城市管理綜合執(zhí)法問題策略

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摘要:政府對城管執(zhí)法做出了新的規(guī)定，要確保不斷健全執(zhí)法體制，將城管部門的執(zhí)法水平提升到新的層次。健全執(zhí)法體系，力求徹底解決當(dāng)今社會(huì)中權(quán)責(zé)不清、一事多管、方式不周、執(zhí)法耗時(shí)長、執(zhí)法人員權(quán)力加深心理膨脹等現(xiàn)象的發(fā)生。另外將行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)二者分割，制約其執(zhí)法的權(quán)利范圍、切斷其牟利途徑，力求保證社會(huì)公平，提升行政效率。但在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中還存在權(quán)力邊界不清晰、職能不明確;執(zhí)法程序尚缺失、執(zhí)法不規(guī)范;執(zhí)法手段較少并且力度欠缺等問題，本文的側(cè)重點(diǎn)在于通過分析這些弊病，提出一些具有較強(qiáng)可行性的方案來解決當(dāng)前的執(zhí)法問題，以便提升執(zhí)法效率。

關(guān)鍵詞:城市管理;綜合執(zhí)法;問題;對策

最近幾年，不斷有城管強(qiáng)制執(zhí)法，攤主暴力反擊的新聞進(jìn)入大眾的視線，該問題一躍成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)了各方熱議。如何改變城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀、提高執(zhí)法效能成為當(dāng)今時(shí)代城市管理的重要課題。制定城市綜合執(zhí)法的最初目的就是為了調(diào)和城市管理中存在的職責(zé)混亂、執(zhí)法單位雜多、執(zhí)法繁瑣、影響民眾、效率低下和執(zhí)法機(jī)構(gòu)繁多等現(xiàn)象，由此完成在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理權(quán)與處罰權(quán)的分權(quán)與制衡，從而使得執(zhí)法合理化和公正化，但在行政執(zhí)法過程中仍存在一些問題。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法工作存在的問題

(一)權(quán)力邊界不清晰、職能不明確

2000年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國辦發(fā)【2000】63號(hào))文件，第一次提出集中行使處罰權(quán)的要求，作出“試點(diǎn)城市集中行使處罰權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為政府的一個(gè)機(jī)關(guān)，不得作為政府一個(gè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。常州市政府2003年7月設(shè)立“常州市城市管理執(zhí)法局”，與市城市管理局兩塊牌子、一套機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立行使處罰主體資格，行使相對集中的處罰職能，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，也就是說“城市管理執(zhí)法局”并非是“城市管理局”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是城市管理綜合執(zhí)法的部門，是一個(gè)跨部門的專司城市管理領(lǐng)域中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。然而在真實(shí)的工作時(shí)，以前的每個(gè)行政部門經(jīng)常各自為政，在拆散行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)后，一些難題不能被及時(shí)的解決，導(dǎo)致了一系列隱患的發(fā)生，城市管理執(zhí)法局的監(jiān)管效率變得很低。例如車輛亂停亂放現(xiàn)象，許多摩的在停放時(shí)不守秩序，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，嚴(yán)重影響了市容市貌。交警、客管、城管的管理范圍雖然有重疊，但是沒能很好的分工協(xié)作，管理效果并不突出。

(二)執(zhí)法程序尚缺失、執(zhí)法不規(guī)范

程序指的是主體行為需要按照設(shè)定的方式、步驟以及過程來進(jìn)行實(shí)施，其具備兩大特點(diǎn)，一是多樣性，二是法定性。其主要目的是使主體的行為可以符合要求，從而盡量地避免因主體的行為問題，如出軌或失控等，而使相關(guān)人等合法權(quán)益受到損害。共同實(shí)現(xiàn)公正和效率為程序的主要目的，也就是在確保以及提升效率的同時(shí)維護(hù)有關(guān)人員的合法權(quán)益。然而我們國家到現(xiàn)在為止并沒有行政類的法典，有些低位階的法規(guī)中的程序設(shè)計(jì)內(nèi)容也過于概括，例如一些規(guī)定了扣押、強(qiáng)制拆除等行政強(qiáng)制措施，卻沒有規(guī)定諸如時(shí)限、告知等程序內(nèi)容，因而有可能導(dǎo)致執(zhí)法主體濫用權(quán)力或者程序違法而敗訴。在對于城市的行政管理工作中，城管單位并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，遇到問題時(shí)候只能從法院層面申請強(qiáng)制執(zhí)行。這就導(dǎo)致了很多時(shí)候，城市管理的執(zhí)法人員都不愿意為了那些幾十或十幾元的案件而跑到法院去申請法院的強(qiáng)制執(zhí)行，在這過程中甚至花費(fèi)的金錢和耗費(fèi)的時(shí)間要比案件本身高很多，從而導(dǎo)致在執(zhí)法過程中對于這類型的事情都是查抄了算，殊不知，這樣的查抄其實(shí)是對相應(yīng)的人、財(cái)、物采取的一種強(qiáng)制的行政行為，這在司法中的解釋叫“先行登記保存”。“先行登記保存”，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對立案工作進(jìn)行調(diào)查過程中遇到特殊、緊急情況時(shí)所采取的一項(xiàng)證據(jù)保全措施，僅是對有證明作用的物品，采取的一種具有強(qiáng)制性保管的措施。其目的在于保持證據(jù)的證明作用，為最終做出處理決定提供事實(shí)的證明材料。

(三)執(zhí)法手段太單一，措施不到位

從執(zhí)法工作的具體范圍看，以常州市為例，當(dāng)前常州城管執(zhí)法的措施詳細(xì)有教育、整改、罰款、申請法院強(qiáng)行執(zhí)行、恢復(fù)原狀、強(qiáng)拆等七種方式，而常州城管的管理任務(wù)涉及市容等六大項(xiàng)105條責(zé)任，并且七種執(zhí)法方式并不能完全適用于所有的管理任務(wù)，比如申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，因程序復(fù)雜、運(yùn)行成本高，僅可以在重大案件中采用，照這樣看來，與其他國家各種各樣的管理任務(wù)相比，當(dāng)前我國的執(zhí)法形式較簡單;從對網(wǎng)絡(luò)科技的應(yīng)用多少可以看出，和“數(shù)字城管”相似的智能化城管結(jié)構(gòu)只在少數(shù)地區(qū)得到了應(yīng)用，大多數(shù)地區(qū)仍使用傳統(tǒng)的方式，仍沒有普及;從執(zhí)法方式上看，“行善代罰”的處理辦法僅限于程度較輕的違法現(xiàn)象，“非現(xiàn)場執(zhí)法”亦只限于對非流動(dòng)性的商鋪，但是上述兩者并不是城管執(zhí)法的主要內(nèi)容;以“眼神執(zhí)法”、“沉默執(zhí)法”為代表的柔性管理，雖然表面上阻止了野蠻執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，但是“戰(zhàn)”的思想依舊存在，城管執(zhí)法人員和行政相對人依然被視為是一個(gè)相對較為對立的兩個(gè)領(lǐng)域，這種想法是對傳統(tǒng)執(zhí)法的沿襲。另外，傳統(tǒng)的執(zhí)法方式均是以城管人員為主導(dǎo)，并帶有不同程度的強(qiáng)制性，這是在默許的思維中把城管和行政相對人樹立在了兩個(gè)相對比較對立的領(lǐng)域，于是，“反抗思維”隨之產(chǎn)生，這也成為了暴力抗法行為發(fā)生的重大制度性誘因。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法工作的對策建議

(一)完善聯(lián)合執(zhí)法，由“事權(quán)分散”向“相對集中”轉(zhuǎn)變

首先，設(shè)立較為全面的聯(lián)合執(zhí)法制度，縱向應(yīng)該設(shè)置城市管理層級(jí)制度。這種全面綜合的行政執(zhí)法屬于地方政府行政執(zhí)法體系的一種改革，不應(yīng)由中央政府大包大攬建立相應(yīng)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這點(diǎn)在日本、韓國等發(fā)達(dá)國家可以得到借鑒，在日本的地方自治制度中，公共設(shè)施管理是地方政府一項(xiàng)重要自治權(quán)力。而對于地方政府城管層級(jí)體制，需要建立垂直職能制的組織結(jié)構(gòu)，打破原有的區(qū)級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)只聽從區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，甚至出現(xiàn)地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)，以做到執(zhí)法行動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，減少重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象，提高執(zhí)法效率。只有實(shí)現(xiàn)明確的分工才能夠促使聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)，所以，出于對廣大民眾建議的考慮，城市綜合管理委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，是一種突破傳統(tǒng)的“大城管”模式，市長是主要負(fù)責(zé)人，組員們相繼從各職能部門負(fù)責(zé)人中產(chǎn)生，其中最受矚目的城管局局長在其中得到了一個(gè)辦公室主任的職位。同時(shí)，除了任命新辦公室主任之外，還把所有的或者是小范圍的行政執(zhí)法權(quán)力交給城綜委進(jìn)行統(tǒng)一管理與實(shí)施。而此類行政執(zhí)法權(quán)力主要包含下列六個(gè)部分:一是城管部門;二是國土資源規(guī)劃機(jī)構(gòu);三是文化市場;四為海洋漁業(yè);五為交通運(yùn)輸系統(tǒng);六為環(huán)境整治與護(hù)理方面。并且進(jìn)行行政執(zhí)法的專用章由任命之前的相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行印刻制定，完成之后再上交給城市綜合管理委員會(huì)來操作控制。其次是對眾多執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效地整合。這樣的整合，有利于綜合執(zhí)法的實(shí)施，把原有的聯(lián)合執(zhí)法過渡為綜合執(zhí)法可以有效地推動(dòng)各執(zhí)法部門在具體工作中的有效調(diào)度，同時(shí)能夠進(jìn)一步對內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，便于開展集中行動(dòng)。這一做法具體來說就是把現(xiàn)有的各種執(zhí)法部門進(jìn)行整合，其中包括對文化、城管、交通稽查、國土資源、海監(jiān)等部門，把這些執(zhí)法大隊(duì)融入到綜合執(zhí)法系統(tǒng)當(dāng)中，以下設(shè)機(jī)構(gòu)的形式來負(fù)責(zé)各自的領(lǐng)域。三是在原有綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更上一層樓的成效。在具體進(jìn)行專業(yè)執(zhí)法隊(duì)重組的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵循相對集中與城鄉(xiāng)覆蓋等準(zhǔn)則，依據(jù)區(qū)域的不同進(jìn)行行政執(zhí)法劃分，任何大隊(duì)需要承擔(dān)起相應(yīng)地區(qū)的六大領(lǐng)域執(zhí)法內(nèi)容，選定某個(gè)區(qū)(鎮(zhèn))視為駐點(diǎn)，執(zhí)法范圍輻射周邊5－6個(gè)街道、鎮(zhèn)、園區(qū)，推進(jìn)綜合執(zhí)法向區(qū)域和街鎮(zhèn)延伸，做到“一專多能”、一“綜”到底，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。解決“都管都不管”的問題，改成“一支隊(duì)伍管全部”，以避免一些部門之間執(zhí)法邊界不清，同一件事誰都可以管，誰都可以不管，執(zhí)法部門往往“依法”互相“踢皮球”，造成“有利的事?lián)屩埽瑳]利的事沒人管”的局面。

(二)優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，由“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變

一是弄清楚各種的權(quán)利和職責(zé)所在。部門的不同在權(quán)利和職責(zé)上也會(huì)存在較大的差異化，所以一定要弄清各個(gè)政府、街鎮(zhèn)等部門的權(quán)利與職責(zé)。對于綜合行政執(zhí)法局而言，他們的主要職責(zé)與權(quán)利在于可以進(jìn)行行政處罰和監(jiān)督等，同時(shí)可以依據(jù)權(quán)利與職責(zé)的匹配程度，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的法律責(zé)任;而職能部門則往往會(huì)具備行政管理的職能;一些街區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)該屬地化管理職責(zé)。二是加強(qiáng)整體聯(lián)動(dòng)。綜合行政執(zhí)法局對涉嫌違法行為依法給予相應(yīng)處罰決定，在作出決定起三天內(nèi)，通知或抄送職能單位;各大功能區(qū)和職能單位行政許可涉及綜合執(zhí)法事項(xiàng)的，自作出決定之日起三日內(nèi)，將行政許可決定和有關(guān)信息通知或抄送到有個(gè)單位;社會(huì)治理信息中心采集的與綜合執(zhí)法相關(guān)材料，即時(shí)轉(zhuǎn)交給此單位，此單位在三天內(nèi)，將作出的決定回饋社會(huì)治理單位。三是逐漸完成信息的共享。在這個(gè)過程中需要以政府服務(wù)網(wǎng)作為根基，制定出嚴(yán)格的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，便于推進(jìn)部門間的資源與信息的合理高效利用，最終達(dá)到業(yè)務(wù)連接的目的。四是進(jìn)行聯(lián)席會(huì)商。成立一個(gè)關(guān)于執(zhí)法的綜合性的聯(lián)席會(huì)議體系，加搶此執(zhí)法單位與其他有關(guān)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的全面執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，定期分析解決在執(zhí)法具體實(shí)施時(shí)遇到的阻礙或一些矛盾，形成了相互配合、合力攻堅(jiān)的革新新局面。

(三)規(guī)范執(zhí)法行為，由“粗放執(zhí)法”向“精細(xì)執(zhí)法”轉(zhuǎn)變

進(jìn)行改革創(chuàng)新，來達(dá)到體質(zhì)的優(yōu)化，行為的規(guī)范，效能的增強(qiáng)。第一執(zhí)法都要統(tǒng)一。以半軍事化來管理執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一管理和調(diào)度各大中隊(duì)，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)一”，即管理的制度、執(zhí)法的程序、相關(guān)法律文書以及服裝和車輛等。第二點(diǎn)是將執(zhí)法的具體流程進(jìn)行程序化。即在原基礎(chǔ)之上實(shí)施流程再造，總結(jié)歷來相關(guān)法案，并根據(jù)實(shí)際情況探究確定最新法律規(guī)章命名為《綜合執(zhí)法辦案規(guī)程》，再把通常執(zhí)法過程中必然出現(xiàn)的四項(xiàng)流程，包含行政處罰、強(qiáng)制、復(fù)議及其訴訟，將他們進(jìn)行有機(jī)的連接，同時(shí)再全方位地將一系列法定條例貫通其中，例如行政執(zhí)法責(zé)任制度以及對案件展開審查的具體細(xì)則還有對歷史重大案件展開統(tǒng)一討論的有關(guān)性條款等。三是執(zhí)法系統(tǒng)化。采用“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”等方式強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。“連貫執(zhí)法”，即把各綜合執(zhí)法大隊(duì)和派駐街鎮(zhèn)中隊(duì)并聯(lián)一起，先發(fā)現(xiàn)先立案，再根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)行移交;“組合執(zhí)法”，即同一案件涉及多個(gè)違法行為的，依據(jù)同組證據(jù)材料一并作出處理決定，既提高了執(zhí)法效率，又避免了重復(fù)執(zhí)法。四是執(zhí)法信息化。開發(fā)“執(zhí)法辦案管理軟件、案件審批手機(jī)APP終端、移動(dòng)執(zhí)法終端、移動(dòng)辦公室”四位一體的辦案智能系統(tǒng)，壓縮辦案時(shí)間，提升了執(zhí)法效能。

作者：謝芳 單位：江蘇理工學(xué)院