賴過去已經(jīng)建立的組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，而必須以新的方法或新的途徑獲得所需的服務(wù)或資源，因而產(chǎn)生了交易成本。這四種成本增加了創(chuàng)新的不確定性[7]。
（三）抹殺了公共組織與私人組織管理之間存在的根本區(qū)別
公共組織和私人組織作為兩種不同的組織形態(tài)，其運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制及其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的區(qū)別，兩種組織類型之間的差別注定了在公共組織中引入私人組織的管理技術(shù)與方法存在著一定的限度，公共組織和公共管理的獨(dú)特本質(zhì)也決定了私人部門的管理技術(shù)不可能完全適用于公共部門的運(yùn)作，否認(rèn)或忽視這種差別的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡導(dǎo)私營化，必將最終影響公共管理的合法性。
（四）公民的角色比顧客的角色復(fù)雜得多
政府公共服務(wù)比一般經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的消費(fèi)模型更為復(fù)雜。公民一方面是消費(fèi)者，另一方面又參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的決策。所以，市場化治理模式容易忽視了經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于公共部門的復(fù)雜性。首先，公民的社會(huì)角色是比較復(fù)雜，公民是公共服務(wù)的接受者，是公共服務(wù)的合伙人或參與者，是公共服務(wù)的監(jiān)督者，還是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者，將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色；其次，有限的公共資源不可能滿足每一位顧客的需要；再次，政府不僅是服務(wù)提供者，也是規(guī)范者；此外，以顧客代替公民，實(shí)則降低了公民的權(quán)利和法律地位，作為政府權(quán)力的委托人和最終所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市場交換是平等主體之間的等價(jià)交換，交換雙方不存在地位上的高下之分。
第7篇：公共管理模式的基本特征范文
（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)
新公共管理它是相對于建立在韋伯官僚制和威爾遜政治行政兩分法兩大理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)行政而言的。20世紀(jì)70年代末80年代初，西方各國在全球化、信息化、政府財(cái)政赤字的背景下掀起了一場聲勢浩大的政府改革浪潮，并迅速波及全世界。盡管西方各國政府改革的起因、議程，改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但是都具有一個(gè)相同或相似的基本取向：那就是采用商業(yè)管理的理論、方法與技術(shù)，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，追求“3E”（經(jīng)濟(jì)、效益、效率）目標(biāo)，以提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。新公共管理是以此為取向的公共管理理論與實(shí)踐。它是一種新型的公共行政管理理論和管理模式[2]。新公共管理理論的核心內(nèi)容是[3]:更加關(guān)心公共服務(wù)效率、效果和質(zhì)量的結(jié)果；高度集權(quán)、等級(jí)制的組織機(jī)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線，并且為顧客和其他利益集團(tuán)反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的辦法，替代政府直接提供和管制；更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定、在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境；強(qiáng)化國家核心的戰(zhàn)略能力，實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置，提高公共資源的使用效能，引導(dǎo)國家變得能夠自動(dòng)、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求作出反映。新公共管理理論特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)和市場導(dǎo)向，注意從私人部門管理中借鑒理論和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)經(jīng)營技巧和市場導(dǎo)向的行為激勵(lì)機(jī)制。新公共管理理論是在公共選擇理論、管理主義、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論等理論思想的影響下形成的。盡管人們對新公共管理理論在我國的推行提出各種看法，但不可否認(rèn)的是新公共管理理論強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和結(jié)果，這對我國政府公共服務(wù)改革具有借鑒意義。
（二）新公共管理的基本實(shí)踐內(nèi)容
1.把公眾視為“顧客”，公共服務(wù)堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”
以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價(jià)值理念。新公共管理完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者；政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府以顧客需求為導(dǎo)向，尊崇顧客，堅(jiān)持服務(wù)取向。新公共管理關(guān)注政府項(xiàng)目實(shí)施的有效性，表現(xiàn)出一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢，行政權(quán)力和行政行為從屬和服務(wù)于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為其第一要?jiǎng)?wù)。在新公共管理看來，政府是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實(shí)復(fù)歸。作為“企業(yè)家”的政府并非以贏利為目的，而是要把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)效率較低的地方轉(zhuǎn)移到效率較高的地方，由“顧客”驅(qū)動(dòng)的政府是能夠提供多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)的。對公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，應(yīng)以“顧客”的參與為主體，注重?fù)Q位思考，通過“顧客”介入，保證公共服務(wù)的提供機(jī)制符合顧客的偏好，并能產(chǎn)出高效的公共服務(wù)。
2.決策（掌舵）與執(zhí)行（劃槳）職能分開
新公共管理認(rèn)為，政府的職能是掌舵而不是劃槳。傳統(tǒng)的官僚制組織模式為：部--若干司(局)--若干處，或廳(局)--若干處--若干科。它的基本特征是職能部門化，決策與執(zhí)行職能劃分不清。新公共管理推行的決策與執(zhí)行職能分開即是在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門的政策制定部門負(fù)責(zé)政策的制定與監(jiān)督執(zhí)行；設(shè)立相對獨(dú)立的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行與服務(wù)的提供。執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，業(yè)務(wù)相對獨(dú)立，不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在人員任用、工資、財(cái)務(wù)等方面擁有極大的自，并對工作結(jié)果負(fù)責(zé)。最為典型的就是英國的以《伊布斯報(bào)告》為主要改革內(nèi)容“下一步”行動(dòng)方案，這一改革被學(xué)者稱為中央政府全面轉(zhuǎn)換管理責(zé)任機(jī)制的重大成效。
3.打破公共服務(wù)供給的政府壟斷，引入競爭機(jī)制
傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，私營企業(yè)主要存在于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而公共部門則限定在公共服務(wù)領(lǐng)域。在傳統(tǒng)的行政管理模式中，政府用壟斷的方式進(jìn)行管理活動(dòng)。管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)委托—理論相聯(lián)姻，構(gòu)成了新管理主義其標(biāo)準(zhǔn)范本就是新公共管理理論[4]。公共選擇理論認(rèn)為要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式，從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論缺陷。“如同經(jīng)濟(jì)學(xué)一樣，公共選擇的基本行為假定是。是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”每個(gè)人都是理性經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，首先分析了政府組織的行為，他們認(rèn)為政府組織與官僚并不像人們以前所認(rèn)為的那樣是充滿公益心的．相反他們和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。追逐自己的私利；他們沒有控制政府成本的激勵(lì)，因此他們拼命的去擴(kuò)大自己的預(yù)算：他們首先追求個(gè)人利益和機(jī)構(gòu)利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。這正是產(chǎn)生政府失靈的根源。公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位，主張?jiān)谡芾碇幸敫偁帣C(jī)制，取消政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷性，在私部門與公共部門之間、公共部門相互之間展開競爭，從而縮小政府規(guī)模，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
4.采用私部門的管理方法和技術(shù)
管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)委托—理論相聯(lián)姻，構(gòu)成了新管理主義其標(biāo)準(zhǔn)范本就是新公共管理理論[5]。管理主義者認(rèn)為私部門和公共部門管理在本質(zhì)上是一致的，并且公共部門的良好的管理可通過引進(jìn)私營部門中好的商業(yè)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)。管理主義者主張引入私部門管理的經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，用私部門管理的模式重塑公共部門管理?；谶@一認(rèn)識(shí)，西方各國在新公共管理中廣泛采用私部門管理的方法和技術(shù)，如戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、績效評(píng)估、顧客至上、結(jié)果控制合同雇用制、成本—效益分析等。例如[6]英國梅杰政府時(shí)期對企業(yè)行業(yè)的《競爭求質(zhì)量》白皮書，使私人部門和工商企業(yè)間的競爭機(jī)制的確立等競爭措施都對公共服務(wù)管理的提升起到了巨大作用。
二、我國公共服務(wù)存在的問題分析
我國公共服務(wù)中存在的問題主要表現(xiàn)為：我國政府直接參與競爭產(chǎn)品的經(jīng)營，廣泛參與私人產(chǎn)品的提供，造成公私角色的錯(cuò)位；而政府本應(yīng)提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)卻長期短缺，如政府社會(huì)保障水平不足、科技教育投入不足、市場秩序維護(hù)不足等。
（一）公共服務(wù)職能定位不明，供給結(jié)構(gòu)不合理
從公共支出的領(lǐng)域來劃分來看，政府公共服務(wù)主要可分為三個(gè)方面：一是維持性公共服務(wù)，指維持國家安全、行政管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù)，國防、外交和公共行政服務(wù)等；二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而直接進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投資的服，如投資經(jīng)營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)如，道路、供水、電力、通訊基礎(chǔ)設(shè)施等；三是社會(huì)公共服務(wù)，指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持對教育、社會(huì)保、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)所提供的公共服務(wù)。從公共服務(wù)職能的供給范圍來看，社會(huì)服務(wù)提供的主要是純共產(chǎn)品即基本公共產(chǎn)品；經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)提供的主要是混合公共產(chǎn)品。保羅•薩繆爾森認(rèn)為[7]:公共物品可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品由于備非排他性和非競爭性特點(diǎn)的產(chǎn)品，且對于純公共物品的提供具投入大、非營利性的特點(diǎn)，決定了只能由政府加以生產(chǎn)和提供。而從我國的公共支出結(jié)構(gòu)來看，帶有很濃厚的“建設(shè)財(cái)政”的特點(diǎn)。用于諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共服務(wù)等純公共物品的供給，政府一方面采用“卸載”的方式推向市場，從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。另一方面在本該由市場、社會(huì)發(fā)揮主要力量的混合公共產(chǎn)品的供給，政府卻過多地介入，甚至不惜采取政府壟斷、行業(yè)壟斷的辦法實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)利益。
（二）公共服務(wù)供給決策難以有效反映公民需求
公共決策是社會(huì)公共組織為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的公共問題，制定行動(dòng)方案并加以優(yōu)化選擇的過程，是公共管理的重要手段[8]。作為一切公共行為的先導(dǎo)，公共決策的正確與否其質(zhì)量的高低直接影響著公共活動(dòng)的效力，有效利用公共資源，以最少的投入獲取最大的公共利益本是公共決策的最高境界。[9]現(xiàn)在，許多公共服務(wù)并不是根據(jù)公民的真正需求提供的，而是根據(jù)各級(jí)政府部門的意愿和利益來決定，由公民外部的各種因素來決定公共服務(wù)的需求，公民對公共服務(wù)的需要不能反映在公共服務(wù)的供給來決策中。加之，我們的決策偏重經(jīng)驗(yàn)決策，缺少現(xiàn)代決策的手段和方法。所導(dǎo)致的結(jié)果便是對公共服務(wù)需求判斷不準(zhǔn)，公共服務(wù)供給方案不合理，不能有效滿足公民的需求，出現(xiàn)過度供給與供給不足的局面，致使公共服務(wù)資源浪費(fèi)程度加劇。
（三）公共服務(wù)供給失衡，分配有失公正
我國公共服務(wù)供給失衡主要表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡。我國是一個(gè)典型的二元經(jīng)濟(jì)國家，不僅城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)收入差距大，而且農(nóng)民所能享受到得公共服務(wù)水平大大低于城市的公共服務(wù)水平，甚至一些農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)嚴(yán)重短缺。農(nóng)民難以獲得公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致了因教育返貧，因病返貧的現(xiàn)象，其基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得不到保障。
以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給為例。1993年，我國政府提出“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。經(jīng)過十幾年的試點(diǎn)和恢復(fù)重建，至2003年，合作醫(yī)療計(jì)劃的覆蓋面仍只有10%多點(diǎn)，農(nóng)民受到的醫(yī)療保障還比較薄弱，絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在現(xiàn)有的醫(yī)療保障制度之外。據(jù)有些學(xué)者的估算，占全國70%以上的農(nóng)村人口僅擁有全國大約30%的衛(wèi)生資源，而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛(wèi)生資源。少數(shù)人過度的醫(yī)療保健消費(fèi)，而相當(dāng)部分農(nóng)民甚至還難以享受基本的醫(yī)療保健。2000年世界衛(wèi)生組織對191個(gè)成員國醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評(píng)價(jià)中，中國排在倒數(shù)第四位。二是地區(qū)間公共服務(wù)供給失衡。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東部地區(qū)相對于中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，可支配財(cái)力相對豐厚，公共服務(wù)水平高于中西部地區(qū)。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2005年)》和《中國財(cái)政年鑒(2005年)》計(jì)算。2002年、2003年和2004年東部地區(qū)的國家財(cái)政對公共服務(wù)的投入占當(dāng)年GDP的比重分別是12.52%、12.5%和12.51%，這一比重遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)對公共服務(wù)投入4%的目標(biāo)，由此可看，東西部地區(qū)間公共服務(wù)差距很大。
（四）公共服務(wù)投入不足，公共服務(wù)總體水平偏低
我國政府長期以來重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)忽視公共服務(wù)的提供，公共財(cái)政支出帶有建設(shè)財(cái)政的特點(diǎn)，國家對公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。從而致使我國公共服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。我國與世界各國在公共服務(wù)的投入比較：我國的公共服務(wù)支出占GDP的支出低于世界平均水平，而且公共服務(wù)的效率偏低。據(jù)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)對2006-2007年中國公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指數(shù)的調(diào)查[10]：24.8%的公眾認(rèn)為政府公共服務(wù)水平比較高，41.5%認(rèn)為一般，25.9%認(rèn)為比較低或很低。從我國公共服務(wù)從投入、產(chǎn)出和效果三方面綜合評(píng)估顯示[11]：我國基本公共服務(wù)綜合績效整體處于偏低的水平。除基礎(chǔ)教育北京達(dá)到A級(jí)，一般公共服務(wù)上海、北京達(dá)到A級(jí)以外，其他各地區(qū)各類公共服務(wù)績效等級(jí)都處于B級(jí)以下。
三、公共服務(wù)的對策
（一）明確政府在公共服務(wù)中的責(zé)任，轉(zhuǎn)變政府職能
公共服務(wù)的參與者可分為三類[12]：消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者。服務(wù)的消費(fèi)者比較容易理解，服務(wù)的生產(chǎn)者是指直接從事生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)的部門，它可以是政府、私營企業(yè)和非營利部門等。而服務(wù)提供者（又叫服務(wù)安排者）是指安排生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)生產(chǎn)者的人；服務(wù)提供者通常是政府。因此，區(qū)分服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者是界定政府角色的基礎(chǔ)?？梢钥闯稣诠卜?wù)中的有兩種基本角色：一是既是服務(wù)提供者也是生產(chǎn)者；二是作為服務(wù)提供者。而不是服務(wù)生產(chǎn)者。據(jù)此。為了扮演好前一種角色，政府需要提高公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)在“純公共物品”（基本公共服務(wù)、維持性公共服務(wù)）供給中的高效率和公正性；而扮演好后一種角色，政府需要采取有效措施，在“準(zhǔn)公共物品”供給中推進(jìn)公共服務(wù)的市場化和社會(huì)化改革。
同時(shí)我們必須認(rèn)清政府在公共服務(wù)中的責(zé)任和職能：一是制定公共服務(wù)規(guī)劃與政策，營造公共服務(wù)的制度環(huán)境，保障公共服務(wù)均衡發(fā)展；二是監(jiān)管公共服務(wù)的行業(yè)生產(chǎn)與供給，保障公共服務(wù)質(zhì)量；三是通過付費(fèi)購買公共產(chǎn)品，保障公共品的有效供給；四是直接生產(chǎn)和提供基本公共服務(wù)，維護(hù)基本人道生活的公共需求。綜合以上看法，政府在轉(zhuǎn)變政府職能方面可以有以下措施[13]：一是政府有責(zé)任以高效、公正地提供純公共產(chǎn)品，完善公共服務(wù)財(cái)政體制，保障基本公共服務(wù)的財(cái)力供給與城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務(wù)的均衡配置；二是對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳，政府有責(zé)任搞好公共服務(wù)市場化、社會(huì)化的法制建設(shè)，建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，為公共服務(wù)市場化、社會(huì)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，從而開拓公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源；三是建立和完善民主監(jiān)督制度，防止私營部門弄虛作假和公私勾結(jié)；四是建立有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)私部門、非營利組織涉足公共服務(wù)領(lǐng)域，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；五是打破非營利組織的雙重管理體制，降低準(zhǔn)入門檻，大力發(fā)展非營利組織，為公共服務(wù)社會(huì)化提供制度基礎(chǔ)。
（二）以顧客為導(dǎo)向，提供回應(yīng)性的公共服務(wù)
以“顧客”為導(dǎo)向就是把公眾視為顧客，它要求政府官員由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)者”，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)與公共責(zé)任感，并以公眾的滿意度作為追求的目標(biāo)和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，以公共利益為中心。這就要求政府必須及時(shí)了解社會(huì)公眾需要什么，要求政府提供什么服務(wù)以及如何有效提供服務(wù)，并對這些需求做出及時(shí)的回應(yīng)。因此政府必須擴(kuò)大和完善政府決策的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的科學(xué)化、合理化。為了保證公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，還需要建立和完善公共服務(wù)績效考評(píng)機(jī)制。在一個(gè)資源稀缺的世界，效率是一個(gè)重要的社會(huì)目標(biāo)應(yīng)該從等量的資源消耗或勞動(dòng)時(shí)間中獲得最大化的產(chǎn)出。因此，公共服務(wù)要謀求政府服務(wù)效率的提高，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提高。改革績效評(píng)估制度也是新公共管理的主要內(nèi)容之一，它極大地提高了政府管理的質(zhì)量與效率。比如新西蘭政府績效管理，因此我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國公共服務(wù)的績效考核制度，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的多元化，加大社會(huì)公眾對公共服務(wù)的考核影響權(quán)重，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，以提高我國的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
（三）創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化
公共服務(wù)的社會(huì)化、市場化改革是新公共管理的的重要內(nèi)容之一。針對我國公共服務(wù)的的現(xiàn)狀，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能與公共服務(wù)理念的前提下，借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化--讓政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮“掌舵”的作用，各種社會(huì)力量發(fā)揮“劃槳”的作用，從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升公共服務(wù)的績效。靈活采取合同出租、公私協(xié)作、憑單制、公私協(xié)作、公共服務(wù)社區(qū)化等多種模式提供公共服務(wù)。把能夠進(jìn)行經(jīng)營性投資、開展市場競爭的服務(wù)項(xiàng)目，通過推行公共服務(wù)市場化交給私營企業(yè)經(jīng)營，如煤氣、供電、交通等；對那些實(shí)行市場化運(yùn)作的領(lǐng)域則采取承包的方式，將一些公共服務(wù)項(xiàng)目承包給私營企業(yè)管理，如城市垃圾處理、街道環(huán)衛(wèi)、社區(qū)管理等。
第8篇：公共管理模式的基本特征范文
關(guān)鍵詞：NPM；公共政策；政府理論
Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory
一、變革與回應(yīng)
縱觀美國的行政思想史，歷來存在著主義和管理主義的兩種基本傾向。主義關(guān)注社會(huì)公正、民主和回應(yīng)性；而管理主義更聚焦效率準(zhǔn)則。兩種傾向相互斗爭、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實(shí)踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產(chǎn)生、逐步實(shí)行正是公共部門管理理論與實(shí)踐對這種變革的自我回應(yīng)。
(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實(shí)踐途徑的演化
公共部門行政理論的研究和實(shí)踐經(jīng)歷了從古典學(xué)派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過程。
1.公共行政古典途徑?；谕栠d的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學(xué)派形成了自己研究和實(shí)踐途徑的核心模型：職位應(yīng)該與人員相分離；公共部門治理的規(guī)則取向；控制嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實(shí)不等于價(jià)值，技術(shù)不等于民主，手段、事實(shí)和技術(shù)是公共行政的內(nèi)在要素，而目的、價(jià)值和民主是外部要素；公共部門的動(dòng)力與私人部門的動(dòng)力存在根本的差異，以至于該動(dòng)力模式最具風(fēng)險(xiǎn)而成為后來公共選擇學(xué)派輕易捕獲的獵物。
2.B途徑與P途徑。在古典途徑達(dá)到其頂峰時(shí)，1938年的巴納德在其《經(jīng)理的職能》論述的組織理論可以說是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個(gè)重要嘗試。巴納德認(rèn)為，公共行政應(yīng)該從權(quán)威轉(zhuǎn)向協(xié)作；協(xié)作必須圍繞組織目標(biāo)；協(xié)作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經(jīng)預(yù)示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡要概述為四個(gè)邏輯基點(diǎn)：公共部門的行動(dòng)即是公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；公共治理等于根據(jù)目的自由地選擇適當(dāng)手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補(bǔ)古典途徑之后出現(xiàn)空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰(zhàn)之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構(gòu)成一個(gè)在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期；政策制定與政策執(zhí)行是不可分的；分權(quán)的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效；政策周期主要是政治過程而非管理效率；在政策執(zhí)行過程中，政策網(wǎng)絡(luò)比科層組織效率更高。
3.新公共行政(NPA)。1948年美國青年學(xué)者沃爾多在其《行政國家》一書中就明確的宣告了古典的公共行政學(xué)派的衰落。1967年沃爾多邀請一批年輕的學(xué)者齊聚錫拉丘茲大學(xué)的明魯布盧克會(huì)議，探討和形成了后來被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點(diǎn)?？偟目磥恚琋PA是以新左派意識(shí)形態(tài)為基本精神，試圖威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學(xué)的效率范式，重新建立公平、正義、主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會(huì)議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。
(二)回應(yīng)：作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM
作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM，開始于20世紀(jì)80年代初期。其根本原因在于西方20世紀(jì)50年代后因?qū)嵤┑膭P恩斯主義國家干預(yù)政策留下的后遺癥，加之戰(zhàn)后教育的發(fā)展和信息通訊的流通增長所帶給公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，以及社會(huì)復(fù)雜性增加所導(dǎo)致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是政府的權(quán)威危機(jī)，20世紀(jì)60年代后期以來政府權(quán)威的合法性降低，公眾對政府越來越不信任和持懷疑態(tài)度；其次是政府的財(cái)政危機(jī)，20世紀(jì)以來西方采取的福利國家模式等因素造成政府財(cái)政支出的快速增長和經(jīng)濟(jì)增長的相對減速。面對這些危機(jī)，一些西方國家在20世紀(jì)70年代末期開始了持續(xù)的國家行政改革。具體而言，NPM產(chǎn)生是緣于公共部門對一些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問題作出的一種回應(yīng)。
1.公共部門面臨的抨擊。政府在實(shí)際收入下降的同時(shí)面臨著服務(wù)水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產(chǎn)力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規(guī)模”方面的批判，對于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認(rèn)為，大規(guī)模的公共部門是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的特征。當(dāng)國家隨著工業(yè)化和都市化的進(jìn)程而達(dá)到更高富裕程度時(shí)，公共部門的擴(kuò)展是必然的趨勢。然而有學(xué)者論證了政府規(guī)模過于龐大而浪費(fèi)了過多的緊缺資源。雖然目前政府經(jīng)費(fèi)的削減幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，但是其作用已經(jīng)在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對經(jīng)濟(jì)介入的活動(dòng)過多，其中許多活動(dòng)可以有其他可選擇的方法，比如私營化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部門對社會(huì)資源的配置效率和技術(shù)效率即組織的內(nèi)部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們越來越認(rèn)為官僚制的方法必定會(huì)造成工作無起色和效率的低下。
2.經(jīng)濟(jì)理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經(jīng)濟(jì)學(xué)思想取而代之。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的經(jīng)濟(jì)自由主義觀點(diǎn)沖擊了主義理念主導(dǎo)下的官僚政治；新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)促使政府內(nèi)外的政策制定和提供服務(wù)方面較多地利用了市場機(jī)制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經(jīng)開始融合到公共部門新型管理模式中。
3.私營部門的變革。政府的行政能力愈發(fā)成為國家的核心競爭力。對于全球化背景下私營部門迅速變化的現(xiàn)實(shí)，要求公共部門與之相適應(yīng)。公共部門的管理和效率對私人經(jīng)濟(jì)與國家競爭實(shí)力有所影響。事實(shí)上，隨著新公共管理在許多國家的實(shí)施，私營部門的變革直接導(dǎo)致了公共部門的變革。
4.技術(shù)的變革。技術(shù)變革促進(jìn)了所有各種社會(huì)變革。如信息技術(shù)促使管理的變革，由于信息的共享促使等級(jí)制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈?duì)枅?bào)告中的電子化政府(1993)；我國的電子政務(wù)的建設(shè)等。飛速發(fā)展的技術(shù)已經(jīng)成為公共部門管理變遷的重要推進(jìn)器。
NPM的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)性的專業(yè)化，其目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)的公共行政模式，它不只是對公共部門進(jìn)行改革而且表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標(biāo)志，緣于新公共管理對于公共行政實(shí)踐領(lǐng)域和研究途徑不斷變遷的回應(yīng)。從某種意義說來，它體現(xiàn)了在政府理論發(fā)展中和實(shí)踐中尋求一種學(xué)科的整合。
二、特征與趨勢
NPM也許是20世紀(jì)最后20年中公共行政領(lǐng)域談?wù)撟疃嗟脑掝}。從發(fā)生學(xué)上看來，NPM本來只是一場公共行政改革的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)。然而隨著其在一些發(fā)達(dá)國家政府改革中深入開展和影響的擴(kuò)大，眾多學(xué)者開始從哲學(xué)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)、方法論及具體實(shí)踐等各個(gè)層面進(jìn)行探討和總結(jié)，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規(guī)范理論。從國外理論家經(jīng)典論述和國內(nèi)學(xué)者對NPM的闡釋中，可以總結(jié)出NPM的基本特征與發(fā)展趨勢。
(一)國外學(xué)者關(guān)于NPM的經(jīng)典闡釋
1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發(fā)現(xiàn)了新公共管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務(wù)：盎格魯與美國的經(jīng)驗(yàn)》一書中認(rèn)為，新公共管理主義主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論方法技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。波利特論述道，官方文件反復(fù)重申，核心問題在于制定明確的目標(biāo)，發(fā)展出用以測量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的績效指標(biāo)，以及通過功績獎(jiǎng)勵(lì)、職位升遷等獎(jiǎng)勵(lì)方式來突出那些取得“成效”的人。如何加強(qiáng)生產(chǎn)線管理并為其提供適當(dāng)?shù)募?lì)是一個(gè)永恒的主題。對于工作中的規(guī)范、信念及渴望的復(fù)雜性，……或者對于決策方面存在的認(rèn)知偏見等復(fù)雜的問題，政府官員似乎并沒有多少認(rèn)知(如果他們真的還有點(diǎn)認(rèn)識(shí)的話)。
2.西方行政學(xué)者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內(nèi)涵：公共服務(wù)組織的分散化；對公共管理人員實(shí)行任期與激勵(lì)；公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)相分離；強(qiáng)調(diào)降低成本；從重政策轉(zhuǎn)向重管理，注重績效評(píng)估；從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制與責(zé)任機(jī)制。
3.聯(lián)合國教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；保證績效，控制和責(zé)任制；發(fā)展競爭和選擇；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術(shù)；改善管制質(zhì)量；加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。
4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認(rèn)為必須“重塑政府”。他們?yōu)榇蛟炱髽I(yè)型政府提出了十大原則和五大戰(zhàn)略：大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵(lì)提供服務(wù)者之間的競爭；它們授權(quán)給公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中；它們在評(píng)價(jià)各種結(jié)構(gòu)的績效時(shí)，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入；重新把服務(wù)對象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)；以目標(biāo)而非以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向；防止問題的發(fā)生而不僅僅是事后的的補(bǔ)救；致力于賺錢而不是花錢；實(shí)行分析，引入?yún)⑴c管理；它們寧可采用市場機(jī)制而不是官僚機(jī)制；不僅重視提供服務(wù)，而且激勵(lì)所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區(qū)問題付諸行動(dòng)。
五大戰(zhàn)略是：核心戰(zhàn)略—明確組織目標(biāo)；后果戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)設(shè)績效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰(zhàn)略—將控制從中央和高層移走；文化戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)家文化。
5.NPM。作為NPM這一名稱的首創(chuàng)者英國學(xué)者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內(nèi)部變化。他認(rèn)為NPM包括了七個(gè)要點(diǎn)(1991)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測量；格外重視產(chǎn)出的控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展；對私營部門管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。
(二)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于NPM的闡釋
近年來，國內(nèi)學(xué)者也對NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認(rèn)為NPM的理念主要包括八個(gè)方面：強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理；明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評(píng)估；戰(zhàn)略管理和項(xiàng)目預(yù)算；提供回應(yīng)；公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；競爭機(jī)制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。
(三)NPM理論范式與實(shí)踐特征的基本共識(shí)
綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場機(jī)制，采用私人企業(yè)管理的方法，加強(qiáng)競爭和市場導(dǎo)向來改善行政績效，倡導(dǎo)管理者的管理。關(guān)于它的研究范式和在實(shí)踐運(yùn)動(dòng)中達(dá)到的基本共識(shí)，一般認(rèn)為有以下幾個(gè)方面。
1.借鑒私人企業(yè)的管理方法。NPM認(rèn)為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學(xué)習(xí)。私人部門在創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)、效率、效能等方面都優(yōu)越于公共部門的管理。因此公共部門要運(yùn)用私人部門的管理模式和方法如績效評(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上和結(jié)果控制等。
2.公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)的市場化。NPM主張用市場的力量來改革政府，在公共部門引入商場機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開競爭，以縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。公共部門的市場機(jī)制主要包括民營化。通過業(yè)務(wù)合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關(guān)系。通過市場化來緩解政府巨大的財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)唯一供給者的不足，以此來改善政府運(yùn)行機(jī)制，提高政府運(yùn)行效率。
3.公共服務(wù)的顧客取向。NPM認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求來向其提供服務(wù)，政府應(yīng)該以顧客為取向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多元化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是富有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其消費(fèi)者和顧客。由于政府與公民關(guān)系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見，提供回應(yīng)性的公共服務(wù)。
4.實(shí)行績效評(píng)估。NPM所倡導(dǎo)的績效評(píng)估就是通過科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對公共部門的成就、業(yè)績做出客觀公正的評(píng)價(jià)。其內(nèi)容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務(wù)質(zhì)量等。在實(shí)踐中采取3E(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)標(biāo)準(zhǔn)。更加關(guān)注公共部門直接提供的公共服務(wù)的效率，在公共部門之間營造競爭的環(huán)境。
5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離。“成功的組織是把高層管理與具體操作分開來……這使得政府以一個(gè)精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商?！眲潣娜藢Ｗ⒂谝豁?xiàng)使命并且把這項(xiàng)事情做好，而掌舵的組織則需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。通過這樣來重塑、精簡和提高效率。
三、轉(zhuǎn)型與影響
NPM理念主張政府作用的退縮與市場價(jià)值的回歸?；诖吮尘跋?，西方政府公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)控發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策職能。政策執(zhí)行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場競爭的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是無所不包、無所不做的公共服務(wù)提供者。政府通過將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和社會(huì)，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務(wù)中解脫出來，集中精力進(jìn)行公共政策的制定、監(jiān)督與評(píng)估，運(yùn)用公共政策引導(dǎo)政府內(nèi)外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效地承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府由微觀管理領(lǐng)域退回到宏觀調(diào)控領(lǐng)域，政府規(guī)?？s小，職能減少，但職責(zé)更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務(wù)。
2.公共政策類型將發(fā)生改變。(1)宏觀調(diào)控型政策取代微觀操作型政策。在傳統(tǒng)體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴(kuò)張使得政府政策必須涉及每個(gè)微觀領(lǐng)域，觸及社會(huì)生活的各個(gè)角落。而NPM主張分權(quán)和權(quán)力下放，要求給予執(zhí)行者自和靈活性，強(qiáng)調(diào)市場原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導(dǎo)型政策，主要起引導(dǎo)與調(diào)控作用，注重的是戰(zhàn)略制定與整體規(guī)劃。(2)指令性政策向契約型政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下，政府部門以上下級(jí)隸屬關(guān)系為特征，政策也相應(yīng)地多表現(xiàn)為強(qiáng)制性的命令式或指令式政策，依靠行政權(quán)力為后盾。而NPM運(yùn)動(dòng)下由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及私營部門、社區(qū)組織的介入，使得這種隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。制定者對執(zhí)行者的管理是建立在共識(shí)基礎(chǔ)上的契約管理。兩者不以權(quán)力為中介，而是以由合同或契約確立的權(quán)利為中介，政策多為協(xié)商合作式的契約政策。(3)事后救濟(jì)性政策向事前預(yù)警性政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下往往是等到問題出現(xiàn)甚至已經(jīng)很嚴(yán)重了，才制定出相關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)救，雖有“亡羊補(bǔ)牢”之功，但損失已經(jīng)造成。而NPM倡導(dǎo)市場競爭，要求對市場和顧客的需求變化作出迅速的反應(yīng)。這就決定了政策的出臺(tái)不應(yīng)再是“事后諸葛”，而應(yīng)該具有前瞻性，某種程度上應(yīng)該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識(shí)，具備較強(qiáng)的預(yù)見性，才能更好地發(fā)揮政策的作用。有效的政策應(yīng)該預(yù)防問題的發(fā)生，而不僅僅是治療問題遺留下來的創(chuàng)傷。
(二)NPM理念下的公共政策執(zhí)行
NPM理念下的公共政策改革主要針對公共服務(wù)領(lǐng)域，而公共服務(wù)的提供過程很大程度上就是公共政策的執(zhí)行過程。因此，NPM取向的公共政策執(zhí)行必然不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行。NPM理念下公共政策執(zhí)行將表現(xiàn)出以下幾種趨向。
1.新型的行政權(quán)力關(guān)系下政策制定與政策執(zhí)行相分離。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政截然分開，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不得以黨派偏見影響決策，從而強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行相分離。這保證了政策的穩(wěn)定和持續(xù)，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對此則持不同意見，認(rèn)為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開在現(xiàn)實(shí)中是不可能的，當(dāng)代文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對政治家的響應(yīng)，同時(shí)又主張下放權(quán)力，給予執(zhí)行者較大的權(quán)威以及靈活性與自由裁量權(quán)。顯然，打破政治與行政的分離和堅(jiān)持政策制定與執(zhí)行的分離，兩種主張?jiān)诒砻嫔鲜窍嗷_突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運(yùn)動(dòng)下政策制定與執(zhí)行將在一種新的調(diào)控關(guān)系下實(shí)現(xiàn)分離。這種新的關(guān)系主要體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務(wù)員兩大系統(tǒng)的分離，政策執(zhí)行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執(zhí)行的分離則是在強(qiáng)調(diào)文官增強(qiáng)對政治家的響應(yīng)的前提下公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的分離。并不排斥一部分高級(jí)文官參與政策制定，并強(qiáng)調(diào)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，在兩大系統(tǒng)之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統(tǒng)體制下政策制定者對政策執(zhí)行者的調(diào)控主要依靠層級(jí)制和嚴(yán)格的規(guī)章制度，事無巨細(xì)，均有專門化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定加以約束，執(zhí)行者缺乏靈活性、主動(dòng)性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調(diào)控二者關(guān)系，給予執(zhí)行者以較大的靈活性和自，而不是簡單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執(zhí)行不再是完全截然分開的兩部分，而是以靈活的方式實(shí)現(xiàn)分離。
2.政策執(zhí)行主體走向多元化，政治權(quán)威體系由層級(jí)式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為扁平式網(wǎng)絡(luò)。(1)政策執(zhí)行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統(tǒng)行政體制下政府壟斷政策執(zhí)行，政策執(zhí)行主體呈一元化。NPM運(yùn)動(dòng)則打破了政府壟斷執(zhí)行的一元化局面而主張多元化，認(rèn)為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執(zhí)行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應(yīng)通過內(nèi)部組織體制改革，進(jìn)行分權(quán)和權(quán)力下放，成立具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性機(jī)構(gòu)，專門從事政策執(zhí)行。另一方面，應(yīng)通過外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營企業(yè)，準(zhǔn)許私營部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共物品。此外，政府還應(yīng)通過公共服務(wù)社區(qū)化，充分利用社會(huì)的社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行任務(wù)?？傊?，多元化的主體表現(xiàn)為政府、自治或半自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)、私營部門以及以社區(qū)為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執(zhí)行主體間的權(quán)力關(guān)系呈扁平式。傳統(tǒng)體制下，執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)是與一元化壟斷相適應(yīng)的“官僚制”的金字塔式等級(jí)結(jié)構(gòu)，主體與主體之間主要體現(xiàn)為自上而下的統(tǒng)屬與規(guī)制的不平等關(guān)系，聯(lián)系的紐帶多為命令或指令，強(qiáng)調(diào)下級(jí)對上級(jí)的絕對服從。而NPM運(yùn)動(dòng)在打破政府壟斷的基礎(chǔ)上也改變了主體間的關(guān)系。它將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，倡導(dǎo)公共部門與私營部門進(jìn)入市場進(jìn)行平等的競爭，主體間呈現(xiàn)扁平式的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的結(jié)構(gòu)中，主體間不存在強(qiáng)制式的命令，不再是以權(quán)力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎(chǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)。調(diào)控主體關(guān)系的手段也由以行政權(quán)力為主轉(zhuǎn)為以法律權(quán)利為主，通過主體之間的互動(dòng)合作推進(jìn)政策執(zhí)行。也就是說，NPM下的政策執(zhí)行不再僅僅體現(xiàn)政府的統(tǒng)治，而是體現(xiàn)治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！?/p>
3.政策執(zhí)行的邏輯基點(diǎn)由“官僚政治”轉(zhuǎn)向“顧客”，由過程轉(zhuǎn)向業(yè)績。傳統(tǒng)體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務(wù)對象是誰，往往是為了政策執(zhí)行而執(zhí)行政策，為了體制的需要而執(zhí)行政策，甚至為了迎合上級(jí)的好惡而執(zhí)行政策。由于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行只注重投入，不注重產(chǎn)出，片面追求效率而不計(jì)成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無法從政策中獲得應(yīng)有的好處，傳統(tǒng)體制還對服務(wù)市場或服務(wù)對象需求變化缺乏敏感的反應(yīng)，追求整齊劃一而忽視公共服務(wù)的多樣性。NPM則不同，它主張以市場和顧客為導(dǎo)向，認(rèn)為政策執(zhí)行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅(qū)使而不是受機(jī)構(gòu)驅(qū)使，公共服務(wù)滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強(qiáng)調(diào)主動(dòng)、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應(yīng)，改變單一的服務(wù)，根據(jù)不同的需求提供不同的服務(wù)。與傳統(tǒng)體制不同，NPM還重視執(zhí)行的產(chǎn)出和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)成本與效益的分析，主張發(fā)揮業(yè)績測定的作用，按業(yè)績付酬，按業(yè)績管理，按效果作預(yù)算。“新公共管理運(yùn)動(dòng)下公共服務(wù)主體處于相互競爭的狀態(tài)，只有能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，令顧客滿意的主體才能在激烈的競爭中立足，這將迫使各執(zhí)行主體不斷完善，不斷創(chuàng)新，有利于公眾利益的實(shí)現(xiàn)?！?/p>
(三)機(jī)遇和挑戰(zhàn)：NPM理念下的公共政策評(píng)估與政策監(jiān)控
NPM理念既有利于政策評(píng)估與監(jiān)控的發(fā)展，又給二者提出更高的要求。傳統(tǒng)管理體制由于不重視服務(wù)的效果與質(zhì)量，相應(yīng)的也不大重視政策的評(píng)估與監(jiān)控。并且由于一元化體制的局限，對政策的評(píng)估與監(jiān)控多屬于政府內(nèi)部行為，常常會(huì)因?yàn)閮?nèi)部關(guān)系復(fù)雜而流于形式或發(fā)生偏差，缺乏客觀性，無法準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的真實(shí)情況。NPM理念則不同。一方面，政策評(píng)估與監(jiān)控受到應(yīng)有的重視。將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，由公眾自主地選擇公共服務(wù)主體，就必須要向公眾提供各個(gè)主體的業(yè)績作為取舍的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于給予執(zhí)行者較大的自由裁量權(quán)，如何保證政策朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)，而不因主體的自身利益發(fā)生偏差要求政府充分發(fā)揮評(píng)估與監(jiān)控的作用。因此，政策評(píng)估與監(jiān)控被置于相當(dāng)重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執(zhí)行，而是站在公眾的立場評(píng)估與監(jiān)控其他執(zhí)行者的活動(dòng)，這樣內(nèi)部行為變?yōu)橥獠啃袨?。政府與公眾站在局外人的角度可以進(jìn)行更為客觀、更為真實(shí)的評(píng)估，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，更好地進(jìn)行監(jiān)控。
然而，政策評(píng)估與政策監(jiān)控也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。對評(píng)估而言，針對不同的執(zhí)行主體采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估以確保評(píng)估的公正公平，如何在評(píng)估中將經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會(huì)效益指標(biāo)結(jié)合起來等問題都對其提出了更新更高的要求。對于監(jiān)控而言，在主體形式多元化及傳統(tǒng)行政權(quán)力的強(qiáng)制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監(jiān)督執(zhí)行的有效性，如何追究違約行為的責(zé)任，如何克服私營部門的短期行為對公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問題。
四、詰難與批判
很多學(xué)者認(rèn)為從NPM產(chǎn)生之日起就存在著諸多問題：效率優(yōu)于公平嗎？個(gè)體效益的聚合必然導(dǎo)致集體利益的實(shí)現(xiàn)嗎？私營化就能提高效率嗎？產(chǎn)品提供者和顧客的關(guān)系能替代政府與公民之間的關(guān)系嗎？隨著這些問題的提出，NPM的實(shí)踐將面臨一系列的價(jià)值追問和倫理反思。
(一)公共性的缺失
公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業(yè)的管理來取代公共部門的管理，勢必造成公共性的缺失。而離開了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會(huì)失去其制定政策進(jìn)行統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。
(二)虛化了民主與倫理價(jià)值
弗雷德里克森認(rèn)為，廣義的公共行政除了管理的價(jià)值外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛國主義等價(jià)值。但是NPM強(qiáng)調(diào)的3E卻造成了公共管理核心價(jià)值的弱化。正如弗雷德里克森所說，政府企業(yè)化的運(yùn)作改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)。為此他在3E標(biāo)準(zhǔn)上增加了公正(Equity)而形成了4E準(zhǔn)則。
(三)政府可能規(guī)避其他公共責(zé)任
一旦以提高效益作為公共管理者行動(dòng)的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長時(shí)間的特點(diǎn)，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責(zé)任的借口，從而助長了官僚機(jī)構(gòu)的官僚習(xí)氣。政府責(zé)任不僅限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)該承擔(dān)引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的公共責(zé)任。
(四)非適當(dāng)性顧客隱喻
NPM倡導(dǎo)構(gòu)建顧客導(dǎo)向型政府，固然可以提高公共服務(wù)的滿意度。然而從學(xué)理而言，公民作為一個(gè)政治概念與作為經(jīng)濟(jì)概念的顧客存在著質(zhì)的差異。公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會(huì)的主人，應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當(dāng)隱喻把政府與公民的關(guān)系理解為單向度生產(chǎn)者與消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)關(guān)系是很不當(dāng)?shù)摹?/p>
(五)腐敗也會(huì)在民營化中滋生
基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托理論的考察，當(dāng)組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時(shí)，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國公共管理學(xué)家弗雷德里克森認(rèn)為，最為重要的是政府公民精神的培養(yǎng)和樹立。如果政府組織中公民精神傾向強(qiáng)，政府組織將努力集中于公共服務(wù)、公共利益及有效政府的構(gòu)建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強(qiáng)，將會(huì)增加腐敗和不道德行為。
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第9篇：公共管理模式的基本特征范文
【關(guān)鍵詞】電子政府；概念；功能；價(jià)值
網(wǎng)絡(luò)和信息與通訊技術(shù)作為科技革命的產(chǎn)物是先近生產(chǎn)力的代表，在世界范圍內(nèi)的迅猛發(fā)展給人們的生活帶來深刻影響。同時(shí)信息與通訊技術(shù)與國家上層建筑的結(jié)合順應(yīng)了20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)以來的各國政府再造改革運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生了電子政府（ElectronicGovernment）。電子政府最早起源于美國副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的全國績效評(píng)估委員會(huì)提出的“運(yùn)用信息技術(shù)再造政府”運(yùn)動(dòng)，隨后英國日本等發(fā)達(dá)國家業(yè)開展了電子政府建設(shè)。我國電子政府（ElectronicGovernment）建設(shè)是借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，在我國由于文化背景和學(xué)者的理解不同有很多稱法，如“電子化政府”、“電子政務(wù)”、“網(wǎng)絡(luò)政府”、“數(shù)字政府”和“虛擬政府”等。但是電子政府是被大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同的合理的學(xué)科名稱。
一、電子政府概念與內(nèi)涵
學(xué)者們對電子政府定義的差別，直接原因是對ElectronicGovernment翻譯的不同理解。根據(jù)學(xué)者們對電子政府的定義可以把電子政府的價(jià)值取向、技術(shù)平臺(tái)和功能作用把電子政府的概念分為三類：服務(wù)論、技術(shù)論和改革論。
（一）服務(wù)論觀點(diǎn)
服務(wù)論觀點(diǎn)吸收了新公共管理理念即批判和改革科層官僚制政府本位以民眾為顧客為民眾提供公共服務(wù)的思想，注重強(qiáng)調(diào)電子政府的價(jià)值取向。認(rèn)為電子政府是為民眾提供信息資源及服務(wù)的虛擬政府。張成福認(rèn)為電子化政府是指政府有效利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，透過不同的信息服務(wù)設(shè)施，在其方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，對政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù)，從而構(gòu)建一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。于鳳榮、王麗認(rèn)為：電子政府是運(yùn)用信息及通訊技術(shù)打破行政機(jī)關(guān)的組織界限，構(gòu)建一個(gè)電子化的虛擬機(jī)關(guān)，使得人們可以從不同的渠道獲取政府的信息及服務(wù)。以上是服務(wù)論的觀點(diǎn)，服務(wù)論著重強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能。
（二）技術(shù)論觀點(diǎn)
持技術(shù)論觀點(diǎn)的學(xué)者多是從信息與通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為出發(fā)強(qiáng)調(diào)技術(shù)的作用，多注重研究電子政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化重組和辦公自動(dòng)化傾向于電子政務(wù)方向。汪玉凱認(rèn)為電子政府是將政府管理與服務(wù)建立在現(xiàn)代信息技術(shù)、辦公自動(dòng)化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)之上的一種全新的政府治理模式。葛笑春認(rèn)為電子政府是指在信息網(wǎng)絡(luò)化條件下，對傳統(tǒng)政府職能、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程重組基礎(chǔ)上，主要以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府的公共管理。張銳昕和黃波認(rèn)為電子政府的主要內(nèi)涵是運(yùn)用信息技術(shù)及通信技術(shù)建構(gòu)一個(gè)基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的電子化的虛擬機(jī)關(guān)，以改進(jìn)政府組織，重組公共管理，最終實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化和信息資源的共享。1技術(shù)論觀點(diǎn)主要是借鑒先進(jìn)的管理技術(shù)和電子商務(wù)的建設(shè)成果，崇尚工具理性。
（三）改革論觀點(diǎn)
持改革觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為電子政府是政府再造，重點(diǎn)在信息和通訊技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)上通過改革政府組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的重組和優(yōu)化，構(gòu)建政府管理體系。張志清認(rèn)為的電子政府是指基于信息技術(shù)對現(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程進(jìn)行優(yōu)化重組之后，重新構(gòu)造成的新的政府管理形態(tài)。劉寶潤認(rèn)為電子政府由政務(wù)過程電子化、網(wǎng)絡(luò)化影響和推動(dòng)，促使政府機(jī)制和體系重組,而形成的適應(yīng)電子化、信息化需求的政府結(jié)構(gòu)形式，實(shí)現(xiàn)政府再造，電子政府的核心內(nèi)容是建構(gòu)一個(gè)虛擬狀態(tài)的政府及其部門結(jié)構(gòu)體系。許希亮、常春芹認(rèn)為所謂電子政府通常是政府利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)打破行政機(jī)關(guān)的組織界限，建構(gòu)一個(gè)基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的電子化的虛擬政府，確立一個(gè)精簡、高效、廉潔、公正的政府運(yùn)作模式。改革論觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過改革從傳統(tǒng)政府轉(zhuǎn)向電子政府，在一定程度上批判了傳統(tǒng)政府模式，從內(nèi)在本質(zhì)上更加注重追求效率、公平和服務(wù)品質(zhì)。
對電子政府的不同理解，是因?yàn)樵谖覀兊奈幕尘跋聦﹄娮诱畯膬r(jià)值趨向、技術(shù)平臺(tái)和作用功能不同認(rèn)識(shí)構(gòu)成的。可以認(rèn)識(shí)到一點(diǎn)，電子政府是基于信息與通訊和互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)平臺(tái)構(gòu)建的。他完全不同于現(xiàn)實(shí)中的實(shí)體科層制政府，他具有虛擬性，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)值化等特征，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的執(zhí)行功能。在他的背景環(huán)境下必然存在信息與網(wǎng)絡(luò)化的高度發(fā)達(dá)的虛擬社會(huì)。所以電子政府的構(gòu)建完全取代實(shí)體科層制政府治理現(xiàn)在社會(huì)把政府的功能延伸到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)。討論電子政府必定把他的背景上升到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的范疇。電子政府具有技術(shù)主義和制度主義兩種思路，而制度主義是起主導(dǎo)作用的，也就是說制度按照自己的規(guī)則運(yùn)用技術(shù)。技術(shù)和制度之間的護(hù)理效果不是直接的和結(jié)果性的，而是復(fù)雜的和高度依賴的。所以電子政府構(gòu)建應(yīng)該考慮如何把信息和網(wǎng)絡(luò)與制度和組織相結(jié)合起來，形成技術(shù)和制度緊密結(jié)合的規(guī)范與規(guī)則運(yùn)行的政府模式，而不是討論如何運(yùn)用信息與通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)追求工具理性，更不是忽視制度與技術(shù)結(jié)合或制度磨合把現(xiàn)有政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式硬搬到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中。所以電子政府是基于信息與通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府的管理過程和信息采集自動(dòng)化，重組政府業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，重建行政職能、政府組織、構(gòu)建為個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體提供高品質(zhì)服務(wù)，追求民主、效率有回應(yīng)力、負(fù)責(zé)任的政府。
二、電子政府的作用
電子政府是科技創(chuàng)新和制度相結(jié)合的產(chǎn)物，他具有虛擬性，因?yàn)樗?wù)于互聯(lián)網(wǎng)形成的虛擬社會(huì)中。他也具有實(shí)體性，因?yàn)樗哂薪M織結(jié)構(gòu)、制度基礎(chǔ)、服務(wù)站點(diǎn)和人員支持。電子政府的功能打破了傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的束縛、部門的限制和行政區(qū)劃的阻隔，形成“無縫隙政府”，最直接的可提供7*24*365在線服務(wù)模式，極大地?cái)U(kuò)展了政府的服務(wù)時(shí)間和空間，擴(kuò)大了政府的服務(wù)職能，也由于他的公開性和透明度增強(qiáng)，填補(bǔ)了傳統(tǒng)政府模式缺乏監(jiān)督的弊端。
（一）電子政府對傳統(tǒng)政府組織的沖擊
電子政府創(chuàng)新是新公共管理范式革新的一個(gè)重要組成部分，為公共行政價(jià)值觀的重構(gòu)創(chuàng)造了條件。電子政府是在20世紀(jì)80年代新公共管理宏觀背景下誕生的，新公共管理運(yùn)動(dòng)對官僚制片面追求工具理性、漠視價(jià)值觀念進(jìn)行了徹底的清算和批判。顏雅英、莊錫福在《電子政府是抑制之良策》中指出電子政府通過發(fā)揮以下功能：（1）電子政府促進(jìn)民主；（2）電子政府抑制行政膨脹；（3）電子政府促進(jìn)規(guī)模適度政府的建立。從而克服各種物流阻礙和組織阻礙，杜絕傳統(tǒng)組織形態(tài)和物質(zhì)構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工造成的部門分割和層次繁多、互相推諉、手續(xù)繁瑣、公文旅行等諸多問題，最大程度地消除顧客使用公用產(chǎn)品和服務(wù)過程的成本,成為抑制的良策。
（二）電子政府的基本功能
電子政府是組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程重組后的政府，他也具有發(fā)揮政府功能作用為民眾提供服務(wù)和治理網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的功能。徐曉日認(rèn)為電子政府的功能有：（1）提升政府信息資源水平，（2）重建政府組織體系，（3）改進(jìn)政府決策模式，（4）再造政府業(yè)務(wù)流程(5)優(yōu)化政府人才結(jié)構(gòu)。張成福把電子政府的功能歸納為：（1）提高政府決策理性和公共政策的品質(zhì)，（2）促進(jìn)信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反映力和社會(huì)回應(yīng)力，擴(kuò)大公民參與；（4）促進(jìn)政府重組，節(jié)約行政，提高政府效率；（5）公開政府信息，實(shí)現(xiàn)開放政府。
矛盾總是存在兩面性，電子政府構(gòu)建可以擴(kuò)展政府的服務(wù)功能，填補(bǔ)傳統(tǒng)政府治理中的缺陷，但是也由于隨著民眾參與治理的程度提高和網(wǎng)絡(luò)的無邊界信息資源豐富易獲取性、治理客體的虛擬性，給政府的權(quán)威帶來前所未有的挑戰(zhàn)，削弱了政府的權(quán)力。電子政府推動(dòng)了民主實(shí)踐的深度和廣度，但是一方面網(wǎng)上過度的民主會(huì)產(chǎn)生民主危機(jī)。張銳昕、黃波認(rèn)為網(wǎng)上過分自由的信息傳輸有可能引發(fā)民主危機(jī)，如果任由網(wǎng)上“自由”、“民主”泛濫，社會(huì)將處于無序狀態(tài)，不僅造成政府宏觀調(diào)控失控，信息資源浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)?dǎo)致政府失靈，引發(fā)社會(huì)矛盾。另一方面，過度的民主也會(huì)滋生“無政府主義”。人們在追求民主與自由的同時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生無政府主義的思想傾向，甚至有人可能會(huì)打著構(gòu)建電子政府這一旗號(hào)，另有一番“心思”。因此，在電子政府建設(shè)過程中要把握好民主的尺度。
三、電子政府的價(jià)值追求
信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)在政府運(yùn)作中的運(yùn)用創(chuàng)造了電子政府的管理模式，這體現(xiàn)了科技及其工具理性的力量及其給人類社會(huì)帶來的飛躍性變化?？萍技捌錁?gòu)造的工具理性就會(huì)成為一種針對所有人的異己力量，窒息著人的生存價(jià)值和意義，造成人類前所未有的發(fā)展困境與生存危機(jī)。所以，技術(shù)工具是一把雙刃劍，它需要價(jià)值觀的引導(dǎo)和制度的約束才能為社會(huì)的發(fā)展和人類文明的進(jìn)步貢獻(xiàn)它自身蘊(yùn)含的巨大力量。在無法找到更合適的代表更多人利益制度之前，民主必然是最佳的選擇，電子政府也同樣適合這種選擇。信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)給人帶來更深層次的民主是會(huì)引發(fā)“無政府主義”。所以電子政府應(yīng)該追求合理的價(jià)值取向，學(xué)者們對電子政府價(jià)值取向作了研究。
（一）電子政府的基本價(jià)理念
電子政府有著與傳統(tǒng)政府不同的運(yùn)營模式和基本特征，將導(dǎo)致傳統(tǒng)政府理念體系的重大變革，推動(dòng)政府行政理念的重購和更新。李傳軍把電子政府的基本理念概括為：民主理念、科學(xué)理念、政治理念、責(zé)任理念、效率理念、公平理念、服務(wù)理念、安全理念、文化理念、形象理念。
（二）電子政府與公共價(jià)值觀的追求
電子政府是新公共管理范式革新的一個(gè)重要組成部分，他也同樣追求公共行政的價(jià)值追求。徐曉日認(rèn)為電子政府為實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值觀的重建創(chuàng)造了條件，電子政府是基于公共管理部門基于現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的虛擬政府。因此電子政府也追求公共管理重建以追求人為中心、效率、責(zé)任與公平的核心價(jià)值觀并重的公共行政價(jià)值觀。
（三）電子政府的價(jià)值理性層面是網(wǎng)絡(luò)政府
電子政府為網(wǎng)絡(luò)政府提供了技術(shù)前提，網(wǎng)絡(luò)政府則為電子政府塑造了價(jià)值的靈魂。在政府信息改革過程中應(yīng)努力構(gòu)筑電子政府的技術(shù)設(shè)施，同時(shí)將公平、民主、參與等人類價(jià)值追求滲透其中以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)政府。紀(jì)麗萍提出：網(wǎng)絡(luò)政府是電子政府的價(jià)值理性層面，即在電子政府的技術(shù)設(shè)施上嵌入公平、民主、參與的價(jià)值，形成多中心治理的網(wǎng)絡(luò)政府。
（四）電子政府的基本價(jià)值追求與實(shí)現(xiàn)形式
民主、法制、自由、人權(quán)、公共權(quán)益、正當(dāng)程序等是現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值趨向。信息與通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的充分發(fā)展，使信息成為優(yōu)勢資源，事實(shí)上，信息歸根接地是權(quán)力。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的使信息很容易獲取人們信息，并擁有權(quán)力，權(quán)力的產(chǎn)生必須有相應(yīng)的規(guī)范和約束機(jī)制，民主就是最優(yōu)選擇。民主與電子化信息化結(jié)合產(chǎn)生了電子民主。
電子政府出現(xiàn)和發(fā)展適應(yīng)了新公共管理范式構(gòu)建，作為政府治理新模式它還是一個(gè)新領(lǐng)域。在實(shí)踐中我國的電子政府建設(shè)經(jīng)歷三個(gè)階段發(fā)展取得了很好的成就，但是在電子政府建設(shè)過程中還存在很多問題亟待解決。
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