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摘要:國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式關(guān)系到國(guó)庫(kù)資金的安全性和使用效率,自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的上升,促使國(guó)家財(cái)政各項(xiàng)收入也在不斷增長(zhǎng),規(guī)?;膰?guó)庫(kù)現(xiàn)金流量需要有效的管理手段,才能保證各地國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流存量做小、外在投資最優(yōu),既保證國(guó)庫(kù)資金的安全性,也不斷提高國(guó)庫(kù)資金的使用效率。但地方和中央在地域、機(jī)構(gòu)組織等方面的差異,使得基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式并未發(fā)揮出全部效應(yīng),實(shí)際管理中還有不少問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),基于此,文章首先闡述基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式以及管理現(xiàn)狀。再分析現(xiàn)階段基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中存在的風(fēng)險(xiǎn),最后針對(duì)性地提出優(yōu)化建議,以期更好地發(fā)揮國(guó)庫(kù)現(xiàn)金價(jià)值作用。
關(guān)鍵詞:國(guó)庫(kù);現(xiàn)金管理模式;問(wèn)題;對(duì)策
從2001年開(kāi)始,我國(guó)進(jìn)入漫長(zhǎng)的國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)程,經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式,已逐漸摸索出適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理辦法。不過(guò)由于我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理研究時(shí)間還不長(zhǎng),雖然已經(jīng)完成了單一賬戶體制改革,但關(guān)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的政策、監(jiān)管制度等還不夠完善,和西方國(guó)家相比,還有很大提升空間,基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理有待進(jìn)一步研究和優(yōu)化。
一、基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理現(xiàn)狀
目前我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)支出的有效控制,在保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)投資高效率的同時(shí),有效開(kāi)展資金預(yù)算和債務(wù)控制,使得國(guó)庫(kù)資金存儲(chǔ)和投資回報(bào)利益可以實(shí)現(xiàn)最大化。但相比一級(jí)政府部門(mén),基層地方政府部門(mén)在監(jiān)管?chē)?guó)庫(kù)現(xiàn)金時(shí),多數(shù)只能被動(dòng)選擇市場(chǎng)上的成熟金融資產(chǎn),相對(duì)沒(méi)有多少選擇性,其目標(biāo)也主要以成本效益最大化為主。在此背景下,各級(jí)單位都在不斷加強(qiáng)和優(yōu)化國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理,其必要性可以從以下兩方面來(lái)講:一方面是由于現(xiàn)階段隨國(guó)庫(kù)集中收付改革不斷深化,各地方單位財(cái)政性資金都集中在各地方國(guó)庫(kù),基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金總量不斷增加,需要完善的管理制度來(lái)運(yùn)營(yíng),才能實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理目標(biāo)。另一方面,我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了各地財(cái)政收入的增長(zhǎng),國(guó)庫(kù)現(xiàn)金實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng),臨時(shí)性閑置國(guó)庫(kù)資金量也在加大,存在短期資金閑置問(wèn)題,拉低整體國(guó)庫(kù)資金利用率,而且國(guó)庫(kù)資金閑置和貸款需求同時(shí)存在,加大地方財(cái)政不必要的支出。
二、基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)
(一)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)難度大,前期規(guī)劃管理不到位一方面,地方單位財(cái)政性資金基本都要流入基層國(guó)庫(kù),現(xiàn)金來(lái)源多元化,而現(xiàn)階段多數(shù)基層單位現(xiàn)金流預(yù)測(cè)手段較為簡(jiǎn)單,且基于預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)都是以往年數(shù)據(jù)為主,相對(duì)缺乏對(duì)市場(chǎng)變動(dòng)的考察,而轉(zhuǎn)移性收支、稅收政策變動(dòng)下的稅收收入等都具有一定的不可預(yù)料性,實(shí)際國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)難度較大。另一方面,現(xiàn)階段我國(guó)地方財(cái)政體制還不夠完善,預(yù)算編制雖然采用了零基預(yù)算或混合預(yù)算等較為科學(xué)的預(yù)算方式,但實(shí)際預(yù)算編制上,受財(cái)務(wù)人員能力、財(cái)務(wù)管理理念等多方因素的影響,預(yù)算編制實(shí)質(zhì)上還帶有增量預(yù)算的影子,再加上信息化建設(shè)的緩慢,使得預(yù)算數(shù)據(jù)也不夠全面,地方財(cái)政預(yù)算不夠精準(zhǔn)[1]。另外,再加上目前還在進(jìn)行的地方國(guó)庫(kù)單一賬戶改革掃尾工作,地方政府在管理國(guó)庫(kù)資金時(shí),主要圍繞資金安全性來(lái)展開(kāi),前期規(guī)劃管理還不到位,國(guó)庫(kù)資金利用率較低。
(二)管理程序復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)控制制度不健全相比中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理,基層國(guó)庫(kù)管理涉及多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門(mén)的參與,除了銀行和財(cái)政不部門(mén)外,還涉及中心支庫(kù)、縣支庫(kù)、分庫(kù)等,管理層級(jí)眾多,實(shí)際管理程序也較為煩瑣、復(fù)雜,批報(bào)程序冗長(zhǎng),加大了管理難度,也降低了管理效率。而且各地方發(fā)展的不均衡,使得各地方政府、銀行在參與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理上的意愿、目標(biāo)也有所差異,國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理效率差異性較大。而且,多數(shù)地方政府還未建立健全國(guó)庫(kù)現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)管理制度,部分地區(qū)為政績(jī)目標(biāo),過(guò)于側(cè)重GDP的提升,在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理上,往往會(huì)偏重資金收益,而相對(duì)輕視資金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),不斷尋求項(xiàng)目來(lái)降低國(guó)庫(kù)現(xiàn)金沉淀,反而加大了應(yīng)急支付缺口;部分地區(qū)則過(guò)于保守,為保證國(guó)庫(kù)資金的安全性,放棄了大部分資金收益,資金閑置問(wèn)題嚴(yán)重,資金收益性不高[2]。
(三)政策法規(guī)不夠完善現(xiàn)階段,針對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)的規(guī)定只有在新《預(yù)算法》中有所批示,國(guó)家并未針對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主體、主旨、經(jīng)營(yíng)方式等出臺(tái)系統(tǒng)、明確的政策法規(guī)。雖然從中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理來(lái)看,其管理內(nèi)容簡(jiǎn)單,涉及主體只有銀行和財(cái)政部,溝通交流也方便,不需要設(shè)定過(guò)多的制度規(guī)章來(lái)約束。但對(duì)于基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理而言,管理層級(jí)眾多,其中涉及各參與主體的權(quán)責(zé)劃分、手續(xù)流程的制定等,需要一個(gè)明確的規(guī)范依據(jù),否則容易出現(xiàn)相互推卸責(zé)任、審批流程重復(fù)、無(wú)用等問(wèn)題,加大了基層國(guó)庫(kù)資金管理的混亂度,不利于基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平的提升。
三、基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理優(yōu)化對(duì)策
(一)完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理機(jī)制,加強(qiáng)事前規(guī)劃首先,加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算機(jī)制。一方面,各地方政府應(yīng)堅(jiān)持預(yù)算編制原則,選擇適宜的預(yù)算編制方法,在參考?xì)v史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,加入對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)因素、各地方單位預(yù)算收支變動(dòng)、地方稅收收入變動(dòng)因素等外部因素在內(nèi),以零基預(yù)算為基礎(chǔ),提高預(yù)算編制的合理性,保證資金預(yù)算的準(zhǔn)確性,提高基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度。另一方面,加大預(yù)算執(zhí)行力度。各地方政府應(yīng)樣按照預(yù)算目標(biāo)來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng),加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性,并推動(dòng)地方預(yù)算管理情況的公開(kāi)透明化,加大外部監(jiān)督深度,提高資金預(yù)算的真實(shí)性,從而保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的可預(yù)測(cè)性,為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供有效的數(shù)據(jù)支撐,制定合理的管理制度。其次,規(guī)范國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。各地政府應(yīng)快速完成國(guó)庫(kù)單一賬戶制度掃尾工作,按照《預(yù)算法》要求,落實(shí)財(cái)政資金專戶管理模式,保證各地方所有財(cái)政性資金都能完全流入國(guó)庫(kù)賬戶,消除賬戶外國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問(wèn)題,保證國(guó)庫(kù)資金的完整性。
(二)完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系首先,在基礎(chǔ)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理上,還要堅(jiān)持“三臺(tái)原則”,建立銀行、政府、相關(guān)單位等多方良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理各環(huán)節(jié)的溝通效率,并根據(jù)流程價(jià)值性,對(duì)報(bào)批等程序進(jìn)行精簡(jiǎn),取消無(wú)價(jià)值流程,就各單位所擔(dān)負(fù)的權(quán)責(zé)利進(jìn)行協(xié)商,明確管理模糊點(diǎn)的負(fù)責(zé)人、權(quán)責(zé)劃分,充分發(fā)揮各部門(mén)作用,保證國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理效率。其次,健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系。完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系可以提高單位風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力,在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金使用和管理上,有能力兼顧收益性和安全性,為地方政府追求高財(cái)政現(xiàn)金收益提供保障。一方面,落實(shí)全面監(jiān)管。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金安全性是管理的首要目標(biāo),在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)控制上,地方政府應(yīng)加大對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的監(jiān)管力度,引入外部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)管等,建立現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查體系,公平、公正地檢查國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支和使用情況,定期分析國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額情況,對(duì)出現(xiàn)的異常變動(dòng)要及時(shí)報(bào)告有關(guān)部門(mén),盡量避免賬外現(xiàn)金情況的出現(xiàn)。另一方面,健全國(guó)庫(kù)現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn),從現(xiàn)金安全性、收益性、流動(dòng)性等方面制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo),并借助相關(guān)研究證明,明確各指標(biāo)安全閾值,實(shí)時(shí)對(duì)比和監(jiān)督國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流向、現(xiàn)金是否如期收回等,一旦出現(xiàn)異常情況,及時(shí)向相關(guān)管理部門(mén)發(fā)出預(yù)警,促使其提早發(fā)現(xiàn)異常情況,分析風(fēng)險(xiǎn)影響力和關(guān)鍵因素,及時(shí)控制住風(fēng)險(xiǎn),避免后期帶來(lái)較大的損失[3]。由于不同時(shí)期、不同地區(qū),其國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)不同,在構(gòu)建國(guó)庫(kù)現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系時(shí),單位還應(yīng)從具體情況出發(fā),并定期根據(jù)市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境的變動(dòng),不斷進(jìn)行優(yōu)化,保證風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的有效性。
(三)出臺(tái)相關(guān)管理法規(guī),規(guī)范基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理針對(duì)基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理,我國(guó)還需借鑒美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn),還需從制度基礎(chǔ)的完善、適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的法律法規(guī)、相互監(jiān)管的管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立等方面出發(fā)。相比國(guó)外,我國(guó)正處于國(guó)庫(kù)集中支付制度完善和優(yōu)化階段,這也是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ),但目前我國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建設(shè)還不夠完善,還需進(jìn)一步強(qiáng)化,提高國(guó)庫(kù)資金的集中性。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理現(xiàn)狀,還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范利潤(rùn)計(jì)息等方面的制度,制定相應(yīng)的法規(guī)來(lái)指引和約束,確保基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理各環(huán)節(jié)都有成文的規(guī)定和制度可循。同時(shí),還需完善貨幣市場(chǎng),尤其是針對(duì)基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金可投金融資產(chǎn)單一問(wèn)題,還需借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),不斷豐富我國(guó)的質(zhì)押品、銀行招投標(biāo)項(xiàng)目范圍等項(xiàng)目,為基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的運(yùn)用提供一個(gè)多層次豐富的金融市場(chǎng)。另外,國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的應(yīng)用和金融政策有著緊密關(guān)系,一方面需要推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和指標(biāo)管理分散操作相結(jié)合的模式,使得基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理可以有限配合宏觀貨幣調(diào)控政策,有效發(fā)揮政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。另一方面,也要嚴(yán)格落實(shí)信息上報(bào)制度,將地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理情況及時(shí)傳遞給銀行、上級(jí)單位、財(cái)政部等單位,使得各方都可以明確了解地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作情況,經(jīng)過(guò)進(jìn)一步分析研究,便于出臺(tái)相關(guān)的政策規(guī)章,有效指導(dǎo)基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作,避免給國(guó)家貨幣政策帶來(lái)較大的影響[4]。
四、結(jié)語(yǔ)
我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長(zhǎng),使得基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金量也在不斷攀升,但減稅降費(fèi)等政策調(diào)控下,地方稅收收入、預(yù)算收支等的變動(dòng)存在可變性,而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的莫測(cè)也加大了投資風(fēng)險(xiǎn),基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理難度較高,既需要單位做好完善財(cái)政預(yù)算機(jī)制、健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系等工作,也需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的政策制度來(lái)指引和規(guī)范基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的管理活動(dòng),兼顧資金的效益性、安全性以及流動(dòng)性,才能在保證財(cái)政資金安全性的基礎(chǔ)上,有效提高資金利用率,規(guī)范資金使用。
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作者:李琦 單位:河南省濮陽(yáng)市范縣財(cái)政局
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