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【關鍵詞】 獨立董事; 履職評價; 履職行為; 履職效果; 沃爾評分法
我國上市公司治理結構存在缺陷,是獨立董事產生最直接的動因。監(jiān)管機構引入獨立董事制度的初衷是形成有效制衡力量,限制控制性股東權力,進而完善公司治理結構。然而,獨立董事制度在我國實施十余年來,大量事實和理論研究證明,獨立董事并未發(fā)揮預期的作用。該怎樣破解上市公司獨立董事制度困局,本文試圖從獨立董事履職評價角度尋找突破。
一、上市公司獨立董事履職評價的必要性
證監(jiān)會的《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》(以下簡稱《意見》)中明確指出,獨立董事對上市公司及全體股東負有誠信與勤勉義務。獨立董事應當按照相關法律法規(guī)、《意見》和公司章程的要求,認真履行職責,維護公司整體利益,尤其要關注中小股東的合法權益不受損害?!兑庖姟分羞€明確提出了獨立董事在擁有普通董事的職權之外還擁有一些特別職權以保障其作用的發(fā)揮。上市公司制定的獨立董事工作制度也從工作時間、工作內容、工作態(tài)度等方面對獨立董事提出要求。但是,問題在于,如何確保獨立董事盡心盡力、勤勉盡責地履行職責呢?他為什么要花那么多時間對公司進行調查?為什么要代表全體股東或者一部分股東謀取利益?公司的發(fā)展與他有什么關系?這些問題不是靠獨立董事的社會聲譽來保證就能得到解決的,從某種意義上說,這些問題的解決決定了獨立董事制度作用的發(fā)揮。
隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的實踐發(fā)展,委托關系普遍存在于上市公司當中。根據(jù)經(jīng)典的委托理論,只要存在委托關系,即委托人與人之間信息分布不對稱和目標不一致,就需要建立激勵約束機制,而對人的業(yè)績評價是設計激勵約束機制的一個基礎環(huán)節(jié)?!皹I(yè)績評價標準不僅影響到激勵機制的構建,而且影響到激勵機制所帶來的后果,影響資源配置”(支曉強,2000)。作為公司人的獨立董事,受全體股東的委托履行“維護公司整體利益,尤其要關注中小股東的合法權益不受損害”的責任,責任的履行如果脫離了考評約束,獨立董事也只能成為看上去很美的“花瓶董事”而失去本身存在的價值。
二、上市公司獨立董事履職評價現(xiàn)狀
獨立董事制度是一種發(fā)端于西方成熟資本市場的制度創(chuàng)新,西方市場目前對獨立董事履職評估按照評估主體劃分有兩種類型。一種是來自公司內部的考評,由公司按照一定標準制定評估指標,對董事會包括每個董事和獨立董事業(yè)績進行評價。但是事實上,這種考評并未真正全面實施并發(fā)揮效力。Neal(1995)調查美國32個行業(yè)36家公司的首席執(zhí)行官和董事長發(fā)現(xiàn),公司對董事的業(yè)績評估非常不正式,不少公司事實上“根本沒有”對董事業(yè)績進行評估。另一種是來自社會獨立機構的評估。如美國標準普爾評價系統(tǒng)對外部董事的職能和獨立性的評價;歐洲戴米諾的評價系統(tǒng)對獨立董事的評價;亞洲里昂證券的公司治理評價體系對董事會行為的評價等。
國內的董事會評價還處于起步階段,對獨立董事的評價尚未引起上市公司的重視。2006年,中國網(wǎng)通制定了《中國網(wǎng)通集團(香港)有限公司董事績效評估辦法》,并實施了董事年度績效評估,從履職情況、參與董事會工作程度、客觀公正性、團隊合作及專業(yè)知識和能力等方面采用董事互評方式對董事進行評價,評價結果分優(yōu)秀、良好、欠佳三個等級。但是評估指標概念模糊,等級之間界限欠清晰,評估缺少客觀性,導致最終評估結果粗略,價值不高。目前上市公司定期公布獨立董事述職報告,這是一種自我評價方式,但自我評價缺少客觀公正性,從述職報告內容上看,評價項目并不完整。
從社會評價來看,2004年北京連城國際研究咨詢集團和《董事會》雜志聯(lián)合推出了中國上市公司董事會綜合價值排名體系,體系中包括了對獨立董事制度的考核。謝永珍(2003)和李斌、張耀南(2004)從獨立董事的規(guī)模、獨立性、職權行使和激勵機制等幾個方面對中國上市公司的獨立董事制度進行了評價。上述評價大都是對上市公司獨立董事制度運行整體情況的評價,側重于對制度設計上的考量,并不涉及對獨立董事個人履職情況的考評。
上述現(xiàn)狀表明,當前對獨立董事履職評價的研究和實踐還相當薄弱,急需理論探索和實踐檢驗。
三、上市公司獨立董事職責解析
(一)基于委托理論的分析
在現(xiàn)代股份制公司中,股東會、董事會與經(jīng)理層三者之間存在著兩層委托關系,其一存在于股東與董事之間,其二存在于董事與經(jīng)理之間。就股東與董事之間委托關系的本質而言,董事作為股東的人,應當維護公司和全體股東的利益,包括中小股東的利益。但由于歷史原因,目前我國上市公司的股權設置極不合理,“一股獨大”現(xiàn)象突出,一些大股東通過操縱股東大會和董事會,損害廣大中小股東利益。另外,國有股權主體虛置和公司治理結構不合理導致作為人的經(jīng)理層掌握了企業(yè)實際控制權,在公司戰(zhàn)略決策中充分體現(xiàn)自身利益,甚至內部各方面聯(lián)手謀取各自的利益,從而架空股東的控制和監(jiān)督,使股東的權益受到侵害。這種內部人控制現(xiàn)象不僅損害中小股東利益,甚至大股東的利益都無法得到保護。
(二)上市公司獨立董事角色定位
傳統(tǒng)的認識是,獨立董事應該至少具備以下三種角色定位:其一,降低執(zhí)行董事和管理層合謀的可能性,并作為專職的調停人和監(jiān)督人有效地降低管理層對剩余要求人權益的侵害,從而解決企業(yè)中存在的最基本的問題,這就是監(jiān)督者角色;其二,獨立董事利用自身豐富的商業(yè)經(jīng)驗與專業(yè)知識,幫助企業(yè)經(jīng)理層解決經(jīng)營上的難題,構建重要的商業(yè)戰(zhàn)略,這就是戰(zhàn)略指導者角色;其三,獨立董事利用自身的社會關系為企業(yè)解決實際困難,充當資源提供者角色。
但是,因為獨立董事與上市公司之間不存在除報酬之外的其他利益關系,所以既要保證獨立董事的獨立性,又要寄希望于獨立董事充當戰(zhàn)略指導者和資源提供者角色,讓獨立董事為上市公司未來發(fā)展出謀劃策甚至貢獻力量,這兩者本身就存在矛盾。從這個角度而言,獨立董事的角色定位應該強化監(jiān)督者角色而弱化戰(zhàn)略指導者和資源提供者角色。
(三)上市公司獨立董事職責
作為主要是監(jiān)督者的獨立董事,其職責應該有三個方面:第一,保護中小股東利益。基于上述委托理論的分析,獨立董事應該成為中小股東的人,在董事會結構中體現(xiàn)中小股東的立場,制約大股東、保護中小股東的合法權益。第二,抵制內部人控制。獨立董事超脫于公司利益之外的獨立性使我們有理由相信其能夠比其他董事更好地承擔起判斷公司事務、抵制內部人控制這一任務。第三,提高公司決策質量。審查控股股東關聯(lián)交易,就公司戰(zhàn)略、人員任免聘用、管理層的業(yè)績發(fā)表意見,以避免錯誤決策,并在公司經(jīng)營異常或違規(guī)時進行信息披露等。
四、上市公司獨立董事履職評價指標設計
基于對上市公司獨立董事職責的分析,本著邏輯性、現(xiàn)實性、可操作性的原則,本文將定量與定性指標相結合,設計了包括個人情況、履職行為、履職效果、社會評價在內的四大類指標,對上市公司獨立董事進行履職評價。
(一)個人情況指標
獨立董事的獨立性是保障獨立董事發(fā)揮作用的根本,是獨立董事制度的核心和靈魂;獨立董事的個人品質是影響其職責履行的主觀因素;獨立董事本身具備的專業(yè)能力是其履行職責的客觀條件。因此,評價獨立董事個人情況的指標包括獨立董事的獨立性、個人品質和任職能力三個方向。
(二)履職行為指標
履職行為是獨立董事監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理的手段,是獨立董事發(fā)揮作用的方式體現(xiàn)。獨立董事通過在專業(yè)委員會任職、參加董事會會議,對關聯(lián)交易、借款擔保、大額資金往來、重大投資、利潤分配、企業(yè)并購等事項進行監(jiān)督并發(fā)表獨立意見來體現(xiàn)自身存在的價值。因此,評價獨立董事履職行為的指標包括獨立董事的職權行使和獨立董事監(jiān)督作用的發(fā)揮兩個方向。
(三)履職效果指標
獨立董事的履職效果直觀地體現(xiàn)在公司的財務數(shù)據(jù)中。獨立董事通過執(zhí)行其監(jiān)督職責,引導公司采取正確的戰(zhàn)略、執(zhí)行科學完善的內部業(yè)務流程,從而改善公司財務狀況,維護股東利益,提高財務報告質量。因此,評價獨立董事履職效果的指標以財務指標為主,主要有上市公司財務狀況、股東利益維護情況、財務報告質量三個方向。
(四)社會評價指標
獨立董事是股東特別是中小股東的人,作為股東的“耳目”履行監(jiān)督者角色,這要求股東對獨立董事進行考評。同時,獨立董事還提供戰(zhàn)略指導和服務,勢必要求企業(yè)管理層對獨立董事進行考評。因此,社會評價指標主要有股東對獨立董事工作的滿意程度和管理層對獨立董事工作的滿意程度兩個方向。
以上四大類指標十個評價方向的具體指標選擇如表1所示。
五、上市公司獨立董事履職評價體系構建
在運用上述指標對獨立董事進行履職評價時,可以按照總分為100分進行評分,根據(jù)對獨立董事履職情況的影響程度、反映程度以及指標的公信度對各指標賦予分值。評分時,對定性指標,以優(yōu)秀、良好、稱職和不稱職劃分等級(審計意見類型根據(jù)無保留意見、保留意見、無法表示意見和否定意見劃分等級),并賦予每個等級相應的分值,如100、80、60、40,根據(jù)每個定性指標實際得分乘以各指標分值所占總分值比重,換算出各指標實際得分。對于定量指標,借鑒沃爾評分法的思想,與行業(yè)比率進行對比換算,計算標準評分和調整分,得到相應指標實際得分。最后將所有定性和定量指標得分匯總,得到對獨立董事履職評價的最終評分。以某上市公司為例,對某獨立董事進行履職評價如表2所示。
從四類指標的重要性來講,獨立董事履職行為是發(fā)揮作用的根本途徑,而履職行為會帶來良好的履職效果期望,但由于履職效果指標還受其他多種因素影響,兩者之間并不存在必然的因果關系,因此,履職行為應該比履職效果賦予更多的標準評分。社會評價有其存在的意義,但評價主體由于信息不對稱或出于自利的選擇,有可能作出并不準確的判斷,所以賦予分值相對較低。而獨立董事個人情況是履職的基礎,受證監(jiān)會約束和上市公司選擇,主觀性并不強,不能賦予重要的評分權重。依據(jù)這一排序,表2對四類指標分別賦予40、25、20、15的分值。
需要特別說明的是,定性指標的每一個評價等級要有嚴格清晰的劃分標準,社會評價部分應該通過具有一定統(tǒng)計意義的調研得出等級,力求形成更為客觀公正的評價結論。對定量指標而言,各指標的“標準評分”和“標準比率”的確定必須以行業(yè)平均數(shù)為基礎在實踐中不斷積累和修正,行業(yè)最優(yōu)和最高評分也應該及時根據(jù)情況調整,才能取得較為理想的評價效果。
從評價主體來看,無論是現(xiàn)行的自評方式,還是由股東或董事會中的薪酬委員負責考評,都很難保證評價的獨立客觀性,導致考評的實際權力仍掌握在大股東或“內部人”手中。只有保證獨立性,評價結果才具有實際意義并發(fā)揮約束作用。所以,可以參考會計師事務所、信用評估公司等行業(yè)中介評價機構的設置辦法,成立類似的獨立董事中介評價體系,承擔對上市公司獨立董事履職情況的評價工作,并出具獨立董事履職評價報告,提供給上市公司并向社會公眾公布,以此激勵和約束獨立董事更好地發(fā)揮作用。
【參考文獻】
[1] 李斌,張耀南.上市公司獨立董事評價指標體系和評價指數(shù)設置[J].世界經(jīng)濟,2004(10):66-72.
一、基本原則
堅持以德為先、能力為要、實績?yōu)橹氐脑瓌t,綜合運用民主推薦、民主測評、個別談話、實績分析、綜合評價等方法,客觀公正、全面準確考核評價中層干部工作實績,充分發(fā)揮考察考核的激勵、導向和監(jiān)督作用,營造任人唯賢的氛圍、唯才是舉的用人機制,引導中層干部愛崗敬業(yè)、開拓進取、奮發(fā)向上,為進一步加強財政工作、提升財政管理水平提供堅強的組織保證。
二、工作目標
全面掌握考察考核對象德、能、勤、績、廉等情況,重點掌握考察考核對象在工作期間履職盡責情況以及工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性,突出考察考核對象存在的主要問題和不足,并作為下一步中層干部輪崗交流及后備干部推薦的重要依據(jù),真正做到看德才、重實績、憑能力選拔任用干部。
三、組織領導
根據(jù)工作需要,組建考察考核組,具體負責本次考察考核的組織實施工作。
組長:州財政局紀檢組長
成員:州財政局人事科長
州財政局監(jiān)察室主任
四、考察考核對象
局內各科(室)、局、中心副科實職以上干部。
五、考察考核時間
考察考核對象于9月20日前向人事科上報述職述廉報告(紙質、電子檔)。9月20日至9月30日期間,考核考核小組根據(jù)實際情況,開展述職述廉、民主推薦、民主測評、個別談話等考察考核活動,匯總后進行綜合評價。
六、考察考核的方式和程序
采取述職述廉、民主推薦、民主測評、個別談話、綜合評價等方式和程序,對中層干部進行全面考察考核。
1.述職述廉??疾炜己藢ο缶徒?年以來履職情況,圍繞德、能、勤、績、廉等各方面工作情況撰寫字數(shù)1500字左右的述職述廉報告,并及時上報人事科,正科級干部要求在全局干部職工大會上進行公開述職,述職時間控制8分鐘以內。
2.民主推薦和民主測評。召開民主推薦和民主測評會議,組織全局干部職工對中層干部的德、能、勤、績、廉及綜合表現(xiàn)進行民主測評,對科級后備干部和干部輪崗交流進行民主推薦。
3.個別談話??疾炜己私M通過個別談話,進一步了解掌握考察考核對象德、能、勤、績、廉等有關情況;了解考察考核對象的履職盡責及工作目標任務完成情況;征求對考察考核對象的輪崗交流和提拔任用的意見和建議。
一、基層工商干部履職風險的類型
近幾年來,隨著我國反腐、反失職、反瀆職力度的加強,法律法規(guī)對工商干部履職的要求也越來越明晰。目前,就基層而言,履職風險來源主要是散見于法律法規(guī)以及地方政府的行政性規(guī)定。這些法律法規(guī)和規(guī)定,主要是從五個方面對工商業(yè)務干部的履職標準進行了細化和具體化。如果對它們理解不深、重視不夠,履職的風險將會大大增加。
1、行政許可行為引起的履職風險。就注冊登記條線而言,風險主要來源于四個方面:一是對前置審批把關不嚴謹。表現(xiàn)在工作上就是需要前置審批文件的,沒要;不需要的,亂要。這兩種行為,一方面可能是業(yè)務不熟;另一方面,就是個別人員,存在靠山吃山和雁過拔毛的卡、要思想。二是對登記事項把關不嚴謹。對需要審查的事項輕易放過,更有甚者,幫助企業(yè)做假。例如,不認真審查有限公司的出資行為,甚至幫助、參與公司的虛假出資行為。三是對細節(jié)審查不嚴謹。雖然法律法規(guī)對工商部門的要求是形式審查,但是,如果是很明顯就能看出存在問題的,工商部門的審查責任將無法回避。四是對許可審批的具體環(huán)節(jié)不清楚。不在規(guī)定的時限內,按規(guī)定的程序辦理手續(xù)。目前,較容易出現(xiàn)問題的是不按規(guī)定辦理變更、注銷、吊銷手續(xù)。
2、行政處罰行為引起的履職風險。從工商部門的實際情況看,一是因行政處罰程序不當帶來的風險。如在行政處罰中不按程序進行送達,在做出責令停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,不按規(guī)定告知當事人有要求舉行聽證的權利等。二是在處罰中的不廉行為帶來的風險。一些執(zhí)法人員經(jīng)不住當事人的不擇手段的利誘,接受當事人的吃請和禮品,被拉下了水,不按規(guī)定進行處罰。三是隨意增減處罰幅度帶來的風險。一些執(zhí)法人員,濫用自由裁量權,隨意加大或減少處罰的幅度,結果是以罰代管,當事人繼續(xù)從事非法經(jīng)營行為。
3、行政強制措施引起的履職風險。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中,只有《行政處罰法》、《反不正當競爭法》、《商標法》、《無照經(jīng)營查處取締辦法》、《投機倒把行政處罰條例》、《直銷管理條例》、《工業(yè)產品生產許可證管理條例》等10余部法規(guī),賦予工商部門采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的權力。實際上,一些執(zhí)法人員為了辦案方便而超范圍采取行政強制措施的行為普遍存在。這種不按規(guī)定采取強制措施的行為,一旦給當事人帶來嚴重的經(jīng)濟損失,必然會引發(fā)行政訴訟,一旦敗訴就會有一個責任追究的問題。
4、行政確認行為引發(fā)的履職風險。工商部門的行政確認行為主要是對外或提供證明。近年來,工商部門在探索新的監(jiān)管思路上有了很大突破,尤其在信用監(jiān)管方面。對單位和個人來講,我們監(jiān)管信息,必須有根有據(jù),必須有的權利,特別是在一些有關企業(yè)商業(yè)信譽的事項時,要慎之又慎。在企業(yè)檔案查詢方面,要嚴格按照檔案查詢的管理辦法,認真審查查詢人員的資格,不能將企業(yè)的商業(yè)隱私供無關人員查詢。在對外出具證明時,只能就事論事,就材料而出具證明,不能超過職權,隨意為企業(yè)的經(jīng)營情況或產品作擔保。從事消費者權益保護工作的人員,更不能有向社會推薦企業(yè)產品的行為。
5、行政監(jiān)督行為引發(fā)的履職風險。工商部門除市場準入和行政執(zhí)法外,還承擔著許多日常行政管理工作。在許多高危行業(yè)、重熱點行業(yè)監(jiān)管上,責任不可小視。例如,在對?;蜂N售監(jiān)管上,必須認真監(jiān)管到位,保證檢查的質量和數(shù)量,在職責范圍內,確保檢查工作落實到位,切不能閉門造車,該檢查的不檢查,該簽字的不簽字,出了事故,后悔莫及。
二、基層工商干部履職風險的形成原因
研析上述風險的類型,我們不難發(fā)覺履職風險形成的兩大重要原因:
(一)客觀原因
一是法律法規(guī)分工的不完善。隨著《無照經(jīng)營查處取締辦法》、《行政許可法》等法律法規(guī)的相繼頒布實施,工商部門的職能領域得到了擴展,但同時也帶來越來越大的執(zhí)法風險。在這些法規(guī)中,有些條文對部門責任的規(guī)定并不明確,導致部分不應由工商部門承擔的責任卻往往由工商部門“買單”。由于工商部門監(jiān)管的領域太廣,承擔的責任太重,且無證與無照存在前扣關聯(lián)性,多數(shù)地方都會將責任劃給工商部門,而其他許可審批部門卻依然可以穩(wěn)坐“釣魚臺”。二是某些政府部門的壓力。某些政府部門為了招商引資,對一些并不符合條件的企業(yè)予以登記。有的地方專門出臺文件,限制甚至阻止工商部門對一些企業(yè)進行正當?shù)膱?zhí)法檢查。如果工商部門不遵守當?shù)氐摹耙?guī)矩”就要承受極大的壓力,如果違心地執(zhí)行“規(guī)矩”則又會承擔瀆職風險。三是執(zhí)法軟硬件條件的限制。目前市場上銷售的日用商品品種繁多,單是容易引起責任事故的食品就有上百種,要在現(xiàn)有的人力狀況下實現(xiàn)對轄區(qū)流通領域內所有商品類別的監(jiān)管幾乎是不可能完成的任務;在裝備方面,工商部門無產品檢測機構,嚴重地制約了工商部門職能的發(fā)揮。
(二)主觀原因
主觀原因主要是六個方面:一是部分人員思想素質差。部分執(zhí)法人員自身素質低下,不能正確對待自己的身份和權力,忘記了自己的職責,從而走向犯罪的道路。除此之外,外界的利益誘惑也對一些意志薄弱的執(zhí)法人員產生了不良的影響;二是認識上不夠重視。當前,多數(shù)工商干部沒有樹立起責任風險意識,認為無論是行政賠償還是職務犯罪離自己都還很遙遠;三是工作責任心不強。雖然目前建立了各種責任制度,但真正能夠落實的寥寥無幾。由于責任追究制并未落實到人頭上,導致部分工商干部責任心不強;四是工作程序不到位?;鶎庸ど滩块T普遍存在“重實體、輕程序”的現(xiàn)象,認為不管是白貓還是黑貓,只要能夠完成上級下達的目標任務就是好貓;五是業(yè)務素質不夠高。有一部分工商干部不加強業(yè)務學習,不及時更新知識,干什么工作都憑借老經(jīng)驗或是跟著感覺走。六是小團體利益作祟。某些單位負責人為了小團體和個人利益不惜鋌而走險,必將導致責任的追究。
三、工商干部規(guī)避風險的思考及對策
有崗必有權、有權必有責、有責必有險,法律法規(guī)既然賦予了每個工商干部監(jiān)管市場秩序的權力,責任當然不可推托。當然,只要我們依法行政,認真履職、盡職,再大的風險也是可以避免的。
就組織而言,可從四個方面幫助干部規(guī)避風險:
一是分清責任,建議地方政府進一步明確各部門之間的權責。今年以來,泰州工商系統(tǒng)積極向泰州市委、市政府建言獻策,出臺了《泰州市無證無照經(jīng)營查處取締辦法》,明晰了各個部門在查處取締無照經(jīng)營方面的職責,并進行了廣泛的宣傳,這就有利于從法律上保護基層一線從事監(jiān)督的工商干部。
二是進一步做好政務公開工作,強化政務督查。將工商行政管理部門的辦事程序、辦事時限及承辦人員基本情況等信息及時向社會公示,實行“陽光政務”,盡可能避免暗箱操作。同時,要加大政務督查力度,抓好“三個結合”:督查與交叉檢查相結合、自查與他查相結合、明查與暗查相結合,對登記材料、案卷等及時進行隨機抽查,提高工作人員的責任意識。
三是建立執(zhí)法權力制約制度。實行案源發(fā)現(xiàn)錄入報告制。辦案單位要建立案件登記臺帳,詳細記載案件來源、發(fā)現(xiàn)時間、匯報時間、立案時間、調查人員、經(jīng)辦人等,便于在發(fā)現(xiàn)問題時及時向相關人員追究責任。同時實行執(zhí)法過程相互制約,即嚴格落實兩名以上執(zhí)法人員共同操作的法律規(guī)定。推行重大案件集體會診制。以合理把握處罰尺度,做到公正合理,防止個人或少數(shù)人說了算,克服行政處罰中畸輕畸重現(xiàn)象的發(fā)生。實施強制措施規(guī)范管理制。對查封、扣押及罰沒物資建立詳細的清單,采取專人專管,指定場所保管,以避免出現(xiàn)違規(guī)使用等情況。
四是適時開展警示教育。對本系統(tǒng)內的職務犯罪要發(fā)現(xiàn)一起、查處一起,絕不姑息,使執(zhí)法人員不能抱有任何僥幸心理。對本系統(tǒng)執(zhí)法人員中出現(xiàn)的違紀、違規(guī)傾向也不能輕易放過,要通過思想教育、勸戒引導等方式方法及時糾正干部的錯誤觀念和思想。
就個人而言,可從四個方面,自覺規(guī)避履職風險:
一是樹立掌權為民、執(zhí)法為公的思想。我們工商干部的職權是組織上賦予的,組織賦予我們權力,是為了讓我們更好地為人民服務,為經(jīng)濟發(fā)展服務。如果我們把它異化為個人撈取好處的權柄時,就違背了組織授權的初衷,與依法治國的原則背道而馳。作為基層工商干部,直接接觸各類管理對象,受到的誘惑、面對的人情更多,更復雜。在這樣的環(huán)境下,要時刻自我警省,勿以惡小而為之,自覺加強職業(yè)道德的學習,切實做到警鐘長鳴。
二是加強法律法規(guī)和各項規(guī)范性文件的學習。法律法規(guī)和政府的各項規(guī)定,是我們從政行為的準繩,我們每一項行為的作出,都必須于法有據(jù)。所以,加強法律法規(guī)的學習,對每一位工商干部來說,尤為重要。必須認真地學習它,理解它,在工作中運用它、執(zhí)行它,嚴格按規(guī)矩辦事,再大的風險,都能避免。
引資引智與規(guī)范治理
國際金融公司于2002年入股南京銀行后,在激活并提高南京銀行公司治理水平上發(fā)揮了重要的先導作用。當時,國際金融公司的股份為15%,南京銀行也成為當時外資占比最高的國內銀行。
國際金融公司提倡“好的公司應該有好的董事會”的理念,強化了南京銀行的內控建設、風險建設和發(fā)展規(guī)劃的建設,同時完善了內部管理機構??梢哉f,通過“引資引智”,南京銀行領導層認識到了完善公司治理機制的重要性,并根據(jù)自身發(fā)展狀況切實予以加強。
南京銀行是啟動IPO較早的城市商業(yè)銀行,要想成功發(fā)行上市,最重要的一條是治理要規(guī)范。這一時期,南京銀行董事會切實將完善公司治理建設列為工作的重中之重,公司治理水平有了質的突破。
此外,這段時期,南京銀行還引進了戰(zhàn)略投資者法國巴黎銀行,發(fā)行了次級債券,可以說,南京銀行的公司治理較好地體現(xiàn)了職責明確、分權制衡、規(guī)范運作、科學合理的公司治理要求。
2007年上市后,公司治理也開始由形備到神似的變化。
在建立激勵約束機制上,按照財政部的要求和銀監(jiān)會的《商業(yè)銀行穩(wěn)健薪酬指引》,修訂了《高級管理人員考評和薪酬激勵管理辦法》,增加了風險指標的考核和部分薪酬延期支付制度,使考核更加全面、科學、有效。在具體考核上,則實行民主測評、董事考評以及監(jiān)事會綜合評價相結合的方式,實現(xiàn)對高級管理人員履職的科學考評,較好地做到了個人業(yè)績與公司可持續(xù)發(fā)展的有機統(tǒng)一。
提高公司治理水平在于細節(jié)
規(guī)范與完善內控程序。主要表現(xiàn)在有較為全面的制度和程序,而且不折不扣地執(zhí)行。比如,在董事的提名上,董事會對董事人選的原則是用能人,而不是“花瓶”,這點在獨立董事的提名程序中體現(xiàn)得特別明顯。董事會提名及薪酬委員會有搜尋、初審獨立董事人選的工作職責。該委員會按照任職條件的規(guī)定,嚴格對獨立董事候選人進行形式和實質審核。形式上的審核主要是對提供資料的完整性和真實性進行審查;而實質審核非常重要,主要是通過多方渠道對其履職的能力和品行進行深入了解,力求能夠體現(xiàn)“專業(yè)和專注”的履職要求,而且初審的原則是“不求名氣,只求合適”,以真正提高南京銀行的公司治理水平為目標。
注重董事會軟環(huán)境建設。一般來說,董事會只關注議案的表決情況和決策的效率,而不太關心董事提出的各式各樣與公司治理緊密相關的問題。但南京銀行董事會認為,公司治理的不斷提高就是在于細節(jié),所以對董事無論是在各類會議中、實地調研中還是與經(jīng)營層溝通中提出的好的建議和方法,都及時歸總并強化落實,具體到相關責任人和完成時間,并定期在董事會上進行反饋,使董事感到自己的建議得到了尊重和重視。比如:針對今年上半年南京銀行一位外籍董事提出的注重同業(yè)資產風險、表外資產中的理財產品風險的建議,董事會立即讓經(jīng)營層予以調查落實,經(jīng)營層迅速展開專項管理工作,并及時向董事會風險管理委員會進行了詳細的書面報告,并在下次董事會會議上向全體董事會成員做了通報。正是這些點點滴滴的良性循環(huán),在潛移默化中提升了公司治理水平,也提高了董事履職的主動性和積極性。
創(chuàng)新風險管控舉措。在風險管理上,南京銀行先后制定并完善了七大風險管理政策和相適應的風險管理程序、流程。尤其是今年,南京銀行認真執(zhí)行“三辦法一指引”,積極進行地方政府融資平臺貸款的“解包還原”,嚴格房地產貸款風險管理,有效開展“內控和案防制度執(zhí)行年”活動,提升了公司治理效果。同時,完善了風險條線的組織架構,設立了經(jīng)營層內部控制和風險管理委員會,設立了風險管理部、授信審批部、資產保全部,理順了風險作業(yè)機制;按照銀監(jiān)會的“六項機制”要求,建立了小企業(yè)金融部,并按照“兩個不低于”強化了對小企業(yè)的經(jīng)營和管理;建立了金融市場部、會計結算部和營運管理部,強化了市場風險和操作風險的管理。
在發(fā)展戰(zhàn)略上,南京銀行建立了三年發(fā)展規(guī)劃,科學指導全行的經(jīng)營方向和經(jīng)營目標,并按照自身實際狀況建立了發(fā)展規(guī)劃年度回溯評價機制,提高了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的合理性和可行性,保證了南京銀行的可持續(xù)發(fā)展。
在資本管理方面,南京銀行制定了《資本管理辦法》、《資本充足率管理辦法》和《三年資本規(guī)劃》,強化了對資本的規(guī)模、風險和持續(xù)補充等方面的管理,逐步在資產負債配比、經(jīng)濟資本考核和小企業(yè)專營等方面加以運用,同時,通過對年度投資參股計劃和分支機構發(fā)展計劃進行資本量化分析,保證了對資本實行長效管理。
做好董事會履職評價。確切地說,南京銀行2007年上市后,董事會開始實行每年度的董事會履職自評價報告制度,報告著重在公司治理、發(fā)展戰(zhàn)略、風險、金融創(chuàng)新、審計監(jiān)督等方面按照自身實際情況,實事求是地進行自評價。南京銀行董事會在自評價過程中,發(fā)現(xiàn)自己的風險量化管理工作存在缺陷,就及時科學地制定了《風險限額管理體系建設規(guī)劃》,并于每年初制定年度的風險限額,將風險量化管理嵌入到日常風險管理工作中去。在完善內部控制體系中,雖然較早建立了《內部控制體系框架與要求》制度,制定了很多的內部控制制度,但內部控制執(zhí)行情況如何,董事會難以詳細完整地了解。2007年底,董事會要求經(jīng)營層報告內部控制年度開展情況,并出具年度內部控制自評估報告,可以說,這項機制的形成,使董事會對內部控制的整體情況和突出問題有了把握,為制定正確的整改措施打下了基礎。
翻開一份份檔案,里面既有代表基本信息、履職承諾內容、每次參加各類會議和活動情況的記錄與年終匯總統(tǒng)計,也有代表所提議案建議或附議議案建議的內容,以及與代表履職活動有關的照片、影像等資料。
這是海寧市人大常委會近期為每位市人大代表建立的“履職檔案”,雖是薄薄幾頁紙,卻承載著沉甸甸的責任。除了這一文本檔案,海寧市人大常委會還為每位代表建立了電子檔案,并計劃建立一套專門服務和管理人大代表的信息化系統(tǒng)。
此外,海寧市人大常委會還計劃逐步向社會公開代表履職信息,以接受社會的監(jiān)督。正如海寧市人大常委會主任徐輝所說:“記錄履職就是記錄責任,這份責任要經(jīng)得起歷史和人民的檢驗!”
一張照片記錄一個諾言
市人大代表呂金祥的檔案里有一張照片,雖然畫面一般,但它是海寧市人大代表第一次向選民匯報履職情況的真實記錄。
再仔細翻看呂金祥的履職檔案,發(fā)現(xiàn)這樣的履職匯報幾乎每個月都有,它不同于代表述職,都是選民自發(fā)組織的活動,他們想知道自己選的代表到底有沒有在為自己說話、辦事。
“上一屆還沒遇上這事兒,有壓力啊。這不,市人代會一結束立馬到社區(qū)向選民匯報出會情況,以及怎樣把他們的意見提上去的,一樣不能少,都要匯報的?!眳谓鹣閰R報好“人代會之行”,又有選民反映海洲街道派出所設在社區(qū)的警務室“有房沒人”的情況。為此,第二個月他又就這一問題的了解、溝通情況向選民匯報。
就這樣,每月13日,呂金祥都會向選民匯報所聽取意見的處理情況,并耐心聽取選民反映新情況。
“選上人大代表之后,他對我們社區(qū)選民承諾,每月13日都會來聽意見,聽了還會認真落實好。這點很難得,我們選過這么多代表,像他這樣的還是第一個,我們真的選對了?!边@是選民發(fā)自內心的肺腑之言。
檔案鏈接 代表姓名:呂金祥,歸檔號:002-2012-13-220,所在組別:海洲街道市代表小組
一份拷貝件記錄一份責任
海寧市十四屆人大一次會議上,有84位代表聯(lián)名提出了一份議案,促使大會最終作出了《關于加快以鹽官古城為龍頭的百里錢塘國際旅游長廊開發(fā)建設的決定》,這是海寧市人大歷史上首個人代會作出的重大事項決定。根據(jù)代表檔案管理規(guī)定,這份議案要拷貝83份,聯(lián)名的每位代表都需歸檔。
在鹽官土生土長的李曉紅是83位附議代表之一,她始終無法割舍對鹽官的這份牽掛,“《決定》通過了,很興奮,畢竟鹽官對我來說是‘情根深種’啊,可要實現(xiàn)那上面的目標,問題還有不少,作為代表要監(jiān)督、推動,出自己的一份力?!?/p>
于是,走訪選民時她又多了一項重要內容,聽取選民對百里錢塘開發(fā)建設的真實想法。“我想通過我的手和我的口,把鹽官百姓所關心的,想要反映的,及時向人大常委會、景區(qū)管委會反映上去?!睆谋崋T到退休工人,從原住居民到外來人員,從老百姓到景區(qū)管委會工作人員,李曉紅不知走訪了多少人,有關百里錢塘開發(fā)建設的意見和問題記了滿滿一筆記本。
綜合這些調研情況,在市人大常委會會議審議市政府關于《決定》執(zhí)行情況的報告時,列席會議的李曉紅又提出了《關于百里錢塘開發(fā)建設的建議》。這份建議不僅被融入了市人大常委會的審議意見書,也留在了她的履職檔案里。
和這份資料放在一塊的還有一份代表履職承諾。當初她承諾:年內不少于4次上門走訪選民,可她一年的履職登記顯示,她走訪選民的次數(shù)共有5次。
檔案鏈接 代表姓名:李曉紅,歸檔號:002-2012-6-109,所在組別:鹽官鎮(zhèn)市代表小組
一份報紙記錄一份履職成果
2012年9月21日的《海寧日報》,首次刊登了《桶裝飲用水質量抽驗公告》,里面清楚地刊登了不合格桶裝飲用水產品的批次和不合格原因。這是海寧市首次以官方名義向市民公布桶裝飲用水抽驗結果。
積極推動此項公開制度的正是海寧市人大代表、市人大常委會組成人員鄔欣,在她的履職檔案里就存有這張報紙。與其一起歸檔的還有兩張光盤,里面詳細記錄了鄔欣參加市人大常委會食品安全專題詢問會的現(xiàn)場情況。
“對幾家生產桶裝純凈水的企業(yè),我們進行了暗訪,帶回了一個片子,我想請大家也看一下這個片子……”
“桶裝水生產出來以后,到達老百姓家門口還有一個流通和銷售環(huán)節(jié),我想問問,在這些環(huán)節(jié)相關部門到底是怎么監(jiān)管的?!?/p>
…………
鏡頭回閃間,鄔欣在現(xiàn)場先后6次追問相關職能部門,問題直指監(jiān)管盲區(qū)。
“都在機關工作,低頭不見抬頭見的,這樣咄咄逼人,就不怕得罪人?”面對一些年輕同志的疑惑,鄔欣一臉凝重:“當然也會有一點不好意思,但我想,我是一名人大代表,就應該履行代表的職責?!?/p>
事實上,正因為她的“咄咄逼人”,才會有《海寧日報》上的那份公告。
對鄔欣來說這只是一個小小的履職成果。當選代表以來,收集“飲用水源地巡查專報”是她每月必做的事,她經(jīng)常到桐鄉(xiāng)與海寧的交界斷面去轉轉:“這里距離下游的第三水廠取水口很近,可這里的工業(yè)園區(qū)經(jīng)常偷排污水,嘉興、海寧兩級人大代表關注了好幾年,我當選人大代表后,就接過了這個接力棒?!?/p>
一、銀行業(yè)金融機構高管人員履職行為監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在問題
在過去的監(jiān)管實踐中,由于缺少有效的監(jiān)管手段、方式、方法和措施,監(jiān)管部門未能建立起一整套適合高管人員履職行為監(jiān)管的有效管理模式,‘重審批、輕管理”現(xiàn)象普遍,使監(jiān)管僅僅滯留在任職資格管理上,缺乏后續(xù)行為監(jiān)管措施,形成監(jiān)管真空,在一定程度上影響了監(jiān)管工作的效果。目前,這方面問題仍然存在。
(一)現(xiàn)行監(jiān)管制度對銀行業(yè)金融機構高管人員履職行銀行業(yè)金融機構的健康發(fā)展。
(三)缺乏量化指標,高管人員履職行為難評價?,F(xiàn)實工作中,監(jiān)管部門對高管人員的日常監(jiān)管多采取質詢、約見談話、調查走訪、現(xiàn)場檢查等考核的方式,但在考核評價中,采取定性東西多,定量指標少,考核內容也僅限于其分管的工作完成情況和是否存在違規(guī)違紀行為,一般情況下被考核的高管人員均能順利通過,很難全面對高管人員履職期間業(yè)務能力、管理能力、經(jīng)營業(yè)績等履職行為進行綜合評價
(四)信息渠道不暢,履職行為監(jiān)管出現(xiàn)斷層。由于對高管人員履職行為監(jiān)管的相關信息多數(shù)從金融機構報送的資料中獲取,不足以全面及時反映高管人員情況,影響履職行為監(jiān)管效果。同時,對高管人員的監(jiān)管目前還未實行計算機信息化管理,未實現(xiàn)全省以至全國高管人員監(jiān)管信息共享,對高管人員跨地區(qū)、跨省干部調動,造成監(jiān)管信息斷層,加大了高管人員異地任職的監(jiān)管成本,也使監(jiān)管的連續(xù)性受到影響,給一些違規(guī)高管人員制造了可鉆空子。
(五)高管人員履職行為監(jiān)管存在表面現(xiàn)象。目前,從省、市分局層面來看,對高管人員的監(jiān)管分散在各監(jiān)管處室,且普遍沒有單獨設立機構高管監(jiān)管崗位,而是由其他崗位工作人員負責此項業(yè)務。由于這部分人員既要承擔非現(xiàn)場監(jiān)管報表收集、匯總、分析和上報,還要承擔繁重的現(xiàn)場檢查任務,工作量相當大,難以集中力量、集中時間專心搞好履職行為監(jiān)管,使這方面監(jiān)管工作流于形式。
二、銀行業(yè)金融機構高管人員履職行為監(jiān)管的內容和方式設想
(一)履職行為監(jiān)管考核評價內容。鑒于履職行為監(jiān)管的內容十分豐富,監(jiān)管考評應建立一套健全的考核評價體系,對高管人員履職過程進行全方位監(jiān)管,突出重點,著重考核經(jīng)營績效。據(jù)此,可以將監(jiān)管考評內容歸結為以下幾個方面:
1.履職期間基本素質的完備性,包括高管人員的政策理論水平、法制觀念;道德品行、行為操守、民主工作作風,是否誠信、廉潔、遵紀守法等;現(xiàn)代銀行經(jīng)營管理知識的掌握程度和管理能力;勤政廉政情況;家庭重大事項,包括財務收支,直系親屬經(jīng)商辦企業(yè)、出境學習工作情況等方面。2.履職期間內控制度的健全性,包括各項規(guī)章制度是否完備并得到有效遵守;機構設置和人員配置是否科學合理,崗位職責及培訓制度是否明確;是否明確規(guī)定各部門、各崗位的風險責任;風險管理、內部控制效果等方面。3.履職期間業(yè)務運行的合規(guī)性,包括各項政策法規(guī)是否得到貫徹落實,業(yè)務開展過程中各個程序、環(huán)節(jié)是否符合法律和制度規(guī)定;有違規(guī)經(jīng)營、重大案件等方面。4.履職期間的業(yè)務經(jīng)營有效性,即表現(xiàn)為經(jīng)營績效,主要體現(xiàn)為是否完成了上級行下達的各項經(jīng)營指標,是否取得預期結果;機構資產質量(不良資產升降)狀況,撥備提取及盈利等重要的風險和經(jīng)營指標變化情況等方面。
(二)履職行為監(jiān)管考核評價方式。在監(jiān)管工作中,監(jiān)管部門可依據(jù)監(jiān)管的內容并結合被監(jiān)管者的實際情況采取多種多樣的履職行為監(jiān)管方式,在傳統(tǒng)約見談話、考試、現(xiàn)場檢查、質詢的基礎上,加大履職行為調查力度,對高管人員在履職期間的表現(xiàn)進行專項或全面了解,并作出對其任職行為的綜合評價。
1.制定考評辦法,進行量化考評?,F(xiàn)行辦法雖規(guī)定把高管人員的任期考核納入任職資格管理的范圍,但對考核內容與考核方法均未有明細規(guī)定。要從個人品行、工作作風、管理能力、業(yè)務經(jīng)營等方面,通過指標量化對銀行業(yè)金融機構實行履職行為考評,構建起包括任職資格審核、任職期間考核和任職資格取消的全方位、動態(tài)監(jiān)管體系。2.堅持現(xiàn)場測評、監(jiān)管評價和專家評審相結合??荚u工作分為現(xiàn)場測評、監(jiān)管部門評價和專家組評審三部分分別組織評審,將定量評價與定性評價結合起來,對被考評人員分別給出稱職、基本稱職、不稱職等不同評審結論,并對基本稱職、不稱職高管人員提出改進和處理意見。3加強考核評價落實,強化履職行為后續(xù)監(jiān)管。要將考評結果反饋給被考評人征求意見,充分尊重其申辯的權力,促使考評依法合規(guī)進行。對考評中發(fā)現(xiàn)的問題、相應的改進意見要分別送給被考評人員及其上級相應管理部門,并督促其落實整改,對未落實整改,工作無明顯改進或連續(xù)兩年被評為不稱職的,則建議有關部門予以調整或撤換。
三、加強銀行業(yè)金融機構高管人員履職行為監(jiān)管的對策及建議
社區(qū)平臺是她聯(lián)系群眾了解民意的源頭活水
2011年12月許貴芳當選為靜安區(qū)第十五屆人大代表以來的四年里,她通過初任學習、主動向老代表求教、學習法律法規(guī)和履職資料、積極參加各類代表活動,領悟著當好代表的真諦。
許貴芳感到,密切聯(lián)系群眾、反映群眾意愿,是當好代表的源頭所在。社區(qū)是她工作的地方,居民是她每天的服務對象,她緊緊依托社區(qū)這個天然平臺的源頭活水認真履行代表之責。在調任蔣家巷居民區(qū)黨總支書記前,她已在天河居民區(qū)當了10年的黨總支書記,該居民區(qū)是江寧路街道的第一個高檔小區(qū),她善懂人心,從細微處入手,克服了高檔小區(qū)門難進、話難說、情難知的情況,成為了居民的知心人和貼心人。她在小區(qū)勤于走訪、聽取需求、求教高人,為小區(qū)自治培育搭建了“天河七賢”智囊團、“僑之家”、“婦女之家”、“話友會”、10多個文藝團組、樓組故事會等多層次的居民議事、豐富群眾活動、經(jīng)驗分享的自治平臺,這些平臺把居民請出家門參與社區(qū)活動,也成為了她聽取居民群眾真實聲音、宣傳黨和政府方針政策、法律法規(guī)、傳達區(qū)人代會精神的的履職平臺。
努力架好橋梁為群眾排憂解難成為她的天職
許貴芳感到,當代表除正確反映民意外,基層群眾更看重的是如何解決身邊的急難愁問題。為此,她用實際行動努力架好政府與群眾之間的橋梁。如2013年她提出了“天鼎花園、靜安河濱花園出口處行車視線存在死角容易發(fā)生安全事故”的建議,雖然在處理中發(fā)出了不同的聲音,但作為人大代表的她頂住來自各方的壓力,堅持替居民著想,還與承辦部門一起出主意想辦法,通過多次協(xié)商和努力,最終在兩個出入口分別安裝了大反光鏡,不僅還居民一個安全和諧的環(huán)境,還避免了周邊道路和綠化的改建。
社區(qū)一線工作繁忙,但許貴芳代表能妥善安排好手頭工作,從不落下每次的代表活動。閉會期間她還積極參與社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)物業(yè)管理、學校體育場地向居民開放等專題調研,幫助收集居民意見,為形成調研報告提供素材。她常說:“選民給了我這份信任,我要承擔好這份重托?!?/p>
她把居民區(qū)聯(lián)系點的工作當作份內事來擔當
許貴芳代表感到,自2012年下半年在居民區(qū)設立人大代表聯(lián)系點后,作為聯(lián)系點負責人服務其他人大代表到社區(qū)聯(lián)系群眾開展履職活動是自己的份內之事。她也始終認為,“聯(lián)系點的設立,解決了老百姓投票后找不到代表、代表到社區(qū)了解情況無人接待的難題,是支持代表履職與增強社區(qū)工作取得雙贏的有效保障”。
一、定崗原則
各片區(qū)中隊除中隊長外其余人員對轄區(qū)街道實行一人一段定崗定責;根據(jù)轄區(qū)地域大小和人員數(shù)量,合理分配路段,配置人員,在轄區(qū)內實現(xiàn)人員無盲區(qū)覆蓋。
二、工作職責
每個隊員是所負責區(qū)域城市管理工作的第一責任人,對所負責區(qū)域的城市管理工作負全責,必須履行如下職責:
(一)加強與責任區(qū)域內的商家溝通、互動,每月與責任區(qū)域內的商家進行一次城市管理相關法律法規(guī)的宣傳。
(二)勸導和制止責任區(qū)域內違規(guī)占道經(jīng)營和占道促銷活動。
(三)糾正和制止責任區(qū)域內車輛亂停亂放行為。
(四)糾正和制止責任區(qū)域內噪聲擾民行為。
(五)糾正和制止有損市容的亂牽、亂掛、亂貼行為。
(六)糾正和制止破壞城市市政、園林、環(huán)衛(wèi)及公共設施的行為。
(七)規(guī)范責任區(qū)域內的門店裝修;監(jiān)督責任區(qū)內各類戶外廣告設置,督促商家或廣告企業(yè)按程序報批,并按許可要求設置;發(fā)現(xiàn)違規(guī)設置行為及時報告,并進行制止。
(八)負責監(jiān)管責任區(qū)內的違章搭建行為,及時發(fā)現(xiàn)并報告。
(九)糾正和制止亂堆、亂倒、亂扔垃圾的不文明行為;及時發(fā)現(xiàn)責任區(qū)內的環(huán)境衛(wèi)生管理方面的問題,聯(lián)系環(huán)衛(wèi)路段管理人員及時處理。
(十)參與責任區(qū)域內的協(xié)調和處理;協(xié)助配合責任區(qū)內執(zhí)法案件辦理。
(十一)向中隊報告管理過程中遇到重難點問題,申請中隊及時解決。
(十二)積極完成中隊安排的其他工作。
三、督查考核
局集中統(tǒng)一組織的督查考核由局督察室牽頭負責,日常督查考核由中隊自行組織;督查考核要緊緊圍繞定崗定責落實情況和隊員履職情況展開,發(fā)現(xiàn)問題直接考核到管段責任人員;個人的日常的考核分值作為年終考核等次評定依據(jù)。具體督察考核辦法如下:
(一)到崗情況考核:除正常休息和中隊集中統(tǒng)一安排外,人員無故不到崗一次扣個人目標績效分0.1分,每缺席半天為一次曠工扣0.25分,全天缺席記兩次曠工扣0.5分。
一、聯(lián)動成效
本市人大開展上下聯(lián)動工作范圍廣、項目多,成效顯著。市十三屆人大期間,市人大常委會聽取和審議專項工作報告64項,其中采取市區(qū)聯(lián)動的有33項,占52%;執(zhí)法檢查19項,其中采取市區(qū)聯(lián)動的有18項,占95%。除監(jiān)督工作外,立法工作中,委托區(qū)縣人大征求意見也不少。調查反映,66%的區(qū)縣人大認為聯(lián)動可以“形成合力、提高工作實效”,21%的區(qū)縣人大認為聯(lián)動可以“提高業(yè)務水平”。大家普遍認為,人大上下聯(lián)動有助于發(fā)揮人大履職的綜合優(yōu)勢,也有助于改進基層人大工作,既能互動,又能互補,還能互促。
二、存在問題
1、聯(lián)動內容與區(qū)縣工作結合度有待提高。47%的區(qū)縣人大對上下聯(lián)動的實際需求是幫助區(qū)縣推動工作,29%的區(qū)縣人大希望得到市人大的業(yè)務指導,反映區(qū)縣基層意見也占19%。可見對區(qū)縣工作有實際推動作用是區(qū)縣對聯(lián)動的最大需求。與區(qū)縣工作結合的緊密程度影響參加聯(lián)動的積極性,有69%的區(qū)縣人大認為聯(lián)動內容與區(qū)縣重點工作結合度提高可以調動聯(lián)動積極性。但是區(qū)縣人大反映:目前市區(qū)人大聯(lián)動題目多為“指令性”,下達的聯(lián)動內容與區(qū)縣實際不夠匹配;48%的區(qū)縣人大提出在征求區(qū)縣人大意見后,再確定聯(lián)動題目。
2、聯(lián)動工作銜接有待緊密。調查表明,39%的區(qū)縣人大認為,“通氣”較晚是最突出的問題。區(qū)縣人大年度工作計劃通常在當年的1月份確定,市人大常委會年度工作計劃通常在當年的2月底或3月初確定,導致上下聯(lián)動工作“通氣”較晚,影響區(qū)縣人大原定工作安排。
3、項目數(shù)量較多負擔重。區(qū)縣人大反映目前聯(lián)動項目較多。由于區(qū)縣人大一個工委只有一至兩個人,加之目前市與區(qū)縣人大辦事機構存在設置不統(tǒng)一的情況,有的一個工委要聯(lián)系市人大三個委員會,應付不過來。70%的區(qū)縣人大希望市人大與區(qū)縣人大各工委層面每年開展的聯(lián)動項目以1項為宜。
4、意見問題缺少反饋。區(qū)縣人大反映:區(qū)縣人大對聯(lián)動工作都非常重視,形成調研報告報市人大。而市人大對區(qū)縣人大在聯(lián)動中反映的一些問題缺少信息反饋,影響了區(qū)縣人大對聯(lián)動工作的積極性,希望加強幫助區(qū)縣反映情況、解決問題的力度,
三、聯(lián)動模式
聯(lián)動模式有三種:上聯(lián)下、下聯(lián)上和上下共同開展。目前普遍采用上聯(lián)下模式,也就是市人大提出聯(lián)動內容,各區(qū)縣人大參與。雖然區(qū)縣普遍希望聯(lián)動能反映區(qū)縣情況,同時借助上級人大力量,推動本區(qū)縣工作或問題的解決。但是,下聯(lián)上模式采用很少。第三種模式是為履行同樣的法定職責開展聯(lián)動,如“計劃、預算審查”、“五年規(guī)劃審查或者中期評估的監(jiān)督”。
四、幾點建議
1、增強規(guī)范性。上下級人大之間共商形成指導性文件,明確上下級人大之間聯(lián)動的方式、內容及措施:將征求立法意見、專題監(jiān)督調研、委托執(zhí)法檢查、代表活動、人大工作專題研討等內容納動內容;事先征求下級人大意見再確定聯(lián)動選題,既可以上聯(lián)下也可以下聯(lián)上。
2、增強協(xié)調性。聯(lián)動選題要早謀劃、早溝通,上下對接;項目要少而精,雙向選擇,共商決定,而不是上級人大向下級人大“下達”任務;保障下級人大參與聯(lián)動的選擇權,必要時上級人大可以通過依法委托開展聯(lián)動。