公共部門危機公共管理論文

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一引言

2003年春節(jié)過后，在中國發(fā)生了一場嚴重的急性傳染性疾病SARS，波及面廣，影響深遠。這場災難的背后，暴露出中國政府在預防控制突發(fā)性事件問題上的薄弱之處。SARS事件給政府提出了一個重要的課題：在經濟全球一體化，人員往來頻繁、資訊高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，如何系統(tǒng)地防控重大突發(fā)事件，使其影響降低到最小。長期以來，我國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面存在不少缺陷。這些方面主要表現(xiàn)在，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是衛(wèi)生部門一家的事，缺少其他部門的通力合作；政府在指揮處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時缺位；日常應急儲備缺乏；信息報告系統(tǒng)分散、緩慢等．這些缺陷直接導致了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時，應急反應的行動遲緩、手段匱乏。

社會意義上的突發(fā)事件主要有以下幾類：國防突發(fā)事件、傳染性疾病突發(fā)事件、科學實驗突發(fā)事件、交通事故突發(fā)事件；自然突發(fā)事件如地震、洪水、山體滑坡等自然災害。各類突發(fā)事件都有其特點，其共性是突然發(fā)生，難以預知，危害巨大，影響深遠。

二SARS事件引發(fā)對公共危機管理的思考

這場突如其來的“非典”席卷了大半個中國，給人民的生命健康帶來了威脅，并給社會經濟和生產生活帶來了巨大影響．它不僅使我國面臨前所未有的危機，也使政府的公共管理面臨著一個新課題，即如何管理危機狀態(tài)下的社會．隨著現(xiàn)代政府管理的復雜性日益加劇，政府管理的脆弱性亦日漸突出，特別是當社會爆發(fā)危機時，政府往往手足無措、難以應對，導致危機的后果迅速擴散，社會陷入混亂，進而危及社會經濟的發(fā)展．因此，如何將危機狀態(tài)下的社會有序地管理起來，使危機給社會造成的危害達到最小限度，無疑成為政府管理活動中的一項重要內容。

（一）公共危機管理的概念

危機管理一詞最早出現(xiàn)在1986年出版的《危機管理：為不可避免的事而計劃》一書(CrisisManagement：planningfortheinevitable)該書的作者StevenFink曾在1979參加過美國三里島核電站事件的處理工作，之后，他對危機管理進行比較系統(tǒng)的研究．但最早國外在危機管理方面的研究可以追溯到20世紀30年代，當時資本主義國家的經濟危機促使企業(yè)的經營者加強企業(yè)的防衛(wèi)管理的研究．但當時的危機管理研究只不過是單純的危險對策、保險管理、安全技術和防災計劃。20世紀70年代，美國學者R．Blake和I．Mouton針對領導行為的有效性進行了深入的研究，并建立了相應的指標系統(tǒng)。20世紀80年代，一些學者開始將政治科學中的危機理論擴展到經濟及管理領域，探討企業(yè)在陷入危機后的緊急對策問題．到了20世紀80年代末，美國學者在研究企業(yè)危機現(xiàn)象時，提出將管理失誤作為危機起源來研究其過程機理．我國在危機管理方面的研究起步較晚，在20世紀90年代才展開了企業(yè)危機管理的研究，而公共管理危機的研究近幾年在中國才初見端倪。公共危機管理是政府針對突發(fā)危機事件的管理，目的是通過提高政府對危機發(fā)生的預見能力和危機發(fā)生后的救治能力，及時、有效處理危機，恢復社會穩(wěn)定，恢復公眾對政府的信任。

（二）發(fā)達國家公共危機管理的經驗

在危機管理方面，美、日、俄等國的做法值得借鑒．主要表現(xiàn)在以下幾個方面：建立制度化的組織機制．科學的危機管理組織是實現(xiàn)危機管理高效化的關鍵。為此，許多國家都建立了全方位的既相對獨立又高度協(xié)作的危機管理組織體系．美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系最具代表性．這一體系縱向上是以國家(聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng))——州(醫(yī)院應急準備系統(tǒng))——地方(城市醫(yī)療應對系統(tǒng))三級公共衛(wèi)生系統(tǒng)為基本架構；橫向上是以公共衛(wèi)生、執(zhí)法、醫(yī)療服務和第一現(xiàn)場應對人員為基本架構。這種縱橫交錯的組織系統(tǒng)保證了政府進行多維度的、多領域聯(lián)動的危機管理．

建立完備的法律機制。在一個法制國家，法律是人們行動的準繩．在有關法律規(guī)定之下，政府、相關部門、民眾才能在突發(fā)事件面前不至于束手無策，依法行使自己的權利和義務。多國的實踐表明，制定完備的緊急狀態(tài)法是應對突發(fā)事件的有效保證。

建立完善的預警機制，美、日等國都建立有立體的危機信息收集處理網(wǎng)絡，并進行常規(guī)的訓練和演習．如日本的防地震演習和美國的防恐演練都在定期舉行。

建立高效的應對機制．快速有效的應對措施是實現(xiàn)危機管理的重要環(huán)節(jié)．在俄羅斯解決莫斯科人質事件中，俄羅斯危機管理系統(tǒng)的高效運作使得危機事件迅速解決。建立開放的溝通機制．信息溝通是維護公民知情權的需要，而傳媒則是信息溝通的重要途徑。為此，國外都非常重視發(fā)揮傳媒在危機管理中的作用。媒體客觀公開地報道突發(fā)事件，有助于傳遞政府的政策，緩解民眾的緊張情緒，減少危機帶來的潛在損失。

（三）公共危機管理系統(tǒng)模型

基于以上的論述，公共危機管理主要分為三個部分的工作，一是危機預警，二是危機預防，三是危機處理．

危機預警是指根據(jù)系統(tǒng)外部環(huán)境及內部條件的變化，通過對危機現(xiàn)象、危機先兆和危機起因的嚴密監(jiān)測，并對所獲得的信息進行處理，進而對系統(tǒng)未來可能發(fā)生的危機進行預測和報警。具體說，就是指政府對危機的預測能力，例如，對于自然災害，可以通過加強天氣地震等預報的準確性來提高預警能力，對于人為的災害則主要通過培養(yǎng)社會及公眾的危機意識來提高預警能力。危機預警是危機管理的前提，屬于預測性質的工作。

危機預防指的是對于收到的預警信號，采取及時的響應措施，最大限度地避免危機的發(fā)生．是對策性工作．例如疫病在某地區(qū)的突然爆發(fā)，其他地區(qū)在得知該信息后，應立刻采取措施，防止該疫病在本地區(qū)蔓延。

危機處理是指危機發(fā)生之后，如何有效應對危機，使危機造成的損失降低到最小的限度．無數(shù)的事實證明，大多數(shù)人為危機是無法準確預測，所以，危機過后的危機處理顯得尤為重要，是公共危機管理的核心之所在。

其三者的關系如圖1模型所示．危機預警是公共危機管理的第一步，也是最重要的一步，提高預警能力有助于提高整體的公共危機管理能力；危機預防則是危機管理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，一方面響應危機預警發(fā)出的信號，另一方面配合危機處理．危機處理發(fā)生之后，把信息反饋至危機預警系統(tǒng)，預警機構把信息匯總分析后，為下一次危機的發(fā)生提供預警信息。

三結束語

從SARS對中國乃至對全球的襲擊到屢遭恐怖襲擊的美國，我們看到，在國際關系日趨復雜，環(huán)境遭受大量破壞的當今社會，恐怖事件和自然災害發(fā)生的頻率越來越高，危害越來越大，如何有效應對公共危機是對政府和公眾提出的新課題．盡管關于危機管理的研究還處于早期階段，但是就目前的研究來看，危機管理涉及到管理學、心理學、財務、公共關系和人力資源等多種學科，因此可以說公共危機管理系統(tǒng)是一個復雜的社會系統(tǒng)工程，其建設和完善需要大量的專家學者和政府部門對其進行研究論證，相信在此領域的研究將大有作為。