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1.大城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。
到1994年底,全國(guó)百萬(wàn)人口以上大城市已發(fā)展到32個(gè),人口達(dá)到9053.8萬(wàn)人,其中非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到6820萬(wàn)人。據(jù)抽樣調(diào)查,城市人均出行次數(shù),從80年代初每天2次多一點(diǎn),提高到90年代初的2.7次(東京1968年2.48次,京阪神城市圈1990年2.57次,漢城1991年2.21次,亞特蘭大1972年2.49次--根據(jù)國(guó)外有關(guān)資料)。再加上數(shù)目膨大的流動(dòng)人口,城市的生產(chǎn)和生活強(qiáng)度增加,使城市內(nèi)部客貨運(yùn)交通承受沉重的壓力。
2.大城市已經(jīng)成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心。
全國(guó)32個(gè)百萬(wàn)人口以上大城市以7.6%的城市人口占有1/4的國(guó)民收入,全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值的1/4在大城市中,社會(huì)商品零售額的1/4通過(guò)大城市實(shí)現(xiàn)(根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理),而實(shí)現(xiàn)這些人員流動(dòng)和物資交換的主要載體是城市交通。
3.大城市作為區(qū)域交通的樞紐作用日益明顯。
大城市交通運(yùn)輸量在全國(guó)交通中占了很大比重。大城市負(fù)擔(dān)著大量的客貨運(yùn)輸、換乘、換裝、中轉(zhuǎn)、集散任務(wù),突出表現(xiàn)為出入通和過(guò)境車輛的增加,嚴(yán)重地沖擊著城市內(nèi)部交通運(yùn)輸。全國(guó)32個(gè)百萬(wàn)人口以上的大城市中,市區(qū)對(duì)外客運(yùn)量占全國(guó)總客運(yùn)量的1/7,對(duì)外貨運(yùn)量占全國(guó)的1/5(根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)整理)。
實(shí)踐告訴我們,城市交通特別是大城市交通,必須要有一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展,當(dāng)前,世界現(xiàn)代城市交通正進(jìn)入以信息化為目標(biāo)的新時(shí)期,一個(gè)包括道路建設(shè)、客貨運(yùn)體系和交通控制管理組成的快速、便捷、舒適、高效的城市交通系統(tǒng),是衡量當(dāng)前城市現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。提高現(xiàn)代化水平,既是城市交通發(fā)展的客觀趨勢(shì),也是現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。那么怎樣才能整治我國(guó)的城市交通緊張、逐步實(shí)現(xiàn)城市的交通現(xiàn)代化呢?我們首先必須弄清問(wèn)題--特別是我國(guó)特有的問(wèn)題--的生成原因;制定適合國(guó)情的發(fā)展目標(biāo);然后,采取現(xiàn)實(shí)的瞻前顧后的有效對(duì)策。
一、當(dāng)前大城市交通面臨的主要問(wèn)題和原因
1.道路容量嚴(yán)重不足
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)城市人均道路面積一直處于低水平狀態(tài),只是近十年方開(kāi)始有較快發(fā)展,人均面積由2.8平方米上升到6.6平方米。盡管增長(zhǎng)幅度較快,仍趕不上城市交通量年均20%的增長(zhǎng)速度。目前全國(guó)32個(gè)百萬(wàn)人口以上的大城市中,有27個(gè)城市的人均道路面積低于全國(guó)平均水平。上海市人均道路面積只有3.5平方米,致使中心區(qū)約有50%的車道上高峰小時(shí)飽和度達(dá)到95%,全天飽和度超過(guò)70%,這些路段終日繁忙,十分擁擠,有的路段持續(xù)堵塞6.5小時(shí)以上,中心區(qū)平均汽車行程車速每小時(shí)降到10公里左右。
為什么在道路建設(shè)不斷上升的情況下,交通擁擠還如此嚴(yán)重?其直接原因是道路面積嚴(yán)重不足。首先,我國(guó)目前大城市的人均道路面積尚不及發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3。其次,我國(guó)大城市市區(qū)正處在從中心區(qū)向郊區(qū)化擴(kuò)散過(guò)程中,近幾年城市道路建設(shè)的增加,主要分布在新開(kāi)發(fā)的市區(qū)和郊區(qū),相對(duì)來(lái)講,中心區(qū)的道路面積率反而略有下降。再次,城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集中于市中心地區(qū),產(chǎn)生了過(guò)量的交通,造成道路超負(fù)荷運(yùn)載。此外,我國(guó)城市中占用道路和人行道問(wèn)題一直得不到有效解決,城市新增的道路面積,往往很快就被各種攤商、集貿(mào)市場(chǎng)和停車場(chǎng)相繼侵占,使本來(lái)就嚴(yán)重短缺的道路面積更加緊張。
道路面積不足原本在于道路建設(shè)的滯后。這種滯后不僅使城市現(xiàn)有的道路功能變得混亂而低效,而且造成的時(shí)間浪費(fèi)和行車成本損失是巨大的。有人測(cè)算,其直接經(jīng)濟(jì)損失要占國(guó)民生產(chǎn)總值的1%,有的大城市可能達(dá)到所在城市國(guó)民生產(chǎn)總值的10%左右(資料來(lái)源于《上海市城市道路交通現(xiàn)代化研究報(bào)告》)。
2.汽車增長(zhǎng)速度過(guò)快
最近幾年是大城市機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)速度最快的年份,轎車、客車、面包車以至于摩托車增幅年平均在15%以上。廣州市近10多年來(lái)機(jī)動(dòng)車每年增長(zhǎng)速度為17%,其中轎車19%,摩托車35%。汕頭市近三年增長(zhǎng)速度為30%,僅1993年一年,比上年增長(zhǎng)39.2%,摩托車增長(zhǎng)90%。1994年,全國(guó)汽車擁有量達(dá)941.95萬(wàn)輛,城市地區(qū)約占其一半,而且大城市增長(zhǎng)勢(shì)頭還在上升。北京1995年末由于傳言要收車輛增容費(fèi),僅12月份就賣出轎車2萬(wàn)輛,占全年銷售量的13%。
根據(jù)我國(guó)轎車增長(zhǎng)分析,每當(dāng)轎車擁有量年增長(zhǎng)率超過(guò)20%時(shí),必將引起當(dāng)年以及隨后幾年城市交通惡化。80年代以來(lái),我國(guó)第一次超過(guò)20%的是1985(33.3%)、1986(42.3%)、1987(27.0%)連續(xù)三年,第二次是1992(31.9%)、1993(55.6%)連續(xù)兩年。這兩次轎車增長(zhǎng)也正是大城市交通最緊張的兩個(gè)時(shí)段,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常年度道路建設(shè)的供給可能。我國(guó)現(xiàn)有城市路網(wǎng)一般都是密度低、干道間距過(guò)大、支路短缺、功能混亂,屬于低速的交通系統(tǒng),難以適應(yīng)現(xiàn)代汽車交通的需要,阻礙著汽車化在城市的實(shí)現(xiàn)。
3.公共交通日趨萎縮
80年代中期開(kāi)始,大城市的公共汽車交通(含無(wú)軌電車)相繼萎縮,從運(yùn)營(yíng)效率到經(jīng)營(yíng)管理,從服務(wù)水平到經(jīng)濟(jì)效益,出現(xiàn)了全面的衰退。1978~1995年的17年間,全國(guó)公交車輛和線路長(zhǎng)度分別增長(zhǎng)了2.5倍和2.8倍,公交車輛達(dá)到0.62輛/千人,但公交車輛的運(yùn)營(yíng)速度由每小時(shí)12~14公里下降到5~10公里,新增的運(yùn)力被運(yùn)輸效率下降所抵消。90年代初,公共汽車在居民出行交通結(jié)構(gòu)中,多數(shù)大城市從原來(lái)30%下降到10%以下。其原因是“優(yōu)先發(fā)展公共交通”的方針沒(méi)有真正落實(shí)到實(shí)處,票價(jià)政策問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。公交企業(yè)主要依靠政府補(bǔ)貼,運(yùn)營(yíng)效率不和經(jīng)濟(jì)掛鉤,服務(wù)質(zhì)量下降與企業(yè)生存無(wú)關(guān),因而普遍處于虧損狀態(tài),1994年虧損面達(dá)70%,虧損補(bǔ)貼35.5億人民幣,僅北京、上海兩市就達(dá)16億人民幣。公共汽車在整個(gè)城市交通客運(yùn)量中的比重越來(lái)越縮小。
公共汽車交通的萎縮,加速了自行車的極度膨脹,反過(guò)來(lái)又影響城市交通擁擠的波及范圍。至今,我國(guó)大城市公共交通幾乎還全靠公共汽車一種方式,只有北京、上海、天津建有67公里的地鐵線路,尚未形成以軌道交通為骨干的綜合運(yùn)輸客運(yùn)體系。出租汽車和小公共汽車容納量有限,因此,一旦單一的公共汽車受到?jīng)_擊,被轉(zhuǎn)移出來(lái)的乘客便要尋找出路,最有吸引力的便是自行車。結(jié)果,使原本已經(jīng)超量的自行車更趨于飽和,例如,天津市80年代公交與自行車負(fù)擔(dān)客運(yùn)量的比重為19:81,到90年代初降為10:90,鄭州、石家莊公交出行量已不足自行車出行量的10%。近年來(lái),全國(guó)大城市自行車每戶擁有量一直保持在2輛左右,城市近一半人靠自行車解決出行問(wèn)題。
4.交通管理技術(shù)水平低下
由于歷史和認(rèn)識(shí)方面的原因,我國(guó)大城市中交通控制管理和交通安全管理的現(xiàn)代化設(shè)施很少。就北京與東京比較,兩市都有一個(gè)交通管制中心,但北京交通控制中心控制的交叉口數(shù)只有東京的3%,人行天橋是東京的4.8%,地下人行道只是東京的5%,每公里交通標(biāo)志只有東京的15%。北京在全國(guó)城市中交通管理設(shè)施算是最好的,其它城市更可見(jiàn)一斑。由于設(shè)施明顯不足,管理疏漏不少,交通事故率居高不下。北京近年來(lái)的交通事故死亡人數(shù)一直在每年500人左右,萬(wàn)車交通事故死亡率約6人,而日本東京為1.9人,美國(guó)和澳大利亞為2.6人,英國(guó)為2.7人(均為1985年數(shù))。從停車場(chǎng)看,大城市別是中心區(qū)嚴(yán)重短缺停車設(shè)施,車輛大都停在道路和人行道上,加劇了擁擠堵塞和事故發(fā)生。此外,國(guó)際上正在研究并開(kāi)始使用的信息化、智能化管理系統(tǒng),在我國(guó)基本上還是空白。
5.缺乏整體的交通發(fā)展戰(zhàn)略
城市交通建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既要研究交通需求和供應(yīng)的平衡,還要考慮土地和財(cái)力的可能,是一項(xiàng)決策性很強(qiáng)的工作。當(dāng)前出現(xiàn)的城市交通問(wèn)題中,其中一個(gè)重要原因是,缺乏科學(xué)的整體交通戰(zhàn)略和規(guī)劃,治理工作往往顧此失彼,前后失調(diào),投入不小,而收益不大。
有一些大城市熱衷于建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的大型交通工程,出現(xiàn)了許多立交橋、高架路和城市環(huán)路,以為只有高標(biāo)準(zhǔn)的大型交通工程,才能一勞永逸地解決交通問(wèn)題,實(shí)際上這種辦法只能緩和暫時(shí)矛盾,擁擠問(wèn)題不但沒(méi)有解決,甚至誘發(fā)聚集更多的交通量,引起結(jié)構(gòu)性的“負(fù)效應(yīng)”。城市交通是一個(gè)動(dòng)態(tài)的整體,僅靠幾項(xiàng)大工程不可能解決交通問(wèn)題。
另一個(gè)問(wèn)題是長(zhǎng)期忽視公共交通的發(fā)展。解決城市交通究竟主要靠誰(shuí)?是個(gè)體交通還是公共交通,這是城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題。其實(shí),公共交通是效率最高的交通方式,幾乎所有國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)歷了痛苦曲折之后,都鮮明地選擇了優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策。我國(guó)城市用地緊張,人口密度高,適宜于公共交通運(yùn)輸,所以國(guó)家早就制定了優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策。但因?yàn)榉N種原因,一直沒(méi)有落實(shí),城市交通疲于應(yīng)付,導(dǎo)致了公共交通的萎縮。近年來(lái),許多大城市又過(guò)份依賴于未來(lái)的地鐵和輕軌交通,低估了公共汽車交通的作用,使公共交通進(jìn)一步陷于困境。確定一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的城市交通結(jié)構(gòu)至關(guān)重要,而公共汽、電車交通應(yīng)是維持大城市客運(yùn)交通的關(guān)鍵,至少到21世紀(jì)初葉是不可缺少的主要交通工具。
以上五個(gè)問(wèn)題,反映了我國(guó)當(dāng)前大城市交通的基本特點(diǎn),概括起來(lái)是車多路少,現(xiàn)狀道路已無(wú)多大潛力;車速下降,交通阻塞的趨勢(shì)在逐漸惡化;公共交通發(fā)展步履艱難,汽車和摩托車增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)盛,給城市交通帶來(lái)新的更高的質(zhì)量要求。這些交通問(wèn)題,又集中表現(xiàn)在大城市過(guò)度密集的市中心地區(qū),而其深層原因,則是城市交通發(fā)展的目標(biāo)和方向尚不明確,其相應(yīng)的政策措施也不得力。
二、大城市交通發(fā)展的目標(biāo)和方向
現(xiàn)階段的城市交通問(wèn)題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果,交通發(fā)展借助于改革開(kāi)放的動(dòng)力,就不能不帶有先天性不足的滯后特點(diǎn)。但是,在今后的一段時(shí)間內(nèi),根據(jù)中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo),我國(guó)又將進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)、穩(wěn)定和快速發(fā)展時(shí)期。面對(duì)新時(shí)期,大城市的交通滯后,已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的增量配套問(wèn)題,而是包含了城市布局和整體交通格局的質(zhì)的變革,并以此反過(guò)來(lái)促進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
問(wèn)題的核心是要實(shí)現(xiàn)城市交通現(xiàn)代化。城市交通現(xiàn)代化包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是設(shè)施裝備現(xiàn)代化,即城市交通設(shè)施技術(shù)水平要不斷提高,既要發(fā)揮現(xiàn)有的實(shí)用技術(shù),又要采用先進(jìn)的科學(xué)新技術(shù),謀取綜合效益;二是交通戰(zhàn)略現(xiàn)代化,即政策措施要不斷完善,既要合理調(diào)整交通供需與交通方式的協(xié)調(diào)配合,又要提高城市路網(wǎng)在整個(gè)城市活動(dòng)的運(yùn)輸效率。先進(jìn)的設(shè)施是硬件前提,正確的戰(zhàn)略是軟件保證,兩者相輔相成。
總體目標(biāo)應(yīng)該是,建設(shè)大城市現(xiàn)代化的多層次的綜合交通體系。所謂綜合交通體系,主要包括:①道路。具有與城市規(guī)劃相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),其面積率(道路面積與城市總用地之比)一般達(dá)20%左右,設(shè)有快、慢分道(指專設(shè)人和自行車專用道路,與機(jī)動(dòng)車分道行駛,形成兩個(gè)互相分離、互相結(jié)合的道路系統(tǒng)),專用的快速汽車干道、商業(yè)區(qū)內(nèi)步行道、公交優(yōu)先行車道,以及足夠的停車場(chǎng)地。還有與起迄相應(yīng)的客貨運(yùn)樞紐設(shè)施,并設(shè)置必要的立交橋、高架路、人行天橋、地道以及輪渡等作為整個(gè)交通系統(tǒng)的組成部分。所有道橋設(shè)施都要和城市環(huán)境相協(xié)調(diào),與城市設(shè)計(jì)相融合,并具有良好的工程標(biāo)準(zhǔn)。②車輛。具有性能良好的私人車輛,經(jīng)過(guò)專門設(shè)計(jì)的各種專用車輛,便捷的公共汽、電車和出租車,以及必要的軌道捷運(yùn)系統(tǒng),各種車輛形成互補(bǔ)的群體,并具備耗能少、廢氣少、噪音小的性能,有較高舒適度,有專用的停車站點(diǎn)設(shè)施。③管理。有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕煌ǚㄒ?guī)、客貨運(yùn)輸管理規(guī)則、交通設(shè)施管理規(guī)范。能自動(dòng)監(jiān)測(cè)車輛、路段狀況,及時(shí)傳輸交通訊息,經(jīng)綜合處理,在點(diǎn)、線、面上制導(dǎo)車輛行駛。并有良好的照明、防滑、防治事故發(fā)生的安全設(shè)施,并具有完備的道路交通標(biāo)志以及停車管理設(shè)施。還有經(jīng)常的宣傳教育、合理的稅費(fèi)收取辦法,以保持交通建設(shè)和管理的持續(xù)發(fā)展。
實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)將是我國(guó)城市交通歷史上一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),其時(shí),交通的具體形象將是:①有一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的大城市交通結(jié)構(gòu),在城市的居民出行總量中,以全國(guó)平均水平來(lái)衡量,公共汽車交通占25~35%,軌道交通占5~10%,公用和私人小汽車占10~15%,其余40~60%為自行車和步行。這個(gè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是非機(jī)動(dòng)化交通仍占相當(dāng)比重,公共汽車將比現(xiàn)狀增加10~15個(gè)百分點(diǎn),小汽車和軌道交通幾乎都是起步階段,車輛絕對(duì)數(shù)有較大發(fā)展,應(yīng)該指出的是少數(shù)特大城市中,小汽車和軌道交通的比重將超過(guò)上述比例。②實(shí)現(xiàn)多層次的網(wǎng)絡(luò)體系,既有汽車化的快速交通系統(tǒng),又有自行車行駛的慢速交通系統(tǒng),大部分地區(qū)實(shí)施機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車分流。③積極發(fā)展快速軌道交通,有一批大城市擁有軌道交通并投入客流運(yùn)輸。④發(fā)揮科學(xué)管理的作用,提高道路網(wǎng)的通行能力。⑤擴(kuò)大高等級(jí)路面比重,讓私人小汽車逐步進(jìn)入大城市家庭。
以上目標(biāo)在實(shí)施上可以先分兩階段進(jìn)行,第一階段到本世紀(jì)末,要求初步建成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展相適應(yīng)的常規(guī)道路網(wǎng)布局,拓展空間,打下基礎(chǔ);同時(shí),加強(qiáng)與恢復(fù)公共汽車交通運(yùn)輸活力,適當(dāng)發(fā)展其它公共客運(yùn)交通,大力加強(qiáng)交通運(yùn)輸管理,初步緩解大城市存在的交通阻塞。第二階段從2001年到2010年或稍晚一些年份,從根本上改善城市交通網(wǎng)絡(luò)布局的質(zhì)量,發(fā)展特大城市軌道交通建設(shè)和立體交通建設(shè),發(fā)揮公共汽車交通的主體作用,建立城市交通信息控制和誘導(dǎo)體系,力求交通量總供需關(guān)系保持基本平衡。此后,隨著城市現(xiàn)代化的迅速發(fā)展,到下世紀(jì)中葉,我國(guó)的大城市交通才全面地進(jìn)入現(xiàn)代化的高效快速的交通時(shí)期。
三、幾點(diǎn)措施建議
1.加強(qiáng)城市政府對(duì)交通的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),建立大城市的交通委員會(huì)
現(xiàn)在的大城市交通涉及城市的所有部門,特別是隨著城市發(fā)展和土地轉(zhuǎn)讓制出現(xiàn),給城市交通建設(shè)增加了許多外部制約條件。只有大家重視城市交通,把問(wèn)題綜合起來(lái),動(dòng)員各方面力量共同解決問(wèn)題,才能搞好城市的現(xiàn)代化交通建設(shè)。因此,解決城市交通問(wèn)題必須實(shí)行“綜合互濟(jì)、協(xié)同集成”的方針,保持我國(guó)城市交通發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成的勢(shì)頭。
關(guān)鍵是要加強(qiáng)大城市政府的集中領(lǐng)導(dǎo),在中央統(tǒng)一政令的前提下,由市政府建立有效的城市交通行業(yè)管理體系。當(dāng)前,由于管理分散,體系內(nèi)部不銜接,亟需建立高層次的決策機(jī)構(gòu)--城市交通委員會(huì),統(tǒng)一制定城市交通發(fā)展戰(zhàn)略,集中管理和指導(dǎo)城市交通建設(shè),統(tǒng)籌集資、融資和體制改革工作,把現(xiàn)有城市交通管理機(jī)構(gòu)與城市財(cái)政、計(jì)劃、物價(jià)、土地、稅務(wù)等部門的職能與職責(zé)協(xié)調(diào)好,保證重大交通決策得以實(shí)施。
2.增加路網(wǎng)密度,提高交通建設(shè)決策水平
我國(guó)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”過(guò)多,道路現(xiàn)狀水平很低,功能混亂,已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的交通需求,因此,在科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)下,加快城市主、次干道和快速路建設(shè),合理安排立交橋、人行過(guò)街設(shè)施、停車場(chǎng)和自行車道建設(shè)。在舊城改造中,應(yīng)盡量不建占地過(guò)大的大型立交橋和拆遷過(guò)量的高架路,要加強(qiáng)路口渠化,打通堵頭和改造“瓶頸”地段,提高支路利用率,改善道路功能結(jié)構(gòu)。提倡機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車分路行駛,有條件的地區(qū),可以改變現(xiàn)有“三塊板”的道路斷面布置,建設(shè)非機(jī)動(dòng)車專用道路,完善系統(tǒng)建設(shè),注意節(jié)省用地,反對(duì)盲目追求高標(biāo)準(zhǔn),才能節(jié)約交通總成本,提高交通建設(shè)總效益。
3.疏解大城市中心區(qū)人口,調(diào)整城市土地使用功能
城市人口密度過(guò)密必須疏解,這是解決城市交通問(wèn)題的一項(xiàng)“釜底抽薪”的辦法,也是改善城市環(huán)境、保持城市可持續(xù)發(fā)展的根本措施。由于大城市交通矛盾集中在城市中心區(qū),首先要利用土地級(jí)差效應(yīng),把市中心區(qū)的工廠、倉(cāng)庫(kù)以及不適宜市中心功能的用地,遷到城市地區(qū),適當(dāng)分散城市的活動(dòng),從交通總量上尋找新的平衡。改造中心區(qū)必須符合城市總體規(guī)劃的要求,要有助于城市交通的發(fā)展,還要為城市發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、提高經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造有利條件,不能因?yàn)閱渭冏非笸恋匦б娑吭黾咏ㄖ娣e和人口密度,加劇交通惡性循環(huán)。
4.落實(shí)優(yōu)先發(fā)展公交的政策,調(diào)整過(guò)低的公交票價(jià),優(yōu)化公交運(yùn)行條件
長(zhǎng)期以來(lái),大城市實(shí)行低于成本的低票價(jià)政策,本意是維護(hù)社會(huì)安定和方便居民,各屆城市政府從其自身政績(jī)考慮,也不愿意輕易觸動(dòng)價(jià)格調(diào)整。結(jié)果,企業(yè)因票價(jià)問(wèn)題自身得不到發(fā)展,乘客因票價(jià)問(wèn)題得不到交通服務(wù),不得已而再花更多的錢去乘其他交通工具,結(jié)果車越多,路更擠,市民更有意見(jiàn),完全與低票價(jià)政策的初衷相悖。因此,要落實(shí)優(yōu)先發(fā)展公交政策,首先要調(diào)整公共交通價(jià)格和改進(jìn)定額補(bǔ)貼,逐步做到微利保本,在低成本前提下提供最大服務(wù),對(duì)有效緩解交通緊張將起到重要作用。
當(dāng)前,由于現(xiàn)狀道路結(jié)構(gòu)和路網(wǎng)布局等原因,實(shí)行公交優(yōu)先運(yùn)行有一定難度,但必須創(chuàng)造條件,采取各種有效措施,給予公交方便行駛。對(duì)于有條件的城市道路,應(yīng)設(shè)置公共交通專用線或?qū)iT行駛公交的道路,即使在沒(méi)有條件的情況下,也應(yīng)該實(shí)施相應(yīng)的交通優(yōu)惠辦法,如單向通行道路上可以雙向公交通行,某些禁左交叉口可以不受限制,以及在劃定的區(qū)域內(nèi)不準(zhǔn)非公交車輛停車等。事實(shí)上,優(yōu)先發(fā)展公交還包括線路開(kāi)設(shè)、準(zhǔn)點(diǎn)運(yùn)營(yíng)和提高舒適度等等,目的是為方便乘客,保證正常運(yùn)營(yíng),提高城市交通整體效益。
5.采取交通限制措施,適應(yīng)私人小汽車的需要,車和路的發(fā)展相互協(xié)調(diào)
私人小汽車進(jìn)入家庭是時(shí)展趨勢(shì),但也不可能很快普及。城市交通作為一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè),應(yīng)該從積極方面作好思想和物質(zhì)準(zhǔn)備,適應(yīng)汽車增長(zhǎng)的新趨勢(shì)。但是,發(fā)展私人小汽車畢竟不是解決大城市交通擁擠的根本出路,城市交通現(xiàn)代化并不等于就是小汽車普及化。據(jù)估算,在城市中每增加1萬(wàn)輛小汽車,要占用30萬(wàn)平方米的城市道路和停車場(chǎng)用地,而且每天要排放60多噸的有害廢氣物。看來(lái),小汽車多了必然會(huì)加重大城市的土地、環(huán)境、能源和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),也無(wú)助于交通問(wèn)題的解決。
對(duì)私人小轎車的發(fā)展,必須把握好“車”與“行”及其“停”三方面條件的協(xié)調(diào)發(fā)展,主要是加強(qiáng)交通需求控制和管理,城市可以根據(jù)自身的道路容量制定總量控制或地區(qū)控制措施。所以要做好宏觀交通監(jiān)測(cè)分析工作,及時(shí)采取調(diào)控手段,特別是在市中心地區(qū),限制小汽車通過(guò)量。日本規(guī)定大城市小汽車交通控制在總交通量的25%以內(nèi),西歐諸國(guó)均控制在40%左右,象這樣的宏觀控制措施,在各大城市的交通戰(zhàn)略中應(yīng)有所規(guī)定。同時(shí),要進(jìn)一步完善已出臺(tái)的財(cái)政稅收改革措施,增設(shè)小汽車使用道路成本費(fèi)或使用稅,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿發(fā)揮宏觀控制作用。此外,摩托車屬于機(jī)動(dòng)車管理范疇,鑒于它造成的環(huán)境污染和交通事故比小汽車還嚴(yán)重,大城市必須實(shí)行嚴(yán)格限制的政策。
6.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)可行性研究,重點(diǎn)發(fā)展特大城市的軌道交通
我國(guó)大城市軌道交通是必須發(fā)展的,但目前的造價(jià)太高,特別是建設(shè)地鐵,超過(guò)了一般城市經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。而且今后的交通建設(shè)不可能是一種政府性的供給型系統(tǒng),必須在一個(gè)開(kāi)放性的社會(huì)集資型系統(tǒng)下完成。因此,建設(shè)軌道交通一定要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)可行性研究。這種經(jīng)濟(jì)研究,不只是一般投資預(yù)算分析,而是以資本、土地、財(cái)務(wù)、效益等要素的供求變化為特征,實(shí)事求是地預(yù)測(cè)客運(yùn)需求量,在經(jīng)濟(jì)規(guī)模的原則下,最后確定選擇地鐵、輕軌或其它類型軌道交通工具。在目前,更應(yīng)該把重點(diǎn)發(fā)展放在人口300萬(wàn)(指建成區(qū))以上的特大城市(如北京、上海、廣州等城市),因?yàn)檫@些大城市用地面積在200平方公里以上,城市形態(tài)高度集中在市中心區(qū),交通密集程度高,現(xiàn)在的客運(yùn)量已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)軌道交通所規(guī)定的運(yùn)能限量,經(jīng)濟(jì)上又具有相當(dāng)?shù)幕貓?bào)能力。至于其它人口300萬(wàn)以下的大城市,必須采取逐步實(shí)施的辦法,先要?jiǎng)?chuàng)造條件,做好準(zhǔn)備工作,目前主要是加強(qiáng)前期研究,在城市總體規(guī)劃中解決軌道交通建設(shè)的必要性和可能性,選擇哪種技術(shù)方案,何時(shí)開(kāi)始建設(shè),都要通過(guò)科學(xué)論證。從全國(guó)來(lái)看,應(yīng)該按照遠(yuǎn)期發(fā)展的總目標(biāo),根據(jù)各個(gè)城市的實(shí)際需要與可能,進(jìn)行宏觀控制,一批一批地分階段組織建設(shè)。國(guó)外對(duì)于地鐵和輕軌建設(shè)項(xiàng)目,無(wú)不經(jīng)過(guò)多年研究,很少輕舉妄動(dòng)。
7.廣開(kāi)渠道,多種形式解決資金來(lái)源
我國(guó)城市交通建設(shè)需要的投資數(shù)額很大,除了國(guó)家和城市政府撥款以外,更期望依靠國(guó)家給予政策支持。廣開(kāi)渠道多方集資,已被實(shí)踐證明是可行和有效的辦法。為此,從總體上考慮,首先是要加大投資比重。據(jù)聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展部調(diào)查認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)占國(guó)民生產(chǎn)總值的3~5%為合適,若按我國(guó)以往幾年投資比重折算,城市道路交通應(yīng)占1~2%,但實(shí)際上最高年1993年也只有0.6%,1994年降為0.46%。建議我國(guó)的城市交通建設(shè)年度投資占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重以不低于1%為宜。
其次,應(yīng)該著重于城市投資體制的改革,對(duì)關(guān)系到城市交通的重大項(xiàng)目,要制定相應(yīng)的集資對(duì)策,并在利用外資方面實(shí)行優(yōu)惠。世界上許多國(guó)家采用從銷售汽油費(fèi)中附加一定比例作為修建道路的稅制,這是一種合理的辦法,我國(guó)海南省已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行這種辦法,反應(yīng)很好,建議在全國(guó)推廣實(shí)施?,F(xiàn)在許多城市都在試行“以路帶房,以房養(yǎng)路”的開(kāi)發(fā)政策,通過(guò)城市土地轉(zhuǎn)讓,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使城市綜合開(kāi)發(fā)和道路交通同步發(fā)展。這些辦法雖處于初步實(shí)施階段,但已經(jīng)積累了經(jīng)驗(yàn),完全有可能在謹(jǐn)慎操作的基礎(chǔ)上逐步完善。
再之,允許大城市因地制宜實(shí)行市政設(shè)施的配套收費(fèi)政策,專用于道路交通的發(fā)展,也有利于地方財(cái)政的補(bǔ)充。
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