公共管理在新常態(tài)下的發(fā)展路徑分析

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[摘要]要實現(xiàn)新常態(tài)下的公共管理就要變革傳統(tǒng)的管理方式，轉(zhuǎn)變思路，突破困境。公共管理主體多元化是公共管理新常態(tài)下的特點和發(fā)展趨勢。與以往相比，表現(xiàn)在新常態(tài)下的公共管理主體更加突顯公眾在公共管理中的地位，增加公眾治理的比例。新常態(tài)下的公共管理發(fā)展應(yīng)該著力加強現(xiàn)代公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新，為落實頂層設(shè)計構(gòu)建機制，在公共管理領(lǐng)域踐行社會主義核心價值觀。

[關(guān)鍵詞]公共管理;新常態(tài);發(fā)展路徑

新常態(tài)是在中國發(fā)展的新時期提出來的新概念，概念提出以來，很多學(xué)者都對新常態(tài)進行了研究，隨著研究的深入，新常態(tài)的內(nèi)涵被不斷界定和拓展。從廣義上講，新常態(tài)適用于諸多領(lǐng)域，它指的是具有時代特征的常態(tài)化。的治國理念包含政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域，公共管理在其中也面臨著新的戰(zhàn)略機遇，針對當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的困境，我們要結(jié)合時代主題為新常態(tài)下的公共管理注入新的內(nèi)涵，探索新的發(fā)展路徑。

一、新常態(tài)下公共管理的困境

新常態(tài)在當(dāng)前表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟、文化的全面深化改革，但是我國公共管理領(lǐng)域在歷史的語境下為當(dāng)前改革遺留了瓶頸問題，要實現(xiàn)新常態(tài)下的公共管理就要變革傳統(tǒng)的管理方式，轉(zhuǎn)變思路，突破困境，實現(xiàn)公共管理領(lǐng)域的偉大變革。

（一）當(dāng)前的社會治理水平與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相差較遠。現(xiàn)代化的治理體系就是要兼顧法治和民主，治理手段科學(xué)透明，把社會治理形成現(xiàn)代化制度，協(xié)同化統(tǒng)一到治理能力中。我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，政治廉明，文化進步，說明我國的國家治理體系是符合當(dāng)前的政治生態(tài)的?？傮w上，我國的社會治理水平不斷提高，但距離治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還比較遠，在治理思路、治理方式方法上都需要改進。尤其是在制度層面，當(dāng)前的國家治理制度運行機制僵化，治理結(jié)構(gòu)有待調(diào)整，治理體系要提高法治化和民主化程度。缺失調(diào)節(jié)利益和公平的分配機制，公眾參與社會治理的渠道不暢通，缺少法治保障。政府、社會組織、市場和公眾都是社會治理主體，新常態(tài)對治理水平提出了更高的要求。我國的社會治理起步較晚，治理能力比較弱，各個主體的組成成員都尚不具備較高的治理能力。組織建設(shè)不完善，政府和社會組織、政府和市場的分工尚不明確，協(xié)同治理能力欠缺。所以，我國當(dāng)前的社會治理能力離治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還相差甚遠，在新常態(tài)下，如何提高各個主體的治理能力以及明確權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系是十分重要的問題。

（二）公共管理手段不能滿足公共管理技術(shù)要求。公共管理技術(shù)是為實現(xiàn)某一目標(biāo)針對管理對象運用創(chuàng)造性知識體系生成的管理手段和管理工具。隨著科技現(xiàn)代化的發(fā)展和治理理念的進步，現(xiàn)代治理在數(shù)字技術(shù)、智慧政務(wù)技術(shù)、應(yīng)急管理技術(shù)、風(fēng)險評估技術(shù)、科學(xué)決策技術(shù)和績效治理技術(shù)等方面都取得了成績。各級政府都采用了現(xiàn)代公共管理技術(shù)進行社會治理。公共管理技術(shù)具有創(chuàng)新性、規(guī)范化的特點，是當(dāng)代社會治理主體用于現(xiàn)代管理的工具，能夠大大提高治理的工作效率。技術(shù)的先進已經(jīng)成為客觀事實，而且具備可操作性，但是，先進的管理技術(shù)并沒有恰到好處地用在公共管理方面，一些部門理念陳舊，方式僵化，沒有把群眾的需求和利益的滿足作為首要條件，造成技術(shù)資源的浪費。尤其是一些政府部門突出政績效應(yīng)，沒有實現(xiàn)社會公共利益最大化，結(jié)果造成公眾對政府能力的質(zhì)疑，引發(fā)信用危機。

（三）公共管理者與組織之間的矛盾。公共管理者離不開其所在的組織，組織文化籠罩在公共管理者之上，公共管理者的個人自覺行為和個體意識往往埋沒在組織文化中。因此，組織文化是否良好對公共管理的成效起著至關(guān)重要的作用。良好的組織文化可以約束管理者個體的行為，增強道德感和責(zé)任感。公共管理者擁有權(quán)力，一旦有失范行為就會影響公眾對組織的判斷，使組織失去公信力。要堅決杜絕公權(quán)腐敗案件，加強管理者的倫理道德感，用道德意識規(guī)范集體權(quán)力行為。建立以德為先的組織文化，把黨員自身道德修養(yǎng)和抵制誘惑的能力作為評價公共管理者的標(biāo)準(zhǔn)，用法律規(guī)范公共管理者行為，對以權(quán)謀私的行為堅決懲處絕不姑息。

（四）公共管理改革的困境。在全面深化改革的大背景下，黨中央提出要全面依法治國和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，這對公共管理工作提出了新要求。中央的頂層設(shè)計是比較完善的，能夠集中反映當(dāng)前國家的管理形勢，也能夠有條不紊地安排公共管理工作，解決管理難題。比如，大部制改革，減少行政審批程序，提高審批效率等。但是在改革推進過程中，頂層設(shè)計與基層管理之間出現(xiàn)了矛盾，頂層設(shè)計是否能夠真正落實并發(fā)揮效用，主要依靠基層政府的態(tài)度和落實程度。國家在基層民主建設(shè)、法治國家建設(shè)等方面都有宏觀上的戰(zhàn)略部署，由于基層環(huán)境的不同，在落實改革具體問題上存在區(qū)別對待的現(xiàn)象。地方管理需要在國家制定的改革基本框架下結(jié)合本地發(fā)展的實際情況加以創(chuàng)新，推動社會組織和社會公眾積極參與制度和政策的創(chuàng)新，構(gòu)建新型的公共管理機制。我國政府始終非常重視公共管理的改革，在國家公共管理的政策制定上都傳達和督促地方政府對地方公共管理進行與中央精神一致的改革。我國出臺政策激勵地方進行公共管理改革，但是一些地方政府由于種種原因沒有把公共管理改革落實到位，缺乏公共管理改革工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在公共管理領(lǐng)域缺少相關(guān)法律保障。地方的管理資源和中央的改革統(tǒng)籌無法達到一致時，就會出現(xiàn)資源浪費、改革不徹底等問題，無法順利進行改革，也不同程度地挫敗了地方政府公共管理改革的積極性。我國的社會公眾意識較弱，人民群眾參與公共領(lǐng)域社會治理的能力和意識較差。人民群眾缺少參與公共管理的途徑，也沒有相關(guān)的制度對公共管理進行規(guī)范和保障。在我國，治理理念中的治理主體多元化并不能真正達到，制度化、法制化推行也比較緩慢。由于技術(shù)層面的問題，網(wǎng)絡(luò)化的公共管理難以在我國的行政環(huán)境中得到有效運行。因此，自上而下的公共管理改革推進是比較困難的，在基層治理層面難以與中央保持速度上和質(zhì)量上的一致，基層的公共管理只能按照中央的部署逐步推進。

二、新常態(tài)下公共管理的主體分工探索

公共管理主體多元化是公共管理新常態(tài)下的特點和發(fā)展趨勢。與以往相比，表現(xiàn)在新常態(tài)下的公共管理主體更加突顯了公眾在公共管理中的地位，增加了公眾治理的比例。

（一）提高政府的公共管理服務(wù)性質(zhì)。以往公共管理的主體是政府，政府的公眾管理能力主要在組織機構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)置方面保障公共管理制度的正常有效運行。政府要進行深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變治理方式，深入服務(wù)理念，提高辦事效能，及時回應(yīng)人民的需要，調(diào)整治理結(jié)構(gòu)。對政府人員進行管理能力和職業(yè)道德的培訓(xùn)，把黨的建設(shè)和治理能力的提高統(tǒng)一起來解決公共管理問題。用績效考核等方法提升政府人員的管理能力和基本素質(zhì)。

（二）增加社會組織參與公共管理的比重。社會組織參與公共管理的比重應(yīng)該逐漸加大，社會組織能夠有效補充政府管理能力的不足，社會組織管理是新常態(tài)下的公共管理創(chuàng)新形態(tài)，社會組織能夠督促和監(jiān)督政府的辦事效率，補充政府的行政空缺。新常態(tài)下，要培育社會組織更多地進行公共管理，提高社會組織的現(xiàn)代化管理水平，帶動社會組織的協(xié)同管理效能。

（三）提高公眾的管理主體地位。新常態(tài)下的公共管理要突出人民的自我管理和參與公共意識。國家治理要充分發(fā)揮公眾的作用，首先要普及公眾的文化知識，提高公眾的法制意識和民主意識。其次，暢通公眾參與國家治理的渠道，讓公眾充分發(fā)揮主體作用。其三，要按照原則性、法制性的社會規(guī)則正確地進行社會治理和自我管理，既要滿足個體的合理訴求，又要符合國家治理的正常秩序。

三、新常態(tài)下公共管理的輔助手段

（一）著力加強現(xiàn)代公共管理技術(shù)手段的創(chuàng)新。新常態(tài)下的公共管理與現(xiàn)代化發(fā)展共同向前推進。數(shù)字化的管理技術(shù)、電子政務(wù)技術(shù)、應(yīng)急管理技術(shù)、風(fēng)險評估技術(shù)、科學(xué)決策技術(shù)等智能管理手段都被引入公共管理中。現(xiàn)代公共管理技術(shù)是新常態(tài)下公共管理高效率的保障。在技術(shù)層面要把創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用作為公共管理的新亮點。公共管理主體的治理方式也隨著現(xiàn)代化技術(shù)而更新，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，改變影響辦事效率的僵化思維，在創(chuàng)造性和實用性的基礎(chǔ)上做出管理上的新突破。

（二）為落實頂層設(shè)計構(gòu)建機制。要破解自上而下改革的困境就需要為落實頂層設(shè)計構(gòu)建機制。首先，地方政府要認真學(xué)習(xí)黨的十八大精神和系列講話精神，按照頂層設(shè)計布置地方政府管理的機制框架。其次，按照整體部署，地方應(yīng)結(jié)合具體實際制定不脫離頂層設(shè)計的實施方案，可以適當(dāng)自主選擇社會治理模式，但要按照中央規(guī)定的管理內(nèi)容來設(shè)計。建設(shè)法治社會就是要把法律作為社會治理的保障，一旦地方政府的治理方法失效，要在法治的前提下調(diào)整改革路線。地方政府要處理好頂層設(shè)計和充分發(fā)揮積極性之間的關(guān)系，按照頂層設(shè)計的要求發(fā)揮積極性，創(chuàng)造但不隨意，自主但不跑偏。其三，注重社會治理體制的創(chuàng)新。提高社會組織的社會治理地位，規(guī)范社會組織行為，讓社會組織在其職能的相關(guān)范圍內(nèi)合理合法進行社會治理。確定社會組織的治理范圍，鼓勵社會組織創(chuàng)新，創(chuàng)新治理理念和治理方式。新常態(tài)下，制定治理規(guī)則要依照國家憲法和各項法律法規(guī)，要以實現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益為核心。社會組織比較容易贏得廣泛的群眾基礎(chǔ)，更應(yīng)該占據(jù)優(yōu)勢協(xié)助政府處理公共事務(wù)，多創(chuàng)造公共價值。構(gòu)建社會組織在各個領(lǐng)域各個層次的結(jié)構(gòu)網(wǎng)，分擔(dān)政府的一些職能，如果面臨特殊情況，社會組織應(yīng)及時與政府溝通合作，及時解決困難。社會組織起著連接政府和公眾之間的橋梁作用，與政府共同治理，共同擔(dān)責(zé)。新常態(tài)下的公共管理方式應(yīng)該剛?cè)嵯酀?，杜絕強制性的社會治理方式，鼓勵協(xié)商與合作，借助網(wǎng)絡(luò)化平臺加強治理的協(xié)商技術(shù)水平，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理平臺和治理機制。地方治理主體要定期參照頂層設(shè)計對自身工作進行評估和反饋，改進工作中的不足，調(diào)整不適當(dāng)?shù)闹卫矸椒?，切實提高治理效果?/p>

（三）在公共管理領(lǐng)域踐行社會主義核心價值觀。公共管理領(lǐng)域要踐行社會主義價值觀，引導(dǎo)公共領(lǐng)域的價值追求。新常態(tài)下，公共管理主體要用價值引導(dǎo)接觸傳統(tǒng)思維下公眾對政府產(chǎn)生的不信任，用工作實際和服務(wù)精神加深公眾對政府管理的正確理解。政府要樹立公共信任，就要使自身的組織文化積極向上，構(gòu)建公共領(lǐng)域的倫理制度體系。貫徹依法治國和以德治國相結(jié)合的治國理念，在經(jīng)濟、政治、社會等新常態(tài)下，公共管理倫理制度體系應(yīng)由三個層面組成。在國家意識形態(tài)層面應(yīng)培育社會主義公共理性，構(gòu)建社會主義核心價值觀，倡導(dǎo)法治、民主、公平、公正；在制度層面應(yīng)構(gòu)建以憲法至上為要旨、以法律制度為陳詞的公共管理倫理制度，將意識形態(tài)層面的價值導(dǎo)向和倫理要求落實到制度設(shè)計中；在行動層面應(yīng)重建政治精英的“公仆德性”和社會公眾的“公德意識”，通過加強倫理道德的宣講和道德榜樣的示范，在全社會范圍內(nèi)重構(gòu)良性的價值秩序和以德治國的群眾基礎(chǔ)與價值基礎(chǔ)。新常態(tài)下的公共管理要突破傳統(tǒng)管理方式帶來的困難，調(diào)整不適應(yīng)新形勢的社會治理思維和治理方法。在公共管理主體多元化的趨勢下，發(fā)揮各個公共主體的效用，提高公共管理科學(xué)化水平，在技術(shù)層面、頂層設(shè)計的落實層面和價值觀層面再上新臺階，促使公共管理主體職能明確，管理高效。

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作者：劉多金