公共管理的屬性與治理模式研究

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了公共管理的屬性與治理模式研究范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

【摘要】作為國家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強，改革與創(chuàng)新正在成為其實施公共管理的重要議題。而隨著社會物質(zhì)和精神文明的不斷進步，社會公眾對地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動增強地方政府的核心能力、優(yōu)化其治理模式，才能更好的為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)?；诖耍恼率紫葘Φ胤秸补芾淼?a href="http://wda8f421.cn/lunwen/gggllw/69901.html" target="_blank">屬性進行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協(xié)作管理為語境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。

【關(guān)鍵詞】地方政府；公共管理；價值屬性；治理模式；協(xié)作管理

較長一段時間以來，我國地方政府在提供公共產(chǎn)品、進行分級宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面一直發(fā)揮著重要作用，其面向社會公眾提供公共管理的價值屬性也得到了充分的體現(xiàn)。在這種對地方資源進行有效配置的模式之中，不但要考慮到不同地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差異，還要規(guī)范其決策管理行為，最大限度的減少偏差，并借助社會力量對其公共管理行為進行監(jiān)督，以保證其政治程序與制度規(guī)定的一致性、可行性和高效性［1］。作為國家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強，改革與創(chuàng)新正在成為其實施公共管理的重要議題。而隨著社會物質(zhì)和精神文明的不斷進步，社會公眾對地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動增強地方政府的核心能力、優(yōu)化其治理模式，才能更好的為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。基于此，文章首先對地方政府公共管理的屬性進行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協(xié)作管理為語境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的論述中，協(xié)作管理屬于管理學和社會學的雙重范疇，協(xié)作公共管理與傳統(tǒng)的地方政府公共管理的治理模式也就形成了顯著的差異，后者以官僚制單中心治理為主，前者則具有獨特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機制與實踐模式，以其為基礎(chǔ)對我國當前地方政府公共管理模式進行改革和治理，具有十分重要的現(xiàn)實作用。

一、地方政府公共管理的屬性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作為法蘭克福學派批判理論中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的淵源為馬克斯•韋伯的“合理性”（rationality）理論，指的是借助實踐確認工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時，工具理性以工具崇拜或者技術(shù)主義為生存目標，要通過精確計算達到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重視效率和效益，對工具本身的價值、道德或者審美則較少關(guān)注。在地方政府公共管理的場域中，工具理性主要表現(xiàn)為地方政府為了提升公共事業(yè)的服務(wù)水平，對各種公共事業(yè)管理方式、方法進行綜合運用的經(jīng)驗與能力。由于在這一過程中，地方政府將公共事業(yè)視為“工具”進行“組裝”和“調(diào)配”，其目的在于尋求推進公共事業(yè)發(fā)展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)的工具理性與精神形態(tài)的工具理性，兩種形態(tài)的有機結(jié)合與合作，最終達到了地方政府進行公共事業(yè)管理的目標。

2．地方政府公共管理的價值理性

工具理性反映了地方政府在推進其公共事業(yè)管理的過程中，進行創(chuàng)造、選擇時所表現(xiàn)出來的自覺能動性。而作為地方政府公共管理另一個重要屬性的“價值理性”則是人們對自身實踐活動的價值和意義進行的主動把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會的倫理政治、道德理想以及對人性的終極關(guān)懷進行了集中全面的體現(xiàn)。價值理性主張通過美好的、精神層面的方法完成對真理的探求，其目的在于實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展，促進人與人之間、人與社會之間、人與自然生態(tài)之間的和諧與進步。其主要功效便是能夠回答地方政府進行公共事業(yè)管理的初衷和使命，并號召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價值觀對其事業(yè)進行引導［5］。從這個角度講，地方政府的公共管理也表現(xiàn)出了“非自我利益”的理性（即價值理性）。在這一理性框架中，地方政府將公共事業(yè)管理活動看做是有價值的、有意義的活動，能夠自覺的參與其中，為社會公眾謀取福利。從本質(zhì)上講，地方政府進行公共事業(yè)管理的屬性是復(fù)合的和多元的，工具理性和價值理性之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)，是人類獲得進步和發(fā)展的原始動力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實踐工具的價值，最終實現(xiàn)人類社會的持久進步。

二、地方政府在公共管理中的協(xié)作機制與缺位的表現(xiàn)

地方政府公共管理具有價值理性和工具理性，這兩種屬性對于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實際上，無論是哪一種屬性，在實踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在當前時期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優(yōu)化，協(xié)作機制正在發(fā)揮越來越重要的積極作用。但是，需要進行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現(xiàn)象，嚴重影響了社會秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的協(xié)作機制

在當前時期，我國的社會主義市場經(jīng)濟正在建設(shè)和完善之中，地方政府在促進社會經(jīng)濟不斷向前發(fā)展同時，還要對自身的權(quán)力進行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進行協(xié)作，協(xié)調(diào)中央和地方利益，還要對行政干預(yù)和經(jīng)濟社會的發(fā)展進行權(quán)衡，不斷的通過有效的手段規(guī)范市場和社會秩序，最大限度的為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)［6］?？傮w而言，地方政府公共管理協(xié)作機制主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）規(guī)范社會秩序，向全社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。地方政府是國家公權(quán)力的執(zhí)行者，在公共管理實踐中具有強勢地位。因此，作為公共服務(wù)的提供者，地方政府就承擔起了維護社會秩序的義務(wù)，并通過對自身權(quán)力的運用，為當?shù)厝罕娞峁┝己玫纳鐣h(huán)境，改善群眾的生活水平；

（2）積極轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。在過去的一段時間，我國政治體制和企業(yè)體制改革對經(jīng)濟社會產(chǎn)生了較大的影響，地方政府也適時的轉(zhuǎn)變了“身份特征”，變之前的“微觀調(diào)控”為現(xiàn)在的“宏觀指導”。這種對于自身權(quán)利和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進了企業(yè)和社會的發(fā)展。

2.地方政府在公共管理協(xié)作機制的缺位

地方政府在實施其公共管理職能時，其目的在于有效協(xié)調(diào)社會各方面的利益，并在與各種社會力量的協(xié)作之中，實現(xiàn)社會資源非配的合理化、社會發(fā)展公平正義化、政府行為高效和規(guī)范化［7］。但是，不可否認的是，在當前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進，其協(xié)作機制往往處于缺位的狀態(tài)之中，在一定程度上影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展進步。主要表現(xiàn)在：

（1）在國家實行了分稅制之后，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用得到了顯著的加強，不但要全面的維護社會公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和進步。但是，在實際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現(xiàn)了主觀上的偏頗，在執(zhí)行中央政策與捍衛(wèi)地方利益的過程中，并未協(xié)調(diào)好中央政策與地方利益兩者之間的關(guān)系，在擴大地方利益的同時，將使國家利益受到損害；

（2）在部分地方政府的公共管理實踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴重，而這種思想的存在嚴重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進行政策協(xié)調(diào)、信息溝通時，也是難以將團隊協(xié)作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供設(shè)置了無形的壓力；

（3）部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實踐中，對自身的角色定位不準，偏離了公共服務(wù)提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會公眾重大關(guān)切的問題上，一些地方政府不當使用自身權(quán)利，為自身謀求私利，與民爭利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。

三、協(xié)作管理語境下公共管理的治理模式解析

為了競爭的需要和平衡社會各方的利益，當前社會組織在優(yōu)化其行為時，大多有意無意的選擇了協(xié)作管理的理念，并在實踐中加以豐富和發(fā)展?？梢哉f，地方政府在對現(xiàn)代管理模式的借鑒方面是相對滯后的，甚至會對其產(chǎn)生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認為，有必要將協(xié)作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優(yōu)化治理效果。具體而言，主要有以下幾個方面的問題需要解決。

1．形成對協(xié)作公共管理的正確理解

在管理學和社會學的范疇內(nèi)，協(xié)作和協(xié)作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關(guān)系管理還是跨組織的協(xié)作管理以及以互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為背景的管理，都能夠?qū)ⅰ皡f(xié)作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運行的成本，提高資源配置的效率。在協(xié)作管理語境下，地方政府的協(xié)作公共管理是作為一種獨特的制度形式存在的，它與市場自發(fā)性的協(xié)作不同，使一種有意識的管理，其基本特征為縱向與橫向活動的綜合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯與威廉•D•埃格斯等學者看來，地方政府的協(xié)作公共管理為網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)［8］。因此對地方政府公共管理的協(xié)作性應(yīng)該形成正確的認識，即提供公共服務(wù)、進行公共管理的地方政府應(yīng)為公私聯(lián)合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會公眾提供整體服務(wù)，并能夠借助先進技術(shù)和外部環(huán)境的力量最大限度的滿足社會公眾的多樣化和個性化訴求。

2．地方政府公共管理協(xié)作機制的構(gòu)建

對地方政府公共管理而言，其協(xié)作機制的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而在實施的過程中也要做出大量的適當?shù)囊?guī)則、規(guī)定以及標準體系。和傳統(tǒng)的官僚體制中等級制度不同的是，協(xié)作公共管理并不需要嚴格的命令管理，也不需要將其建立在一個中心權(quán)威之上，更不能為此設(shè)定一個單一的組織目標并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機制構(gòu)建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動為前提和重要內(nèi)容，其首要要對其中的參與者、資源等進行確定，對所必須的運行環(huán)境進行創(chuàng)設(shè)［9］。然后，通過不同部門之間的協(xié)作，使得任何一個參與者都能夠樹立和維護其權(quán)威，并在和他人分享資源的同時，共同向社會公眾提供公共服務(wù)。當然，在這一模式中，比較成功的經(jīng)驗告訴我們，協(xié)作機制的構(gòu)建要輔以建立協(xié)同工作的協(xié)議與規(guī)則，這種協(xié)議往往能夠有效促進了地方政府協(xié)作行動的制度化和公共管理的區(qū)域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式與實踐

在實施地方政府公共管理協(xié)作化之時，除了要確定參與主體、使不同主體間進行通力合作外，更為重要的是要對協(xié)作性公共管理模式進行綜合治理和實踐，而無論是治理的效果認定還是實踐的對象選擇，都與公民參與直接相關(guān)，甚至可以說，公民參與是公共管理協(xié)作化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。為此，需要在實踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內(nèi)涵。這是因為，對于地方政府公共管理機制的構(gòu)建，將公民置于對抗性的境地是無法增加公民參與的協(xié)作性能量的，而采取參與和協(xié)作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強。當然，這一途徑的最終實現(xiàn)還要依賴于對公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會中的真正參與者；明確參與者的參與動機和參與目的；通過何種方式在何時、何地進行參與等。從這個角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實現(xiàn)真正意義上以公民為中心的公共管理的協(xié)作治理。

四、結(jié)束語

社會是作為一個復(fù)雜巨系統(tǒng)參在的，在其運行的過程中需要相互關(guān)聯(lián)、相互制約的多種要素參與其中，并不斷的發(fā)揮作用。而要想實現(xiàn)社會的和諧進步，就需要對該系統(tǒng)中的組成要素進行全面的協(xié)調(diào)和有序的配置。地方政府是現(xiàn)代社會的一個簡單縮影，其公共管理的效率和效果不但會影響到區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步，還會對整個社會的進程產(chǎn)生重要的影響。從這個角度講，優(yōu)化和重置地方政府的公共管理職能、對其中的職能要素進行全面的整合和協(xié)同，具有十分重要的現(xiàn)實意義。文章以此為視角，選擇了協(xié)作管理這一語境框架，對地方政府公共管理的屬性和治理模式進行了系統(tǒng)的分析和論證，得出了一些結(jié)論。當然，這些結(jié)論是有局限性的，這是因為地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不斷的變化之中，尤其在“中國夢”和國家對政府機制進行改革雙重推動下，地方政府正在積極的、主動的轉(zhuǎn)變其工作方法，社會公眾對于社會發(fā)展和區(qū)域社會建設(shè)的作用正在為地方政府決策者所重視，而這正是建設(shè)高效的地方政府、構(gòu)建良好公共管理機制的前提所在。

參考文獻：

［1］張玉亮.中國地方政府公共事業(yè)管理的哲學思考———談績效評估對公共事業(yè)管理工具理性與價值理性的整合［J］.重慶工學院學報（社會科學版），2007（8）：5-9.

［2］蘇靜.地方政府公共關(guān)系管理和形象建設(shè)的推進［J］.攀登（雙月刊），2006，（4）：49-50.

［3］彭國甫.地方政府公共事業(yè)管理績效評價指標體系研究［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2005，（5）：16-22.，

［4］曾維和.協(xié)作性公共管理：西方地方政府治理理論的新模式［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2012，（1）：49-55.

［5］侯保疆.社會和諧語境下的地方政府社會管理職能解析──基于社會公共事務(wù)的劃分［J］.太平洋學報，2009（11）：65-75.

［6］徐曉晨.地方政府在公共管理中的作用與地位研究［J］.鄭州大學學報，2010，（3）：2-4.

［7］張利利，劉廣.淺談我國地方政府的公共管理職能［J］.人民論壇，2010，（1）：88-90.

［8］王家合.論地方政府公共服務(wù)質(zhì)量管理的制度創(chuàng)新［J］.理論探討，2011，（6）：138-141.

［9］［美］道格拉斯•C•諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

作者：齊琳娜 單位：南陽理工學院