長短結(jié)合提升財(cái)政政策質(zhì)效探析

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財(cái)政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要手段，通過設(shè)定合理的政策目標(biāo)、選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸ㄟ^財(cái)政收支政策的變化，以及赤字和債務(wù)規(guī)模的變化，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)揮作用。

一、財(cái)政宏觀調(diào)控效應(yīng)持續(xù)顯現(xiàn)

有效的宏觀調(diào)控是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，宏觀上財(cái)政通過政府投資規(guī)模和方向等措施調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，在微觀上直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)確立時(shí)期，財(cái)政宏觀調(diào)控逐步形成清晰的政策目標(biāo)取向、豐富的政策工具組合、適宜的調(diào)控時(shí)機(jī)選擇、日益健全的組織實(shí)施機(jī)制等要素組成的宏觀調(diào)控體系。財(cái)政宏觀調(diào)控由直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，調(diào)控藝術(shù)日益彰顯。黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速換擋，從追求增長速度轉(zhuǎn)向追求發(fā)展質(zhì)量。實(shí)施積極財(cái)政政策，加強(qiáng)定向調(diào)控、相機(jī)調(diào)控，主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào)。財(cái)政宏觀調(diào)控更加注重激發(fā)市場活力、逆周期調(diào)節(jié)、管控風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、管理預(yù)期和引導(dǎo)市場行為。階段性政策與制度性安排相結(jié)合，減稅降費(fèi)力度空前；發(fā)行抗疫特別國債，實(shí)施保供復(fù)產(chǎn)等政策舉措，常態(tài)化實(shí)施財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，合理安排政府債務(wù)規(guī)模，有效對(duì)沖了經(jīng)濟(jì)下行、疫情等沖擊，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)帶動(dòng)作用，促進(jìn)資本及資源向戰(zhàn)略關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦，推動(dòng)供給升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我國實(shí)施積極的財(cái)政政策，有效應(yīng)對(duì)了國際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)下行壓力、新冠肺炎疫情等沖擊。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國力躍上新臺(tái)階，我國經(jīng)濟(jì)邁上更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路，這些成就的取得印證了我國宏觀經(jīng)濟(jì)治理不斷完善，宏觀調(diào)控的思路和方式不斷創(chuàng)新，宏觀政策的自主性不斷增強(qiáng)，財(cái)政宏觀調(diào)控的效應(yīng)持續(xù)顯現(xiàn)。

二、提升財(cái)政政策質(zhì)效三個(gè)結(jié)合

實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。在實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵更為豐富的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，提升財(cái)政政策質(zhì)效，需要注重三個(gè)結(jié)合。其一，財(cái)政政策注重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與社會(huì)效應(yīng)的有機(jī)統(tǒng)一。就業(yè)關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)，也關(guān)聯(lián)民生。財(cái)政政策應(yīng)著力就業(yè)數(shù)量和質(zhì)量提升。首先，財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就能夠?yàn)榫蜆I(yè)提供更多增長空間，進(jìn)而改善勞動(dòng)力市場的供需結(jié)構(gòu)，提高就業(yè)質(zhì)量，從而穩(wěn)定市場主體的收入預(yù)期，改善居民的消費(fèi)預(yù)期。其次，財(cái)政政策著眼于滿足城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)需求，健全養(yǎng)老保障體系和醫(yī)療衛(wèi)生健康體系，在保障居民基本生活的基礎(chǔ)上，通過民生領(lǐng)域公共消費(fèi)增長帶動(dòng)私人消費(fèi)增長，逐步提升基本公共服務(wù)均等化水平。最后，提高全民受教育程度，開展職業(yè)技能和就業(yè)培訓(xùn)，為人力資本的積累和提高創(chuàng)造有利條件，實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，暢通經(jīng)濟(jì)和民生的重要連接點(diǎn)，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其二，注重短期和中長期財(cái)政政策相結(jié)合。財(cái)政政策的類型和目標(biāo)取向取決于中長期規(guī)劃目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，短期政策、中長期政策與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的合意程度，直接影響財(cái)政政策效應(yīng)的有效發(fā)揮。短期財(cái)政政策除了應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的沖擊，為市場經(jīng)濟(jì)主體紓困，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以外，還應(yīng)把政策的重點(diǎn)放到穩(wěn)定和改善市場預(yù)期方面。保持政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，注重政策的前瞻性和透明度，釋放積極信號(hào)，減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的不確定性，合理引導(dǎo)各方預(yù)期。中長期財(cái)政政策應(yīng)聚焦于現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，著眼于滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)需求，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和全面現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其三，注重相機(jī)抉擇政策與自動(dòng)穩(wěn)定器政策相結(jié)合。相機(jī)抉擇的財(cái)政政策在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊、經(jīng)濟(jì)下行、疫情沖擊等方面發(fā)揮了積極的逆周期調(diào)節(jié)作用。隨著政府債務(wù)與赤字水平的攀升，財(cái)政政策空間進(jìn)一步收窄。由于政策調(diào)整頻繁，也加大了政策的不確定性，政策碎片化或政策的系統(tǒng)性不夠，不利于穩(wěn)定市場預(yù)期和政策有效性的發(fā)揮。要提高政策有效性和可持續(xù)性，在具體實(shí)踐中，應(yīng)將相機(jī)抉擇政策與自動(dòng)穩(wěn)定器政策相結(jié)合，提升財(cái)政政策的系統(tǒng)性與可預(yù)期性。進(jìn)一步優(yōu)化改革稅收制度與社會(huì)安全網(wǎng)體系，加強(qiáng)財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的實(shí)際效果。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)建立一套財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器規(guī)則體系，并在政策實(shí)踐過程中持續(xù)迭代優(yōu)化。制定合理的政策觸發(fā)與退出規(guī)則，以制度化管理實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的調(diào)控目標(biāo)。

三、應(yīng)對(duì)三重壓力的四個(gè)要點(diǎn)

我國“十四五”開局良好，2021年我國經(jīng)濟(jì)總量突破110萬億元，實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到8.1%，經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好、長期向好的基本面保持不變。全球經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，我國一系列穩(wěn)字當(dāng)頭的政策安排等為我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展奠定了有利條件。但是，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)動(dòng)能不穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力。一是消費(fèi)不振，投資增長乏力，需求仍現(xiàn)收縮態(tài)勢。綜合2021年數(shù)據(jù)看，消費(fèi)有所改善，但仍未恢復(fù)至疫情前水平，2021年全國居民人均消費(fèi)支出兩年平均實(shí)際增長4.0%?；ㄍ顿Y的復(fù)蘇態(tài)勢仍較為緩慢，1-12月份廣義基建同比增速為0.21%，兩年復(fù)合增速1.8%。房地產(chǎn)開發(fā)投資持續(xù)回落。二是大宗商品價(jià)格持續(xù)高位，供應(yīng)鏈?zhǔn)艽驂?，供給受到?jīng)_擊。三是預(yù)期仍然偏弱。一系列保供穩(wěn)價(jià)、助企紓困政策的落地實(shí)施，短期預(yù)期有所改善，但供需兩端不確定增加，全球疫情蔓延的較大不確定性和國內(nèi)疫情的點(diǎn)狀暴發(fā)，預(yù)期仍然偏弱。應(yīng)對(duì)三重壓力，宏觀政策要穩(wěn)健有效。財(cái)政政策的要點(diǎn)有四個(gè)方面：其一，總體財(cái)政政策延續(xù)積極基調(diào)，引導(dǎo)預(yù)期改善。在財(cái)政收入端，實(shí)施更大力度減稅降費(fèi)。2016年至2021年新增減稅降費(fèi)累計(jì)超8.6萬億元，宏觀稅負(fù)已由2012年的18.7%預(yù)計(jì)降至2021年的15.2%左右。持續(xù)的減稅降費(fèi)政策在降低市場主體的成本、修復(fù)市場主體盈利能力、激發(fā)市場主體活力等方面發(fā)揮了有效作用。為幫助企業(yè)紓困，增強(qiáng)市場主體活力，除了落實(shí)落細(xì)已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)減稅、緩稅和降費(fèi)政策之外，針對(duì)重點(diǎn)主體和重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施更大力度的減稅降費(fèi)。在財(cái)政支出端，擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，保證適當(dāng)?shù)呢?cái)政支出強(qiáng)度。完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，加快支出進(jìn)度。其二，強(qiáng)調(diào)政策的精準(zhǔn)性和財(cái)政政策效能的提升。在稅收政策方面，新的減稅降費(fèi)政策強(qiáng)化對(duì)中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶等抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的市場主體的持續(xù)支持，強(qiáng)化對(duì)制造業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)的支持，階段性政策與制度性措施相結(jié)合。在支出政策方面，突出對(duì)科技攻關(guān)、生態(tài)環(huán)保、基本民生、區(qū)域重大戰(zhàn)略、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)支持，突出對(duì)國家“十四五”規(guī)劃重大項(xiàng)目的重點(diǎn)支持。在預(yù)算制度上，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，注重財(cái)政支出政策效果。加快預(yù)算管理一體化。將資產(chǎn)、債務(wù)、績效、政府采購等按照一體化管理要求融入預(yù)算管理主體流程。其三，注重可持續(xù)。充分發(fā)揮積極財(cái)政政策效應(yīng)的同時(shí)，兼顧中央和地方政府的財(cái)政可承受能力。財(cái)政赤字保持在合理水平，保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定。支出上，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。保障基本民生等重點(diǎn)支出，加大財(cái)力下沉力度，兜牢“三?！钡拙€；壓縮政府一般性支出，控制行政運(yùn)行成本。債務(wù)管理上，合理安排地方政府專項(xiàng)債券，優(yōu)化債券使用方向，保障在建項(xiàng)目后續(xù)融資和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。其四，加強(qiáng)跨周期調(diào)節(jié)，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用。適當(dāng)增加中央基建投資，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌年度間專項(xiàng)債管理，統(tǒng)籌政府基建投資與專項(xiàng)債券，做好政策銜接，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，政府基建投資支出和專項(xiàng)債向跨年度重大戰(zhàn)略項(xiàng)目傾斜。發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與市政、交通、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)事業(yè)等補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大。

作者:石英華 單位:中國財(cái)政科學(xué)研究院