洪水保險(xiǎn)制度對(duì)比及其啟發(fā)

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本文作者：谷明淑 單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

美國(guó)洪水保險(xiǎn)制度則是以政府為主導(dǎo)不以盈利為目的的運(yùn)作模式。聯(lián)邦政府依法成立專門的洪水保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)———聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局，統(tǒng)一管理和實(shí)施洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，并且通過(guò)實(shí)行一系列的優(yōu)惠政策，如保費(fèi)補(bǔ)貼、稅收減免等，推動(dòng)其發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局在協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的關(guān)系，保證國(guó)家洪水保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。當(dāng)國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金不足時(shí)，可以要求國(guó)家財(cái)政撥款。美國(guó)聯(lián)邦政府是洪水風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，商業(yè)保險(xiǎn)公司只負(fù)責(zé)保單的銷售和在洪災(zāi)發(fā)生時(shí)提供有關(guān)賠償手續(xù)和支付賠款的服務(wù)，并根據(jù)保單的數(shù)量收取一定的傭金，相當(dāng)于政府的銷售。英美兩國(guó)同屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，但他們建立的洪水保險(xiǎn)制度卻采取了截然不同的運(yùn)作模式，其背后有著深刻的歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)的原因。

市場(chǎng)化的洪水保險(xiǎn)運(yùn)作模式在英國(guó)得以成功，有賴于英國(guó)十分發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場(chǎng)、再保險(xiǎn)市場(chǎng)以及國(guó)民自覺(jué)的保險(xiǎn)意識(shí)。英國(guó)是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)之一，國(guó)民的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)能力較強(qiáng)，加上英國(guó)洪水災(zāi)害本來(lái)就不很嚴(yán)重，這樣洪水風(fēng)險(xiǎn)就具有了商業(yè)可保性。英國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)體制本身就具有很少人為干預(yù)的自然構(gòu)造的特征。即使有人為干預(yù)，也是屬于最低的法律規(guī)范和引導(dǎo)。英國(guó)的傳統(tǒng)文化講究誠(chéng)實(shí)、忠誠(chéng)、講信用，這些構(gòu)成了社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。英國(guó)人嚴(yán)謹(jǐn)、信守承諾、高度自律作風(fēng)使得金融監(jiān)管通過(guò)“君子協(xié)議”、道義勸說(shuō)就可以實(shí)現(xiàn)。英國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)歷史悠久，其承保力量雄厚,承保經(jīng)驗(yàn)豐富,保險(xiǎn)專業(yè)技術(shù)和管理手段先進(jìn),同時(shí)又有著發(fā)達(dá)的再保險(xiǎn)市場(chǎng)。英國(guó)人從傳統(tǒng)上就認(rèn)為市場(chǎng)體制是有效的,那么洪水風(fēng)險(xiǎn)完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。另外，有序的保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),也為市場(chǎng)化的洪水保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制在英國(guó)成功運(yùn)行提供了必要的保證。

將標(biāo)準(zhǔn)商業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保單中除外不保的洪水風(fēng)險(xiǎn)列入標(biāo)準(zhǔn)保單的承保范圍，這一在其他國(guó)家行不通的做法，在英國(guó)卻行得通的另一原因是英國(guó)政府投資建立了完善的工程性防災(zāi)減損體系，將洪水風(fēng)險(xiǎn)降低到商業(yè)保險(xiǎn)公司可以承保的程度?？梢?jiàn)，完善的工程性防災(zāi)減損體系是英國(guó)洪水保險(xiǎn)有效運(yùn)行的前提。英國(guó)保險(xiǎn)業(yè)認(rèn)為,在標(biāo)準(zhǔn)保單中承保洪水風(fēng)險(xiǎn),有助于在更為廣泛的保險(xiǎn)集合中分散風(fēng)險(xiǎn),從而可以將保險(xiǎn)成本保持在盡可能低的水平上,加上保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分有序，洪水保險(xiǎn)價(jià)格可以維持在投保人能夠接受的水平，因此商業(yè)保險(xiǎn)公司愿意提供洪水保險(xiǎn)〔1〕。美國(guó)也是市場(chǎng)機(jī)制、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系十分發(fā)達(dá)的國(guó)家,是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，國(guó)民對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)有足夠的負(fù)擔(dān)能力，又為什么會(huì)選擇由國(guó)家來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)呢?在早期的實(shí)踐中，美國(guó)洪水保險(xiǎn)一度由私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供。經(jīng)歷幾次洪災(zāi)后，商業(yè)保險(xiǎn)公司遭遇了償付能力危機(jī)，紛紛破產(chǎn)倒閉，退出洪水保險(xiǎn)市場(chǎng)。在商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈時(shí)，就需要政府通過(guò)組織利用全社會(huì)的資源，填補(bǔ)市場(chǎng)空缺。洪水等巨災(zāi)損失的高度相關(guān)性以及潛在的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，使得洪水通常被視作私人不可保的風(fēng)險(xiǎn)〔2〕，必須有政府作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體參與其中。所以聯(lián)邦政府決定介入,并通過(guò)《1968年全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》制定了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（NationalFloodInsuranceProgram，簡(jiǎn)稱NFIP），建立了國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金。美國(guó)的這種以政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)為特征之一的洪水保險(xiǎn)體制與凱恩斯主義在美國(guó)的一度盛行及美國(guó)的政治體制不無(wú)關(guān)系〔3〕。

自愿投保與強(qiáng)制實(shí)施

洪水保險(xiǎn)存在嚴(yán)重的逆向選擇問(wèn)題———即處于洪泛區(qū)的居民投保的積極性很高，而受洪水風(fēng)險(xiǎn)威脅較小地區(qū)的居民則不愿意投保。嚴(yán)重的逆向選擇會(huì)導(dǎo)致洪水風(fēng)險(xiǎn)因無(wú)法滿足大數(shù)法則原理而成為事實(shí)上“不可保”，這就需要通過(guò)相應(yīng)制度安排來(lái)有效地克服逆向選擇。美國(guó)通過(guò)立法將洪水保險(xiǎn)作為強(qiáng)制保險(xiǎn)來(lái)推行，英國(guó)則將洪水風(fēng)險(xiǎn)綁定在基本財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保單上，兩種不同的做法都達(dá)成了克服逆向選擇的目標(biāo)。英國(guó)從實(shí)施洪水保險(xiǎn)制度伊始就采取自愿投保的原則。居民家庭和小企業(yè)主在保險(xiǎn)市場(chǎng)上自愿選擇商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，保險(xiǎn)公司只對(duì)投保的洪水保險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任。通過(guò)將洪水風(fēng)險(xiǎn)綁定在基本財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保單上的做法，保證了洪水風(fēng)險(xiǎn)可以在較大范圍內(nèi)進(jìn)行分散。美國(guó)洪水保險(xiǎn)制度采取了強(qiáng)制實(shí)施的方式。聯(lián)邦政府部門除了負(fù)責(zé)NFIP的管理,還負(fù)責(zé)制定并實(shí)施相關(guān)法規(guī)、條例,促進(jìn)洪水保險(xiǎn)的購(gòu)買。對(duì)居住在洪泛區(qū)的居民家庭實(shí)行特殊的強(qiáng)制保險(xiǎn)，有利于提高洪水保險(xiǎn)的投保率。此外,美國(guó)還通過(guò)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制,讓人們了解各個(gè)地區(qū)洪水發(fā)生的頻率及嚴(yán)重程度，加強(qiáng)預(yù)警,采取有效措施應(yīng)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃不是一開(kāi)始就強(qiáng)制實(shí)施的，而是經(jīng)歷了由自愿投保到強(qiáng)制投保的發(fā)展過(guò)程。1968年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著有政府參與的國(guó)家洪水保險(xiǎn)制度正式建立起來(lái)。但根據(jù)1968年的美國(guó)洪水保險(xiǎn)法的規(guī)定，參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃是自愿的。當(dāng)時(shí)的投保率并不高，即使是在洪泛區(qū)，多數(shù)居民家庭也未能參保。為了加強(qiáng)國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的推進(jìn)力度，美國(guó)于1973年12月通過(guò)了《洪水災(zāi)害防御法》，規(guī)定財(cái)產(chǎn)所有者所在社區(qū)只有參加了國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，和申請(qǐng)資助者已購(gòu)買了洪水保險(xiǎn)，方可獲得政府對(duì)洪水所致的財(cái)產(chǎn)損失的資助。否則，對(duì)因洪水造成的財(cái)產(chǎn)損失聯(lián)邦政府既不提供災(zāi)害救濟(jì)、所得稅減免，也不提供貸款支持。由于強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施之初遭到激烈的反對(duì)，國(guó)會(huì)不得不于1977年又通過(guò)了《洪水保險(xiǎn)計(jì)劃修正案》，取消了“禁止聯(lián)邦保險(xiǎn)信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)未參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)的財(cái)產(chǎn)所有者提供貸款”的規(guī)定，但未參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)或沒(méi)有購(gòu)買洪水保險(xiǎn)的居民家庭和小企業(yè)主仍將無(wú)權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)和所得稅減免。此后洪水保險(xiǎn)的參保率不斷提高。至1985年，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了保費(fèi)收入與賠款支出基本相抵?？梢?jiàn)，通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)施對(duì)于提高洪水保險(xiǎn)的參保率，從而使洪水風(fēng)險(xiǎn)得以在更大范圍內(nèi)分散具有決定性作用〔4〕。美國(guó)十分重視洪水保險(xiǎn)立法，國(guó)家洪水保險(xiǎn)法隨著時(shí)代的變遷幾經(jīng)調(diào)整改革，如1994年《洪水保險(xiǎn)改革法》、2004年《洪水保險(xiǎn)改革法》、2011年《洪水保險(xiǎn)改革法》(草案)，洪水保險(xiǎn)立法日趨完善，促進(jìn)了保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

無(wú)論是采取完全市場(chǎng)化運(yùn)作的英國(guó)洪水保險(xiǎn)機(jī)制,還是以政府主導(dǎo)的美國(guó)洪水保險(xiǎn)機(jī)制,都必須以妥善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制為前提。英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度采用市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，商業(yè)保險(xiǎn)公司資金來(lái)源只限于所收取的保費(fèi)與投資收益,在承保洪水保險(xiǎn)時(shí)，必須通過(guò)再保險(xiǎn)市場(chǎng)將風(fēng)險(xiǎn)分散出去。因此，對(duì)再保險(xiǎn)的依賴性非常強(qiáng)。好在英國(guó)的再保險(xiǎn)市場(chǎng)與原保險(xiǎn)市場(chǎng)同樣的發(fā)達(dá)和成熟，保險(xiǎn)公司完全可以通過(guò)本國(guó)的再保險(xiǎn)市場(chǎng)分散巨災(zāi)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。這就是說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司（包括再保險(xiǎn)公司）承擔(dān)，英國(guó)政府對(duì)洪水保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)也不提供任何支持。英國(guó)保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)在《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》中明確指出,如果有再保險(xiǎn)退出,就會(huì)對(duì)洪水保險(xiǎn)的供給進(jìn)行調(diào)整。此外，英國(guó)市場(chǎng)化的機(jī)制保證了保險(xiǎn)人與投保人之間雙方都有自由選擇權(quán),所以保險(xiǎn)人可以通過(guò)個(gè)案核保來(lái)將逆選擇風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的范圍內(nèi)。同時(shí)，政府也通過(guò)提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，投資修建防洪工程等措施，大大減少洪水風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，降低了保險(xiǎn)公司承保洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，以此來(lái)支持洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展〔5〕。美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃構(gòu)建了多層次的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，即由聯(lián)邦和地方財(cái)政、稅收、政府支持的再保險(xiǎn)、特別緊急貸款、巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化共同構(gòu)成的。美國(guó)《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（NFIP）最主要的資金來(lái)源也是保費(fèi)收入和投資收益,政府只會(huì)在特別情況下視具體情形提供有息貸款或特別撥款,由于政府是風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者,再保險(xiǎn)在美國(guó)洪水保險(xiǎn)制度中只是風(fēng)險(xiǎn)分散的一種方式，其重要性相對(duì)要弱得多。近些年，美國(guó)在巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制方式上不斷創(chuàng)新———推出巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，在資本市場(chǎng)上推出了如巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)互換等保險(xiǎn)衍生商品，利用強(qiáng)大的資本市場(chǎng)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)還特別注重在投保環(huán)節(jié)控制風(fēng)險(xiǎn)。采取的措施主要有：規(guī)定投保后的5～30天為等待期，以防止逆選擇的發(fā)生。實(shí)行法定的承保限額制。政府只承擔(dān)限額以內(nèi)的賠償責(zé)任，并扣除500美元的免賠額。實(shí)行差別費(fèi)率。美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)不同地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)程度不同的財(cái)產(chǎn)實(shí)行有差別的費(fèi)率，無(wú)論是對(duì)實(shí)際費(fèi)率還是補(bǔ)貼費(fèi)率都是一樣。此舉有利于廣泛調(diào)動(dòng)居民家庭投保洪水保險(xiǎn)的熱情。

經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,英美兩國(guó)都建立起了運(yùn)作比較成功的、與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史、文化、政治背景相適應(yīng)的洪水保險(xiǎn)制度。兩國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度除了在上述幾方面存在差異外，又存在諸多共同的做法。英美兩國(guó)洪水保險(xiǎn)都對(duì)承保范圍加以限制。都是以風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱的居民和小企業(yè)主為保障對(duì)象,洪水保險(xiǎn)標(biāo)的都是居民住宅及其家庭財(cái)產(chǎn)和小企業(yè)的財(cái)產(chǎn)。費(fèi)率是保險(xiǎn)產(chǎn)品的單位價(jià)格。保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定既要體現(xiàn)公平合理的原則,又要保證保險(xiǎn)人有足夠的償付能力，同時(shí)又要有利于促進(jìn)防災(zāi)減損和防止逆選擇發(fā)生〔6〕。在保單定價(jià)上,兩國(guó)的洪水保險(xiǎn)都是按照保險(xiǎn)標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況厘定費(fèi)率，根據(jù)不同財(cái)產(chǎn)所處地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)狀況不同，并考慮建筑物的類型、結(jié)構(gòu)與用途等因素，實(shí)行有差別的費(fèi)率。在防災(zāi)防損方面，英美兩國(guó)都注重實(shí)施工程性的防災(zāi)減損措施。政府機(jī)構(gòu)主要致力于健全有效的防災(zāi)減災(zāi)體系，加大防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，并向保險(xiǎn)公司提供洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、氣象研究資料等相關(guān)公共品,而且都會(huì)在發(fā)生特大災(zāi)害后為貧困的或承受特大災(zāi)害的社會(huì)成員提供必要的、部分的災(zāi)后救濟(jì)。英國(guó)政府修建了一系列洪水防御設(shè)施，同時(shí)鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行事先的風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃，采取一系列的防災(zāi)減損措施。英國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司要求投保人所在地區(qū)必須具有達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的防御洪水的工程，并實(shí)施工程性的防災(zāi)減損措施,否則，就拒絕在家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和小企業(yè)保單中提供洪水風(fēng)險(xiǎn)保障。美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃通過(guò)在災(zāi)害多發(fā)區(qū)實(shí)行積極的用地管理、建立必要的防御工程、完善災(zāi)害預(yù)警體系、提高民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等措施，達(dá)到減少洪水災(zāi)害造成損失的目的。積極鼓勵(lì)個(gè)人和社區(qū)的減災(zāi)行為，對(duì)實(shí)施特定減災(zāi)措施的社區(qū)提供財(cái)政援助，還廣泛開(kāi)展宣傳活動(dòng)宣傳洪水保險(xiǎn)的好處及減災(zāi)措施的必要性。規(guī)定了對(duì)實(shí)施防災(zāi)防損措施的投保人實(shí)行費(fèi)率優(yōu)惠。并規(guī)定,只有所在的社區(qū)采取并實(shí)施洪泛區(qū)管理措施（旨在減輕未來(lái)洪水災(zāi)害）,才可以加入國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）。事實(shí)表明,通過(guò)促使社區(qū)實(shí)施完善的洪泛區(qū)管理,美國(guó)每年的洪災(zāi)損失可以降低10億美元；根據(jù)NFIP標(biāo)準(zhǔn)修建的建筑物每年因洪水遭受的損失比不符規(guī)定的建筑要少80%左右；而且洪水保險(xiǎn)的賠付使救災(zāi)支出減少了1/3〔7〕。英美兩國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度為其他國(guó)家積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一定的局限性。

當(dāng)2000年英國(guó)遭受了50年一遇的洪水災(zāi)害，承保洪水保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的賠款總額達(dá)到10億英鎊；及2007年英國(guó)中西部發(fā)生了特大洪水，牛津郡等地有6萬(wàn)住家和企業(yè)房產(chǎn)被毀，保險(xiǎn)公司面臨高達(dá)30億英鎊的巨額賠款〔8〕。英國(guó)商業(yè)性洪水保險(xiǎn)模式的局限性充分暴露出來(lái)，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。美國(guó)政府獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的洪水保險(xiǎn)模式也存在明顯的缺陷。政府作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體承保風(fēng)險(xiǎn)全部集中在自己身上，導(dǎo)致承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，從而過(guò)度地增加了政府財(cái)政預(yù)算的壓力；洪水保險(xiǎn)體系中商業(yè)保險(xiǎn)公司只負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的承保與理賠，而不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，在缺少實(shí)質(zhì)性約束的條件下，要使商業(yè)保險(xiǎn)公司在承保與理賠中盡職盡責(zé)，自覺(jué)地維護(hù)政府的利益，是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)2004年和2005年多個(gè)颶風(fēng)襲擊美國(guó)，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃和其他巨災(zāi)項(xiàng)目都受到不小的沖擊，反映出美國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、費(fèi)率厘定、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面，仍存在不足，有待進(jìn)一步完善。

我國(guó)構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，既不能選擇市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，也不能選擇政府獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的模式。我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)處于初級(jí)發(fā)展階段，國(guó)民的保險(xiǎn)意識(shí)和對(duì)保費(fèi)承受能力都處于較低水平。我國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建中應(yīng)處于主導(dǎo)地位，并采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式。巨災(zāi)保險(xiǎn)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，屬于政策性保險(xiǎn)。政府發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，是向社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，有助于被保險(xiǎn)人實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和優(yōu)化配置，可以減輕政府財(cái)政壓力，促進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建和和諧社會(huì)的建設(shè)，提升國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)安全管理水平，維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定，可見(jiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的外在利益十分明顯，是有百益無(wú)一害的好事。作為掌握和控制公共資源的政府應(yīng)該有一系列的制度和安排。政府的作用主要體現(xiàn)在法律政策支持、資金支持以及防災(zāi)防損建設(shè)。離開(kāi)了政府的實(shí)質(zhì)性有效推動(dòng)，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)就不可能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此我們認(rèn)為，必須明確政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中的主導(dǎo)地位，國(guó)家應(yīng)當(dāng)成立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)和推動(dòng)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)。在市場(chǎng)運(yùn)作與政府相結(jié)合的運(yùn)作模式下，政府的職責(zé)主要是倡導(dǎo)、推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立，主要負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定與實(shí)施、相關(guān)立法完善、提供資金支持、財(cái)政稅收優(yōu)惠政策。此外，政府還要肩負(fù)著對(duì)人民群眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育和宣傳責(zé)任，還需要通過(guò)一定的行政手段推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)的推廣與普及。

從實(shí)施方式上看，綜合考慮我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景、保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，以及自然災(zāi)害的發(fā)展變動(dòng)趨勢(shì)，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)選擇強(qiáng)制的實(shí)施方式。由于目前我國(guó)實(shí)行以政府救濟(jì)為主的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償機(jī)制,使得人們對(duì)政府產(chǎn)生依賴心理,民眾參保意識(shí)不強(qiáng),公眾對(duì)地震、洪水等巨災(zāi)保險(xiǎn)的有效需求不足。同時(shí),由于巨災(zāi)發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及災(zāi)害損失程度具有很大的不確定性,廣大群眾對(duì)地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)還缺乏認(rèn)識(shí),存在嚴(yán)重的僥幸心理。從地區(qū)來(lái)看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通常具備較強(qiáng)抗災(zāi)能力，因而購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)意愿并不強(qiáng)烈；而自然災(zāi)害相對(duì)頻繁的中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，居民對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)有著強(qiáng)烈的需求，但受到經(jīng)濟(jì)水平的制約，卻不具備經(jīng)濟(jì)支付能力。因此,整個(gè)社會(huì)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的認(rèn)知程度不高,公民保險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)現(xiàn)有的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)產(chǎn)品的投保率很低。在這種情況下，我國(guó)要推行巨災(zāi)保險(xiǎn)，只能采取強(qiáng)制實(shí)施的辦法，即政府通過(guò)立法將巨災(zāi)保險(xiǎn)定位為強(qiáng)制保險(xiǎn)。強(qiáng)制性保險(xiǎn)有利于提高保險(xiǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)效率，通過(guò)統(tǒng)一的保險(xiǎn)方案、費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定承保對(duì)象范圍，對(duì)符合條件的人群實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)，可以克服由于保險(xiǎn)市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)制保險(xiǎn)有利于克服風(fēng)險(xiǎn)單位數(shù)量不足的問(wèn)題，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)更加具備大數(shù)法則的基礎(chǔ)。我國(guó)建立強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)先從公共設(shè)施開(kāi)始實(shí)施。凡開(kāi)設(shè)公共場(chǎng)所的，必須投保巨災(zāi)保險(xiǎn)。由于公共設(shè)施存在公共利益，并且凡設(shè)立公共場(chǎng)所的如商場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等單位，資金都比較充裕，巨災(zāi)保險(xiǎn)的高額保費(fèi)不會(huì)對(duì)其造成太大壓力，對(duì)其實(shí)行強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)有利于在短期內(nèi)將巨災(zāi)保險(xiǎn)順利推進(jìn)。待公共設(shè)施的巨災(zāi)保險(xiǎn)順利開(kāi)展之后，再行考慮對(duì)居民的家庭財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)。具體實(shí)施方式可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在居民進(jìn)行房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)按揭時(shí)強(qiáng)制其投保。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)建立起一套行之有效的激勵(lì)、約束機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)公眾參與其中。從中國(guó)具體情況來(lái)看，比較可行的激勵(lì)、約束機(jī)制包括：對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼；對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)提供稅前扣除優(yōu)惠；對(duì)采取抗災(zāi)防災(zāi)措施的保險(xiǎn)標(biāo)的實(shí)行費(fèi)率折扣；將投保巨災(zāi)保險(xiǎn)作為申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政信貸支持的條件等。巨災(zāi)保險(xiǎn)主要是針對(duì)巨額財(cái)產(chǎn)損失提供保障，以家庭為單位的強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)可以一定程度上避免逆向選擇發(fā)生，有助于制度的穩(wěn)定運(yùn)行。最后，對(duì)于各類企業(yè)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的原則。對(duì)那些處于洪水、地震等巨災(zāi)高發(fā)區(qū)的企業(yè)財(cái)產(chǎn)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，其它地區(qū)則實(shí)行自愿投保。綜上所述，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，將巨災(zāi)保險(xiǎn)定位為強(qiáng)制保險(xiǎn)有利于擴(kuò)大承保面，保障巨災(zāi)保險(xiǎn)以最低的推進(jìn)成本建立起來(lái)，也可以避免險(xiǎn)種被空置。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中，我國(guó)政府除了制度設(shè)計(jì)和推動(dòng)實(shí)施以外，主要應(yīng)作為再保險(xiǎn)人參與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度運(yùn)行。為此，應(yīng)當(dāng)考慮建立專門的國(guó)家再保險(xiǎn)公司，由國(guó)家財(cái)政部、商業(yè)保險(xiǎn)公司等共同出資，為全國(guó)性巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目和經(jīng)批準(zhǔn)的地方巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目提供再保險(xiǎn)，使損失在商業(yè)保險(xiǎn)公司、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、國(guó)家再保險(xiǎn)公司、中央財(cái)政以及地方財(cái)政之間進(jìn)行責(zé)任分配，并由國(guó)家財(cái)政對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的損失提供最后擔(dān)保，形成政府支持的多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

在這一多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中，首先由保險(xiǎn)人在一定限度內(nèi)承擔(dān)被保險(xiǎn)人的損失，然后由再保險(xiǎn)人和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金為原保險(xiǎn)人提供超賠保障，還可以通過(guò)國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)，最后的超額損失由政府承擔(dān)。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度中，政府定位為再保險(xiǎn)人的角色，而不是原保險(xiǎn)人參與其中，是符合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況的，不失為一種最佳選擇。

20世紀(jì)90年代，美國(guó)利用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化技術(shù)，通過(guò)資本市場(chǎng)化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，并取得了良好的效果。于是，一些人建議我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒這些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，將我國(guó)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)際資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，以期實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在更廣闊的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和分散。

我們認(rèn)為，我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀使得通過(guò)資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)不可行。主要原因在于，中國(guó)資本市場(chǎng)雖然初具規(guī)模，但體制機(jī)制方面還存在諸多不完善之處，特別是我國(guó)債券市場(chǎng)尚欠發(fā)達(dá)，資本市場(chǎng)主體不夠成熟，這些因素都制約著保險(xiǎn)業(yè)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在短期內(nèi)我國(guó)尚不具備通過(guò)資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的條件，借助巨災(zāi)證券化來(lái)解決保險(xiǎn)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承保能力不足的問(wèn)題難以實(shí)現(xiàn)。但通過(guò)統(tǒng)一安排國(guó)際再保險(xiǎn)的方式來(lái)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)則是完全可行的?？梢哉f(shuō)，在中國(guó)多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中，再保險(xiǎn)公司、國(guó)際再保險(xiǎn)公司是不可或缺的參與方。利用國(guó)家再保險(xiǎn)市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇，同時(shí)也是完全可行的。