公共管理土地產(chǎn)權(quán)制度研究

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1紅色邊疆農(nóng)場自然和地理概況

紅色邊疆農(nóng)場位于黑龍江中上游黑河市愛輝區(qū)南部和孫吳縣東部，地跨兩區(qū)縣，東鄰黑龍江，隔江與俄羅斯相望，西接孫吳縣臥牛河鄉(xiāng)，南與孫吳縣沿江鄉(xiāng)和腰屯鄉(xiāng)接壤，北與愛輝區(qū)西崗子鎮(zhèn)和坤河達(dá)斡爾滿族鄉(xiāng)相鄰。南北長65里，東西寬40公里。是黑龍江省國有農(nóng)場群中黑龍江沿岸最北部的農(nóng)場，邊境線長25公里。紅色邊疆農(nóng)場屬寒溫帶大陸性季風(fēng)氣候，氣候溫暖，年平均氣溫0.2℃，年積溫2300℃，無霜期100~120天。雨水充沛，年均降水544.7毫米，62%的降水集中在6、7、8月份。光照充足，年均日照時數(shù)為2567小時。水資源充足，全場可利用徑流水資源1.29億立方米。紅色邊疆農(nóng)場位于小興安嶺余脈東側(cè)，地貌呈西高東低，可分為低山丘陵區(qū)、山前漫崗區(qū)和沿江平原區(qū)。其中沿江平原區(qū)為沖積平原，土壤母質(zhì)為砂和粘質(zhì)沖積物，面積18740公頃，占全場面積的23.77%，平原起伏平緩，土層深厚，土質(zhì)肥沃，是農(nóng)場糧豆主產(chǎn)區(qū)。農(nóng)場土地面積中耕地面積14712公頃，林地6999公頃，牧草地4889公頃。水面1894公頃。可墾荒地2433公頃。農(nóng)場內(nèi)土地平緩連片，適于機(jī)械耕作。在我國日益完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下，適應(yīng)我國政府管理的公共管理理論在我國日益發(fā)展并有著越來越重要的作用，為適應(yīng)新形勢的發(fā)展，國有農(nóng)場應(yīng)引入公共管理的模式。

2紅色邊疆農(nóng)場土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定了我國的土地所有制，即國家和集體二級所有的制度；1988年《憲法》修正案中明確了土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，從根本法層次上確立了我國土地使用制度。一般來講，產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的簡稱。從產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)角度看，產(chǎn)權(quán)總是以復(fù)數(shù)形式出現(xiàn)的“權(quán)利束”。包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，也可以包括“受損受益權(quán)”等。有專家指出：市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就是產(chǎn)權(quán)不斷細(xì)化和加速流轉(zhuǎn)的過程。目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系中，只有土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及土地抵押權(quán)。隨著土地社會化和市場化的發(fā)展，新的土地權(quán)利不斷地從所有權(quán)和使用權(quán)中分解和細(xì)化出來，使土地產(chǎn)權(quán)日益多元化，如土地的占有權(quán)、發(fā)展權(quán)、空間權(quán)、通行權(quán)等等。這些分解和細(xì)化出來的權(quán)利，在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，但對這些權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度的完善和建設(shè)滯后嚴(yán)重，極不適應(yīng)土地市場產(chǎn)權(quán)交易和平等保護(hù)土地財產(chǎn)權(quán)益的要求。紅色邊疆農(nóng)場的土地所有權(quán)是國家所有，而“權(quán)利束”中其它的權(quán)利并沒有得到完全體現(xiàn)、明確，只有承包經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)從權(quán)利束中分解出來。改革開放后，通過城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，土地使用權(quán)的歸屬逐步清晰。但從以上分析中可以看出，由于農(nóng)場政企合一的管理體制，紅色邊疆農(nóng)場的土地所有權(quán)和使用權(quán)并未完全分離，農(nóng)場作為企業(yè)使用國有土地，其具有土地的使用權(quán)，相應(yīng)的也就具有了土地的承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，農(nóng)場職工作為企業(yè)的一員，也應(yīng)當(dāng)具有土地的使用權(quán)，但職工并沒有土地的使用權(quán)，只是在土地經(jīng)營方式?jīng)Q定之后具有土地的租賃、承包等的權(quán)利，這主要是由于土地的使用權(quán)并沒有體現(xiàn)在農(nóng)場的職工身上。因此說紅色邊疆農(nóng)場的土地使用權(quán)的權(quán)利并沒有在最大、最多數(shù)的權(quán)利主體———農(nóng)場職工的身上體現(xiàn)。從以上分析中可以看出，農(nóng)場的土地使用權(quán)體現(xiàn)在了企業(yè)這個主體上，農(nóng)場的土地經(jīng)營方式都是由農(nóng)場決定的，這其中土地的各種經(jīng)營方式有其優(yōu)點(diǎn)和不足之處。家庭農(nóng)場的經(jīng)營方式在利益分配上容易產(chǎn)生矛盾。土地租賃是農(nóng)場經(jīng)營的一種方式，農(nóng)場向租種土地的職工收取租金是符合國有土地有償使用的規(guī)定的，但農(nóng)場的職工在沒有工資收入的同時又要支付土地租金。分組承包在管理上適合于農(nóng)場這樣的大型機(jī)械化耕作地區(qū)，但不能體現(xiàn)按勞分配的原則，職工的積極性不容易調(diào)動。

3紅色邊疆農(nóng)場土地產(chǎn)權(quán)改革的思路

3.1完善農(nóng)場職工代表大會制度，加強(qiáng)農(nóng)場職工的公眾參與

紅色邊疆農(nóng)場的職工代表大會是每年舉行一次，由各生產(chǎn)隊派出職工代表參加會議，對農(nóng)場的全年生產(chǎn)情況進(jìn)行總結(jié)，提出新的一年的生產(chǎn)計劃及目標(biāo)，但農(nóng)場的各項(xiàng)政策措施的實(shí)行卻不是由職工代表大會討論通過的，而是由農(nóng)場的行政部門決定或由上級以文件等形式傳達(dá)的。對于涉及到農(nóng)場的各項(xiàng)改革措施，卻缺少農(nóng)場職工的參與。在我國公共管理日益完善的時期，對于建立現(xiàn)代化的國有農(nóng)場企業(yè)來說，引入公共管理的模式，提高農(nóng)場職工的公共參與程度，對于深化農(nóng)場的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)場的土地產(chǎn)權(quán)制度是十分重要的。對此，農(nóng)場不只要建立全農(nóng)場的職工代表大會制度，還要建立與完善農(nóng)場各連隊的職工代表大會制度，以使國有農(nóng)場成為現(xiàn)代化的國有農(nóng)場。

3.2以公共管理模式對農(nóng)場的管理體制進(jìn)行更加深入的改革

公共管理模式可使管理者從舊有的集權(quán)式的官僚組織中解脫出來，增加其自主性，可使人力和技術(shù)資源發(fā)揮到最大作用，以促使產(chǎn)出極大化、成本極小化，可促使其整體效率的發(fā)揮，并確保公共服務(wù)的品質(zhì)。現(xiàn)紅色邊疆農(nóng)場的管理者需要改變觀念，學(xué)習(xí)公共管理的先進(jìn)理念，首先要建立人才培養(yǎng)體制，加大投入使管理者掌握先進(jìn)的公共管理理念，其次在機(jī)構(gòu)改革中擺脫企業(yè)式、官僚式、集權(quán)式的舊的管理體制，建立適合于公共管理的現(xiàn)代的行政管理機(jī)構(gòu)。如在中可采用公共參與的形式，可將農(nóng)場的各項(xiàng)改革措施提出并在職工代表大會上進(jìn)行討論決定，職工有好的建議及對策可在大會上提出。

3.3建立完善的政策評估體系

土地經(jīng)營中政策的執(zhí)行是至關(guān)重要的，在其執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題應(yīng)進(jìn)行全面的評估，在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行有困難時要及時進(jìn)行調(diào)整。紅色邊疆農(nóng)場的土地租賃政策在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)存在土地分配不合理等問題時就要及時調(diào)整其不合理的地方，也就是在土地租賃中首先考慮本農(nóng)場農(nóng)工的整體利益，租賃優(yōu)先權(quán)應(yīng)考慮本農(nóng)場的職工，應(yīng)盡力杜絕管理者利用職權(quán)為其自己謀利益的行為。