社區(qū)公共管理論文

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一、我國社區(qū)警務建設中存在的問題

中國文化具有傳統東方文化的典型特征，比較注重親情和鄉(xiāng)情，這非常有利于增強社區(qū)的榮譽感、歸屬感、互助性和自治性。人們的合群習慣有利于開發(fā)社區(qū)資源，減少人際沖突，充分發(fā)揮社區(qū)在公共安全和互助方面的功能。自實施社區(qū)警務改革以來，人民群眾的安全感明顯增強，社會治安秩序也明顯好轉。但同時不難看到我國社區(qū)警務建設中存在的如下問題：社區(qū)警務的行政色彩較濃，許多民警的思維方式還沒有完全轉變過來，工作中充滿指派意味；系統的社區(qū)居民自治機制尚有待建立，群眾自愿參與和自覺管理的習慣還未形成；社區(qū)警務作為當前公安派出所改革的關鍵點和方向，自然會受到公安機關原有運行機制和工作方式的慣性影響，遇到一定的阻力。

（一）對社區(qū)警務戰(zhàn)略和建設認識不足

在社區(qū)警務改革過程中，部分派出所對“社區(qū)警務”的認識仍然停留在“掛幾個牌，建幾個警務室，做幾本臺賬”的層面，在文件、材料中經常引用“社區(qū)警務”的字眼，認為這樣做就實現了社區(qū)警務的改革。民警對“社區(qū)警務”的基本概念還十分模糊，不知道其真正的內涵是什么，“社區(qū)警務”方面的一些有效措施不能切實落實到基層工作中去。部分領導的認識也存在較大問題，“求穩(wěn)怕亂”的思想突出。機關里的人不愿意去基層，部分領導怕得罪人而遲于行動或干脆不行動。這樣，便無法將有限的警力盡量充實到基層去，實現派出所工作重心轉移就成了一句空話。

（二）群眾工作存在缺陷

社區(qū)警務的核心內容就是扎扎實實地做好群眾工作，以有限的警力最大限度地服務于群眾。然而在現實中，我國社區(qū)警務的群眾工作卻往往難以落到實處。首先，在工作能力上，有的民警缺乏與群眾互動和協作的能力，不善于帶著深厚感情去和群眾溝通交流，致使群眾工作無法得到有效的開展。其次，在思想認識上，有的民警官僚作風嚴重，不自覺地會對群眾有居高臨下和冷漠之感，解決問題時，不認真進行調查研究，不廣泛聽取群眾意見，個人說了算的現象時有發(fā)生，拉開了自己與群眾的距離。再次，在依法行政上，在群眾的民主、法制意識明顯增強的情況下，有些民警法制觀念淡薄、依法辦事水平較低，在處理群眾利益問題方面，沒有很好貫徹依法行政的理念，在群眾中形成了“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的錯誤導向，致使部分群眾信鬧不信法、信訪不信法。

（三）警務工作被下壓的各種非警務任務嚴重擠壓

社區(qū)警務建設的目的就是通過服務前移和警力下沉，使社會基層重點承擔維護社會治安的工作和任務，實現警民關系伙伴化和警民協作，從傳統的單純執(zhí)法過渡到主動服務和合作共治。而目前，由于上級公安機關仍然不斷下壓各種任務指標，非警務用警削減了警力，致使警力不足，比如，為視察領導擔任警衛(wèi)，集中警力偵破大案要案等。這些都嚴重擠壓了社區(qū)民警走戶入訪或巡邏的時間，影響了社區(qū)警務工作的有效推進。

（四）警務保障不到位

基層工作任務繁重，警力不足的情況普遍存在，甚至出現“一區(qū)一警”的狀況。這種狀況導致社區(qū)民警嚴重超負荷地工作，必然影響其工作的效率和質量。此外，基層公安機關經費保障渠道不暢，保障體制不完善。特別是在農村和經濟欠發(fā)達地區(qū)，部分派出所連辦公用房和出警用車都得不到應有的供給，民警甚至騎摩托車或自行車出警。人均辦案經費不足，民警的一個晚班加班費甚至只有幾塊錢，而且還連續(xù)幾個月拖欠不發(fā)。這些都影響了社區(qū)民警工作積極性的發(fā)揮，甚至可能會導致民警以亂收費和亂罰款的手段牟取外快。不解決這些問題，社會警務改革的成功就只是個遙遠的夢想。

二、西方國家社區(qū)警務建設的經驗

西方國家經歷了四次警務革命：第一次是1829年英國人建立了都市警察，第二次是20世紀20年代美國的警察專業(yè)化運動，第三次是20世紀70年代的歐美警察現代化運動，第四次是20世紀80年代以后至今的社區(qū)警務運動。西方警務改革經歷了一個從“預防為主”到“打擊犯罪”再到“回歸重視群眾和社會作用”的螺旋上升的過程，在工作重點、衡量標準、警力、裝備、警務合作和警務風格等諸多環(huán)節(jié)對原有的警察理論觀念和組織結構進行了批判和改造，為我們提供了很好的警務改革經驗。

（一）在理念層面，樹立為民服務的理念

英國的警務改革非常注重公民的建議和意見，總是把其作為重要因素來考慮。各項警務工作的開展都是以公眾為中心，始終把公眾的意見放在第一位。無論是涉及宗旨還是具體問題，均考慮到公眾的利益和要求，對公眾像對待客戶一樣尊重。管理模式也由命令和處罰模式變?yōu)橐龑?、保護和幫助模式，服務理念貫穿整個西方警務改革的始終，貫穿整個管理過程的始終，公共權力真正地回歸到為公眾服務上來。公共部門是服務部門，當然包括警察機關，提升服務質量和水平是其改革的目標，它體現在整個西方警務改革的全過程之中。公眾至上和服務至上是英國警務改革始終堅持的重要原則。啟示：在我國警務改革實踐中，我們應積極構建服務型社區(qū)警務模式，樹立為民服務理念，構建和諧警民關系。

（二）在制度和運行層面，具有多方面?zhèn)戎攸c

1.注重專業(yè)化，明確責任歸屬

以美國為例，其警務改革非常強調警察應對維護社會治安和打擊犯罪承擔全部責任。社會對警務改革的參與只是間接的參與，是在警察機關引導下的參與。社會公眾對社會治安不負任何責任，他們只是警務改革的服務對象。

2.強調依靠群眾力量和社會力量維護治安

發(fā)達國家在這方面已有諸多嘗試。例如，美國警務改革中實施的鄰里守望或街區(qū)守望制度，日本警務改革中實施的交番與駐在所制度，澳大利亞警務改革中實施的每月舉行一次聯防會議的舉措和有效的社區(qū)反饋機制，以及新加坡社區(qū)警務改革中實施的社區(qū)安全與治安計劃等，都在一定程度上密切了警察和公眾的關系，增進了警民之間的信任，發(fā)揮了民眾對維護社會治安的積極作用。它們的警務改革吸納了民眾的意見和建議，同時也極大地增強了民眾的安全感，減少了社會治安問題，有效地預防、減少了犯罪。

3.強調宣傳工作的重要作用

美國警務改革中實施的社區(qū)工作站制度，日本警務改革中實施的聯絡協會和家訪制度，以及新加坡社區(qū)警務改革中實施的罪案實錄節(jié)目制度，都在一定程度上擴大了警務改革的影響，傳播了法治意識和對犯罪等社會治安問題的預防意識，表明了公眾參與維護社會穩(wěn)定的必要性和必要途徑，對強化警務改革的效果、維護社會穩(wěn)定起到了巨大的推動作用。

4.注重警務管理和運行模式的創(chuàng)新

協商會模式的主要內容為：只要違法者愿意共同商討應對違法活動的辦法并自愿參與協商會，他就可以免于被起訴；警察主持協商會，依照法律賦予的自決權，向違法者提出警告，并決定如何依法懲處違法者，其對象一般是初次違法的罪犯。這種模式對預防和減少犯罪的發(fā)生發(fā)揮了顯著的作用。啟示：在我國警務改革實踐中，我們要樹立善治理念和“打防結合，以防為主”的戰(zhàn)略思想，以促進警民共治，提升警察隊伍整體戰(zhàn)斗力；應建立合理的績效考核和評估機制，完善警察培訓機制，以提高警察隊伍素質和警察工作積極性，提升警察隊伍整體工作效率。

三、新公共管理視域下推進警務改革的策略

20世紀70年代以來，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨，西方國家相繼出現了政府財政危機、政府管理危機和政府信用危機。在這種特定背景下，社會上掀起了以企業(yè)管理理論和經濟學理論為指導，以信息技術為推動力的一場曠日持久的政府改革運動——新公共管理運動。新公共管理基本主張有以下七點：（1）政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳；（2）以市場為導向，引入競爭機制，將政府治理與市場機制相結合；（3）政府應采用私人企業(yè)的管理方法和技術；（4）建立合理的授權與分權機制；（5）視公眾為“顧客”，公共服務堅持“顧客導向”；（6）政府部門的工作由注重工作過程和投入轉向注重結果和產出；（7）依靠先進的信息網絡技術，建立電子化政府。在全球新公共管理運動興起的背景下，借鑒西方新公共管理的理論成果和社區(qū)警務的實踐經驗，對我國社區(qū)警務改革大有裨益。為進一步推進我國社區(qū)警務改革，建議采取以下措施。

（一）構建服務型社區(qū)警務模式

服務型社區(qū)警務模式強調責任、法治、民主參與和以公民為中心。“責任”是指要堅持權責結合并建立合理的責任制度和體系?！胺ㄖ巍笔侵妇鞕C關及其工作人員要接受公民和社會的監(jiān)督，其權限必須由法律規(guī)定并受法律約束，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究。這對于解決行政行為違法和程序違法問題具有基礎性作用。“民主參與”是指鼓勵和支持公民參與社區(qū)警務政策的執(zhí)行和監(jiān)督。這對于確保警務政策制定和執(zhí)行的效果具有積極意義?！耙怨駷橹行摹笔侵敢獔猿忠匀藶楸荆磺袨榱巳罕?，一切依靠群眾，著力解決公眾最關心的問題，把公眾利益放在第一位，增強公眾滿意度，樹立“民力無限”的思想，將“以人為本”作為社區(qū)警務工作的指導思想，增加民警的服務意識，加強與群眾的溝通交流，建立和諧警民關系。構建服務型的警務模式，其核心理念是實現由管理向服務的轉變，強調的是服務而不是管理。但是，需要強調的是，服務并不排斥強制。服務的對象是公眾，而強制的對象是破壞社會秩序和人民利益的那部分人。因此，公共權力的服務性和強制性是相互依托而存在的。在某種意義上說，強制也可被看作服務的一種手段，或者也是服務的體現，對犯罪分子的強制也是對公眾的服務。但在另一種意義上，即在政府對公眾的管理上，應該更多地強調服務，建立服務型警務模式。

（二）建立合理的績效考核和評估機制

我國公安機關習慣于追求低犯罪率、低發(fā)案率和高破案率等一些比較現實的指標，為完成這些指標，不計成本和投入，缺乏成本和資源優(yōu)化配置意識。單純注重打擊犯罪的考核指標，必然會帶來資源成本的增加。因此，有必要建立合理的指標考核體系和評估機制，引入競爭機制，對警察機關、市場和公眾進行綜合考慮，建立提供公共安全服務更有效的方式和途徑，更加注重對成本、質量、績效的綜合考慮。

1.考核和評估的原則

（1）強調社區(qū)警務工作總體目標的達成情況

社區(qū)民警的總體目標就是要熟悉社區(qū)治安狀況，減少社區(qū)的發(fā)案率，維護良好的社區(qū)秩序。因此，對社區(qū)民警的績效考核應突出其總體目標的達成情況。

（2）嚴格依照社區(qū)民警的職責進行

社區(qū)民警的職責就是要熟悉社區(qū)，減少社區(qū)的發(fā)案率，維護良好的社區(qū)秩序，密切警民關系。社區(qū)警務室不是派出所，社區(qū)民警也不是“消防隊員”，不能一警多用?？己吮仨殗栏癜凑丈鐓^(qū)民警的職責進行。

（3）注重對績效的綜合考核，而不能僅僅考慮數量因素

社區(qū)民警更重要的職責是預防犯罪，把一些違法犯罪事件遏制在萌芽狀態(tài)，減少案件的發(fā)生，做好群眾工作和社區(qū)防范工作等基礎性工作，因此他們很難像刑警破案那樣出現明顯的績效。但這并不能說明社區(qū)民警的工作是無效的或者績效不高的，因為能有效防范和減少案件本身就已經證明了社區(qū)民警的工作價值。因此，在對社區(qū)民警的考核中不能只考慮數量因素，而應該基于社區(qū)民警的工作性質，對其績效狀況給予綜合考核和評估。

2.考核和評估的內容

（1）基本業(yè)務工作。社區(qū)民警的業(yè)務工作應重點突出社區(qū)治安防控、群眾工作和情報信息收集三個方面。社區(qū)民警的治安防控工作職責，主要包括社區(qū)民警巡邏守候、陣地控制、出租房屋與特種行業(yè)場所的清理整頓、群防群治等與治安防控相關的工作。社區(qū)民警的群眾工作，主要包括召開居民會、管理人口、入戶調查、扶危幫困等與群眾密切相關的工作。社區(qū)民警的情報信息收集工作，包括提供重大案件偵破線索，但重點應該放在對社區(qū)各種不穩(wěn)定因素的疏導和排查上。對社區(qū)民警基本業(yè)務工作的考核與評估主要是基于以上工作內容，對社區(qū)民警的工作過程與工作量進行考核可以有一定的彈性。（2）社區(qū)民眾的滿意度。和諧警民關系建設是社區(qū)警務改革的重要內容之一。社區(qū)民眾的滿意度是社區(qū)民眾對社區(qū)民警工作測評的結果，是社區(qū)民警工作績效的直接體現。社區(qū)群眾對社區(qū)民警工作的測評應在上級部門的組織下定期舉行，可以半年舉行一次或一年舉行一次，必須堅持客觀公正的原則，隨機測評，不進行事前通知。由于社區(qū)民警的工作性質屬于基礎性群眾工作，其職責主要在防范案件發(fā)生上，許多工作難以取得顯性績效，因此會在一定程度上影響社區(qū)群眾對社區(qū)民警工作的滿意度。鑒于此，對社區(qū)民警工作的群眾滿意度測評標準不應定得太高，以利于實現客觀公正。

3.考核和評估中的工作彈性

由于社區(qū)民警工作范圍主要是在社區(qū)，而工作性質主要和社區(qū)群眾相關，為了給社區(qū)民警的工作提供便利，可考慮對社區(qū)民警實行彈性工作制，對其上班的時間不做特別硬性要求，不能讓其上班時間與其他民警同步、搞一刀切。正確的做法是社區(qū)民警根據不同社區(qū)的具體情況，把工作精力放在最佳時間段，即最容易發(fā)生社區(qū)案件的時間段和最利于和社區(qū)群眾溝通交流的時間段。只有這樣，才能夠真正把警力用在實處，把精力用在實處，才能更好地維護社區(qū)良好秩序，保障社區(qū)群眾的生命財產安全。

（三）樹立善治理念，促進警民共治

改變傳統的單獨由警察機關治理的模式，發(fā)揮社會中介組織和公民個人在社會治安管理中的積極作用，使社會中介組織和公民個人參與到社會治安治理中來，促進社會治安管理主體的多元化，實現以維護社會穩(wěn)定和良好社會秩序為目標的警民共治。這種主體多元的參與式警務模式，使公民有充分的渠道參與到社會治安管理中來，提供了調動公民積極性、發(fā)揮其積極作用的平臺，更加有利于維持良好社會秩序。比如，可以通過合同出租、治安承包、公私伙伴關系、使用者付費制度、公共服務社區(qū)化等方式，將社會和公民可以實現自主管理的業(yè)務委托給特定的中介組織，把部分職能轉移給市場或者行業(yè)協會和中介組織等，慢慢由直接管理轉變?yōu)殚g接管理。也可把部分不適宜由警察機關來承擔的職能轉移給其他行政部門。這樣，警察機關便可實現“瘦身”，從那些不適宜警察機關發(fā)展的傳統領域中退出來，以提高工作質量和效果。

（四）樹立“打防結合，以防為主”的戰(zhàn)略思想

傳統警務工作“重打輕防”，這與社區(qū)警務建設背道而馳。社區(qū)警務的根本內涵是“預防為主”。正確認識社區(qū)治安形勢，應徹底摒棄“打”字當頭思想。

1.賦予基層派出所更多的自主權和管理職能

新公共管理理論的基本主張是政府權力下放和內部分權。我國行政管理體制改革與政府機構改革也需要權力下放和分權。公安部門作為政府機構的組成部分，也應堅持這一理念和要求，在具體警務策略執(zhí)行中，通過組織結構上的適度分權，將警力固定并長期地部署到基層社區(qū)，以增加與社區(qū)群眾的聯絡接觸，有效解決社區(qū)問題。同時，還應合理配置基層派出所內部的警力，減少諸如負責內勤和戶籍的民警的非實戰(zhàn)警力的比重，充實實戰(zhàn)警力。只有這樣，才能使社區(qū)有足夠的警力來完成社區(qū)案件的預防和偵破工作，更好地維護良好的社區(qū)秩序和社區(qū)民眾的生命財產安全。

2.加強社區(qū)預防治安事件的宣傳工作

小到一個社區(qū)，大到一個社會，良好治安秩序的營造和維護都不能僅僅依靠警察，而應充分動員人民群眾，讓提高警惕、共同治理的觀念深入人心，警民共建和諧社會。因此，應當提升預防治安事件的宣傳力度、廣度和深度，調動民眾參與維護社會穩(wěn)定的積極性，防患于未然，以取得社區(qū)警務建設事半功倍的效果。在這方面，我們可以借鑒前文所述的美國的社區(qū)工作站制度、日本的聯絡協會和家訪制度以及新加坡錄制罪案實錄節(jié)目等相關經驗。

3.做好協助破案工作

社區(qū)民警應積極提供破案線索和參與破案工作，協助刑偵部門偵破案件。應高度關注可控性案件的發(fā)生和偵破。這樣，不僅可以震懾犯罪分子，也可以為以后此類案件的防范提供經驗。同時，要努力建立廣泛的有關社區(qū)治安問題的情報信息搜集渠道，為社區(qū)案件的預防和偵破提供信息支撐。

（五）完善警察培訓機制，提高警察隊伍素質

在新公共管理運動的影響下，為適應社會發(fā)展的需要，西方許多國家意識到警察素質提高的重要性，紛紛采取措施提高警察素質。例如，美國警察機關建立健全了一整套警察招募和培訓機制，規(guī)定新警察上崗前必須經過半年以上的培訓，在崗警察也要定期接受培訓，而且其培訓非常注重實戰(zhàn)演練。英國警察機關更是非常注重警察專業(yè)知識和技能的更新，并且在整個警察系統內部形成了良好的培訓文化氛圍。從我國警察隊伍來看，目前民警的學歷狀況雖然有了一定的改善，但整體素質和西方國家相比仍有較大差距。同時，我國的警察培訓方式往往過于注重短期課堂教學和一些花哨動作的傳授，很難對警察素質提升起到促進作用。為此，必須創(chuàng)新對警察的培訓方法，努力提高警察素質。首先，要注重對警察的思想教育，提高其政治素質，增強其服務人民的堅定性，做到學為民所用；其次，要注重實戰(zhàn)演練，警察培訓不能只搞花拳繡腿，否則面對犯罪分子只能是束手無策；再次，要加強對警察心理素質的訓練，促使其學習綜合知識和技能，從而培養(yǎng)面對復雜局面時的處理和控制能力；最后，對培訓的實際效果進行嚴格考核，并使考核結果與獎懲掛鉤，以提高參與培訓警察人員對培訓的重視程度，增強培訓效果。

作者：陳亞蕾 單位：鐵道警察學院 科研處