公共管理的經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展維護

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經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目的，是要以人為本，以民為本，提高民生福祉。黨的報告從根本上揭示了發(fā)展的本質(zhì)，為我們指明了發(fā)展的終極目標，也是中國特色社會主義新時展的戰(zhàn)略指向。要維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，就必須要有政府的積極參與、推動和有力協(xié)調(diào)。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的主體和次級協(xié)調(diào)主體，轉(zhuǎn)變其治理理念、推進政府機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變治理方式、有效實現(xiàn)其職能在實現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中具有重要的地位和作用。

一、新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)涵

長期以來，我們對經(jīng)濟社會發(fā)展的理解側(cè)重于“經(jīng)濟增長”和“社會進步”層面較多，更多強調(diào)的是財富“量”的增加，而忽略了“質(zhì)”的提高。進入新時期尤其是中國特色社會主義進入新時代以來，經(jīng)濟社會發(fā)展更加要通過改善生產(chǎn)要素質(zhì)量及其組合結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)，更加要通過依靠技術進步、改善管理、提高勞動者素質(zhì)等途徑來實現(xiàn)，不僅要重視經(jīng)濟規(guī)模的擴大和效率的提高，而且要強調(diào)經(jīng)濟增長和社會進步過程中的協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性，對發(fā)展的理念、戰(zhàn)略和途徑等提出了新的更高的要求，它所強調(diào)的不僅是提高增長效益，還包括促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，分配結(jié)構(gòu)的改善和生活水平、服務質(zhì)量的提高，人與自然的和諧相處以及發(fā)展成果的合理分配等。

二、新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對地方政府的要求

在我國，地方政府是指除特別行政區(qū)以外的省、縣和鄉(xiāng)三級政府。地方政府作為一個地區(qū)的施政中心，不僅是黨的路線、方針和政策的執(zhí)行者，而且是一方經(jīng)濟、政治、社會與文化發(fā)展的組織者、推動者和協(xié)調(diào)者，地方政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的強弱，對促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的進程和效果至關重要。

（一）地方政府應積極轉(zhuǎn)變思想觀念政府觀念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新、治理方式創(chuàng)新的前提和基礎。促進新時期經(jīng)濟社會發(fā)展加，一方面要求地方各級政府破除過去那種對GDP增長的盲目崇拜，改變過去的數(shù)量型經(jīng)濟，大而全小而全的地域行業(yè)分布和條塊分割、地區(qū)封鎖等觀念，樹立全新的發(fā)展觀，提高經(jīng)濟社會發(fā)展運行質(zhì)量的保證機制、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、依靠科技進步來提高經(jīng)濟社會發(fā)展的效益和質(zhì)量、注重生態(tài)環(huán)境保護、加強區(qū)域合作等，另一方面要求地方政府由原來的“管理”觀念向“服務”觀念轉(zhuǎn)變，樹立更好的服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的服務理念，建立服務型政府，實現(xiàn)政府的“善政”。地方政府應通過宏觀調(diào)控手段，為加快當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展指明方向；對技術創(chuàng)新和自主創(chuàng)新提供平臺和服務，對中小企業(yè)多給予支持和幫助，引導其健康發(fā)展；重視高素質(zhì)人才的培養(yǎng)和引進工作，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供智力支持；對產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整應積極穩(wěn)妥，協(xié)調(diào)好各方面的利益，從根本上提高政府為新時期經(jīng)濟社會發(fā)展服務的水平和能力。

（二）地方政府應轉(zhuǎn)變其職能地方政府職能的轉(zhuǎn)變是加快新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。目前和今后一段時間內(nèi)地方政府職能應在以下兩個方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)變：一方面要求地方政府對經(jīng)濟社會的管理由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，合理界定政府與市場、企業(yè)之間的邊界，減少地方政府行政審批和對經(jīng)濟活動的直接干預，地方政府僅從外部性、公共性、合規(guī)性方面對企業(yè)投資項目予以核準或備案，加強對市場的監(jiān)管，履行好對重大項目的規(guī)劃協(xié)調(diào)、行業(yè)信息等服務職能。另一方面要求地方政府切實將政府職能轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務上來。堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點：合理調(diào)整收入分配關系，逐步推進基本公共服務均等化：要把基本公共服務制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，推進重大民生工程建設，切實解決好群眾就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的基本民生問題。

（三）地方政府間應加強相互合作，統(tǒng)籌兼顧在過去以經(jīng)濟建設為中心思想的指導下，各級地方政府力爭本地區(qū)經(jīng)濟利益最大化，這種地方保護主義的經(jīng)濟發(fā)展模式，不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，不利于資源的合理配置、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、統(tǒng)一市場的形成，阻礙了經(jīng)濟的健康、快速發(fā)展。新時期要維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，就要求地方政府既要重視經(jīng)濟社會規(guī)模擴大和效率的提高，更要注重經(jīng)濟領域與社會領域的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的一致性以及經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性。著力解決好城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟與社會之間均衡發(fā)展的問題；著力解決好經(jīng)濟增長過程中節(jié)能降耗和環(huán)境保護的問題：著力解決好社會保障制度建設中縮小收入差別、實現(xiàn)共同富裕的問題。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與民主政治建設、社會建設、先進文化建設一起安排、一起部署，做到整體聯(lián)動，同步推進。

三、維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展過程中的阻滯因素分析

雖然各級地方政府采取了一些措施加快經(jīng)濟社會發(fā)展，但成效并不顯著。主要是因為地方政府行為與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式之間存在矛盾。

（一）思想上沒有全面深刻認識經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，需要在保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟效益、促進地區(qū)、城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展及實現(xiàn)經(jīng)濟社會等方面都實現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展，要求各級政府在思想上要高度、全面、深刻地認識到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的緊迫性和必要性。但各級地方政府在原有發(fā)展理念和自身利益的影響下卻沒有認識到這一點，為尋求地方利益的最大化，各級地方政府反而容忍甚至縱容外延擴張的生產(chǎn)能力和發(fā)展道路，直接導致了粗放型發(fā)展模式的存在。

（二）實踐中仍熱衷于片面追求GDP的快速增長實際上，地方政府仍然熱衷于追求GDP的快速增長。究其原因：一是地方政府財權與事權不對稱。實行分稅制以來，特別是取消農(nóng)業(yè)所得稅后，地方政府普遍面臨著財政困難的問題，然而地方政府又要承擔大量的社會公共事務。為了增加財政收入、履行其職能，迫使地方政府不得不把加速GDP的增長和擴大稅收來源作為頭等大事來抓。二是近年來我國為確保經(jīng)濟增長達到一定水平，實施了積極的財政政策。這一政策的實施，一定程度上導致地方政府在投資領域的行政干預能力不斷加強，致使一批投資高而效益低、有違市場規(guī)律和以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的“政績工程”、“形象工程”應運而生。

（三）缺乏一套完整的政府績效考核評價體系當前，地方政府的政績考核指標體系不健全，仍存在內(nèi)容片面、指標單一、行為短期化等特點，不能充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求。在考核內(nèi)容上，偏重于經(jīng)濟“量”增長，過于關注地方領導任職期間招商引資、財政收入和GDP的增長情況，忽視了經(jīng)濟“質(zhì)”的提高及社會發(fā)展、環(huán)境保護和生態(tài)平衡等問題：在考核指標上，片面強調(diào)數(shù)量考核指標，指標設置不全面、不科學，沒有涉及到經(jīng)濟效益、城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、環(huán)境保護、民生改善等基本的指標；在考核主體上，考核主體單一，僅僅依靠政府自身考核自己，缺乏外界的參與和監(jiān)督，使考核的結(jié)果大打折扣，缺乏科學性和真實性。

四、維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的路徑選擇

筆者認為，要想維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，地方政府必須在以下幾個方面進行改革：

（一）轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展理念和創(chuàng)新地方政府管理理念地方政府必須在發(fā)展理念上樹立總攬全局、統(tǒng)籌兼顧、為民服務的思維觀念，徹底改變長期存在的重速度輕效益、重開發(fā)輕節(jié)約、重外延輕內(nèi)涵、片面追求GDP增長、忽視保護環(huán)境和節(jié)約資源的傾向，創(chuàng)新管理理念：一是樹立有限政府的理念。地方政府要堅持有所為有所不為，合理界定政府與市場、企業(yè)、社會之間的邊界，其行為必須受法律和經(jīng)濟規(guī)律的約束。二是樹立有效政府的理念。地方政府工作要保持高效的狀態(tài)，決策要靈敏快捷，執(zhí)行要暢通無阻，行政效率要提高。三是樹立開放的理念。地方政府施政要面向世界，著眼發(fā)展，培育地方政府的美譽度和知名度。四是樹立服務的理念。地方政府應根據(jù)人民的要求，管理社會公共事務，維護其利益，提高服務意識和服務質(zhì)量。

（二）理順政府與市場在資源配置領域的關系地方各級政府要正確處理政府與市場之間的關系，合理界定各自的活動范圍，確保市場在經(jīng)濟發(fā)展中的主體地位。與此同時，正確處理政府與市場在資源配置領域的關系。政府與市場在某種程度上是兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟活動的主要機制和制度安排。實踐證明，完全由單一的政府或單一的市場來配置資源都會導致經(jīng)濟效率或社會效率的損失。這就需要理順政府與市場在資源配置領域的關系，遵循市場優(yōu)先原則，市場機制作用的發(fā)揮為資源配置效率最大化提供了可能。但市場并不是完美無缺的，為有效防止由于“市場失靈”導致的公共物品的短缺和經(jīng)濟的非良性發(fā)展，政府必須采取以經(jīng)濟手段為主、輔之以相應的行政和法律等手段，通過間接的方式進行宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟的穩(wěn)定，使全社會形成競相提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益的氛圍，為維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

（三）建立健全地方政府績效考核體系維護經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，還要建立健全對合理的地方政府績效考核制度。政府績效考核主要是對政府班子和領導干部執(zhí)政情況的考察和評價，合理的績效考核體系對充分發(fā)揮地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式進程中的作用具有很強的導向功能，把各級領導干部的決策行為引導到推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的軌道上來。這種指標體系著重考核地方政府在創(chuàng)造經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍和環(huán)境、公共服務能力，側(cè)重于對政績進行成本——收益分析，不僅要看取得的政績，還要看為此付出的投入和代價，把發(fā)展的成本高低作為判斷和衡量政績的標準之一，正確評價政績帶來的現(xiàn)實成效與長遠影響，避免不計成本和代價的重復建設、資源浪費、環(huán)境破壞等，為維護經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。

作者：鄒孟澤 單位：青海民族大學政治與公共管理學院