保險制度論文：工傷保險體制的不足與完善途徑

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本文作者：魏秀華、吳白蓉 單位：福建師范大學(xué)福清分校經(jīng)濟法律系

農(nóng)民工工傷保險，是指農(nóng)民工在從事職業(yè)活動或者相關(guān)活動中受到意外事故傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時或永久喪失勞動能力甚至死亡時，農(nóng)民工本人或者其遺屬從國家和社會獲得必要的物質(zhì)補償以維持其正常生活，并獲得醫(yī)療救助和康復(fù)服務(wù)所需要的一種社會保險制度。

泉州市區(qū)農(nóng)民工工傷保險參保情況調(diào)查

據(jù)泉州市統(tǒng)計信息外部網(wǎng)顯示，泉州市常住人口為812萬多人，其中農(nóng)民工近200萬人。本課題組于2011年10月對泉州市區(qū)農(nóng)民工參與工傷保險情況進行調(diào)查，共走訪調(diào)查了39家企業(yè)的100多名農(nóng)民工，涉及建筑、餐飲、加工制造、家政服務(wù)等行業(yè)，其中有效人數(shù)為100人。具體調(diào)查情況如下。

(一)農(nóng)民工簽訂勞動合同與參加工傷保險情況。農(nóng)民工簽訂勞動合同與參加工傷保險頻數(shù)分析的結(jié)果顯示，在與雇主簽有勞動合同的農(nóng)民工中，參加工傷保險的人數(shù)占其雇主雇傭的合同工總?cè)藬?shù)的84．21%，未參加工傷保險的占7．89%，而不清楚是否參加工傷保險的占7．90%。在與雇主只是臨時雇傭關(guān)系的農(nóng)民工中，參加工傷保險的人數(shù)僅占其雇主雇傭的臨時工總?cè)藬?shù)的8．47%，不清楚是否參加工傷保險的占6．78%，而未參加工傷保險的占84．75%。從調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，一半以上的農(nóng)民工未與用人單位簽訂勞動合同，而未與用人單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工參與工傷保險的比例遠遠低于合同工。

(二)農(nóng)民工對工傷保險的認知度。本次調(diào)查結(jié)果顯示，24%的農(nóng)民工從來沒有聽說過工傷保險，58%的農(nóng)民工聽說過但不了解，而“完全了解工傷保險”的人數(shù)僅占18%?？梢?，絕大多數(shù)農(nóng)民工對工傷保險的認知程度不高。其中，未參與工傷保險的農(nóng)民工對工傷保險的認知程度明顯低于已參保的農(nóng)民工。農(nóng)民工對工傷保險的低認知度，直接導(dǎo)致工傷保險推進過程中缺乏必要的推動力。由于農(nóng)民工與企業(yè)在工傷保險相關(guān)信息的掌握上存在明顯的信息不對稱，企業(yè)往往利用信息優(yōu)勢作出對自身有利的經(jīng)濟決策，從而出現(xiàn)了大量逃保漏?，F(xiàn)象。從農(nóng)民工了解工傷保險的主要渠道看，多數(shù)農(nóng)民工是通過雇傭企業(yè)的宣傳來了解的，只有少數(shù)是通過網(wǎng)絡(luò)來獲取相關(guān)信息的。調(diào)查也進一步表明，宣傳農(nóng)民工工傷保險的有效渠道依次為雇傭企業(yè)宣傳、報紙、電視和網(wǎng)絡(luò)。

(三)農(nóng)民工工傷保險的參與率和參保農(nóng)民工所從事行業(yè)的性質(zhì)。據(jù)調(diào)查，泉州市區(qū)的大部分農(nóng)民工從事的是工傷意外風(fēng)險較高的建筑、制造等行業(yè)，而高風(fēng)險行業(yè)出現(xiàn)工傷事故的可能性相對較大，目前農(nóng)民工仍是泉州市工傷保險“漏保”的最主要群體。農(nóng)民工參與工傷保險的調(diào)查情況顯示，參加工傷保險的農(nóng)民工占37%，不清楚是否參與工傷保險的農(nóng)民工占10%，而沒有參加工傷保險的農(nóng)民工占了一半以上?？梢钥闯觯菔袇^(qū)農(nóng)民工工傷保險參與率仍不容樂觀。從被調(diào)查的農(nóng)民工所處的行業(yè)參加工傷保險的情況來看，餐飲業(yè)中有40%的農(nóng)民工參加了工傷保險，家政服務(wù)業(yè)中有25%的農(nóng)民工參加了工傷保險，制造業(yè)中有33．3%的農(nóng)民工參加了工傷保險，建筑業(yè)中有34．3%的農(nóng)民工參加了工傷保險，其他行業(yè)中有52．94%的農(nóng)民工參加了工傷保險。從中可以看出，家政服務(wù)業(yè)中農(nóng)民工未參加工傷保險的比例最高，而高風(fēng)險行業(yè)(如制造業(yè)、建筑業(yè))中農(nóng)民工的參保率也不容樂觀。

(四)農(nóng)民工所在單位性質(zhì)與農(nóng)民工參加工傷保險的關(guān)系。從簽訂勞動合同農(nóng)民工所處單位性質(zhì)的工傷保險投保情況來看，有參與工傷保險的雇主企業(yè)占所有雇主企業(yè)的89．29%，而沒有參與工傷保險的雇主企業(yè)僅占全部雇主企業(yè)的10．71%，其中國有企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)等基本上都有為合同工投工傷保險，而民營企業(yè)與個體企業(yè)仍然存在不為合同工投保的現(xiàn)象。調(diào)查結(jié)果顯示，國有企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)等有較強的工傷保險參保意識，而民營企業(yè)和個體企業(yè)存在較為嚴重的逃保漏保行為。

農(nóng)民工工傷保險存在問題的原因分析

從以上的調(diào)查可知，泉州市區(qū)農(nóng)民工參加工傷保險存在諸多問題，如參保率較低，農(nóng)民工參保意識薄弱等。本文將從工傷保險所涉及的三方主體———企業(yè)、農(nóng)民工和政府等來一一進行探究。

(一)雇主企業(yè)刻意忽視農(nóng)民工工傷保險權(quán)益。企業(yè)總是盡可能地追求自身利潤最大化。有些企業(yè)存在工傷保險“不夠本”和“不劃算”的認識誤區(qū)，為了降低成本，減少支出，故意不為農(nóng)民工繳納工傷保險費。有的企業(yè)認為，農(nóng)民工自身素質(zhì)低，流動性大，難以進行有效管理，加上經(jīng)營上的“短視”行為，只顧短期經(jīng)濟利益，只算眼前賬，認為為農(nóng)民工工傷保險投保會加大企業(yè)經(jīng)營的成本，不利于企業(yè)在激烈的競爭中生存和發(fā)展，因而逃避為農(nóng)民工參投工傷保險。在所雇農(nóng)民工發(fā)生工傷意外事故時，有的企業(yè)不但不積極救治，還百般拖延，甚至拒絕支付給農(nóng)民工有關(guān)補償和醫(yī)療救治等合法費用。企業(yè)基于自身的利潤目標，所采取的逃避為農(nóng)民工繳納工傷保險費的做法，直接損害了農(nóng)民工工傷保險權(quán)益。

(二)工傷保險宣傳力度不足，農(nóng)民工保險意識薄弱。1．農(nóng)民工工傷保險意識薄弱。從調(diào)查結(jié)果看，58%的農(nóng)民工表示聽說過工傷保險但并不了解，24%的農(nóng)民工則是完全沒有聽說過。工傷保險是為了保障在工作中遭遇傷害事故的勞動者權(quán)益而制定的制度，多數(shù)農(nóng)民工因自身缺乏工傷保險意識而無法正當(dāng)及時地主張權(quán)利和維護自身的權(quán)益。2．存在“臨時工不參?！钡恼J識誤區(qū)。2011年1月1日起實施的新《工傷保險條例》第2條規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。據(jù)此，就算臨時工也有參加工傷保險和享受工傷保險的權(quán)利。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“臨時工不參?！边@一認識誤區(qū)普遍存在。造成這種認識誤區(qū)的原因，一方面是由于勞動者自身參保意識較薄弱，另一方面則是由于工傷保險相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度不夠，尚未深入人心。

(三)相關(guān)部門組織職能缺位，不利于農(nóng)民工及時維權(quán)。政府各職能部門作為公共政策的決策者，基于政府有效運作的假設(shè)，理應(yīng)將公共決策公平分配于每個社會公民，然而當(dāng)前政府各職能部門往往在農(nóng)民工勞動權(quán)益保障過程中缺位，如作為農(nóng)民工勞動權(quán)益的保護部門對雇主企業(yè)違法行為的處罰力度和對農(nóng)民工應(yīng)予經(jīng)濟補償方面的保護力度不足，在對拖延、拒絕支付農(nóng)民工工傷補償?shù)奶幜P方面缺少有利的措施。同時，政府職能部門對工傷保險的宣傳力度不足，對企業(yè)監(jiān)管不到位。就目前泉州市區(qū)來看，泉州市政府主要通過互聯(lián)網(wǎng)、宣傳單等方式來宣傳農(nóng)民工工傷保險的相關(guān)法律知識。但上網(wǎng)關(guān)注此信息或駐足宣傳欄看宣傳內(nèi)容的農(nóng)民工較少，故宣傳效果并不理想。另外，基層工會與運作機制的缺位導(dǎo)致農(nóng)民工在與資本利益集團的博弈中處于弱勢地位，農(nóng)民工接受勞動安全衛(wèi)生教育培訓(xùn)、合法工傷補償、獲得職業(yè)健康保障的權(quán)力得不到保障［1］。

(四)農(nóng)民工工傷保險法律保障體系不完善。目前，我國政府尚未制定專門針對工傷保險的法律法規(guī)，主要依靠政策措施和行政條例來作為農(nóng)民工工傷保險的執(zhí)行依據(jù)，如勞動保障部頒布的新《工傷保險條例》。新《工傷保險條例》雖然比2010年的《工傷保險條例》有一定的改進，但仍存在諸多不足。如其第16條規(guī)定“自殘或自殺不得認定為工傷或視同工傷”，此條款的規(guī)定就將由職業(yè)病而導(dǎo)致的自殘或自殺行為摒除在工傷保險之外，具有一定的局限性。同時，《工傷保險條例》屬于國務(wù)院行政條例，缺乏強制性，法律效力較弱。加之我國目前基本沒有專門針對農(nóng)民工出臺相關(guān)的工傷保險法律法規(guī)，導(dǎo)致農(nóng)民工工傷保險維權(quán)缺乏專門的法律根據(jù)，農(nóng)民工維權(quán)難度大。

(五)現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工參與工傷保險權(quán)益受損。我國長期以來實行的二元戶籍制度，將居民劃分為農(nóng)村戶口和非農(nóng)村戶口。農(nóng)民工作為二元戶籍制度與市場經(jīng)濟相結(jié)合的時代產(chǎn)物，在職業(yè)上是工人，但身份上卻是農(nóng)民，這種職業(yè)與戶籍的矛盾使得農(nóng)民工維權(quán)時常常處于弱勢。加上某些地區(qū)的排外情緒和某些人看輕農(nóng)民的心理，使得農(nóng)民工所享受到的社會保障待遇與當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣Ｕ洗鲇刑烊乐畡e。而且，因為農(nóng)民的身份，當(dāng)城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大社會保險時，他們卻幾乎完全被排除在外，極少有雇主企業(yè)為他們辦理各種社會保險。雇主企業(yè)往往傾向于只為城鎮(zhèn)戶口職工辦理工傷保險，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)民工參與工傷保險的權(quán)利受到損害。當(dāng)農(nóng)民工遭遇工傷事故時，也就不可能有相應(yīng)的工傷保險及時為其提供救助。

建立和完善農(nóng)民工工傷保險制度的對策和建議

(一)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，進一步完善工傷保險法律體系。新《工傷保險條例》是我國當(dāng)前工傷保險的基本法律依據(jù)，但它屬于行政條例，法律約束力較弱，立法層次較低。我國應(yīng)由全國人大及其常務(wù)委員會依據(jù)《憲法》和《勞動法》，制定“工傷保險法”，以專門法的形式確立下來，提高工傷保險的立法層次，加大其執(zhí)行的效力。同時，新《工傷保險條例》中并無專門關(guān)于農(nóng)民工參與工傷保險的準則，考慮到農(nóng)民工的特殊身份以及社會處境，有必要制定專門的規(guī)章條例。為農(nóng)民工量身定做工傷保險規(guī)章條例不僅能更好地維護其權(quán)益，而且也體現(xiàn)了國家對這一特殊群體的關(guān)注與關(guān)心，有利于社會的穩(wěn)定?？舍槍r(nóng)民工工傷保險問題，如工傷保險認定范圍、工傷保險處理程序以及工傷死亡待遇標準等多方面，制定專門的工傷保險條款。對于部分不合理的條款，應(yīng)進一步改進、完善。(1)簡化維權(quán)程序。新《工傷保險條例》規(guī)定的工傷維權(quán)步驟繁冗，花費時間漫長，維權(quán)成本高，應(yīng)當(dāng)簡化工傷維權(quán)程序，縮短各步驟所耗時間，將“二審”合為“一審”，若有異議，直接提交法院處理?？尚Х碌聡谌嗣穹ㄔ簝?nèi)部建立勞動法庭，及時處理爭議［2］。(2)多主體共擔(dān)保險費。目前，工傷保險費由用人單位獨立承擔(dān)，這或多或少造成用人單位負擔(dān)過重?；诠ｋU有較強的社會效益，應(yīng)考慮由國家、用人單位與雇員共擔(dān)費用。通過制定一個合理的比例，用人單位與雇員嚴格按照比例上繳工傷保險費，既讓農(nóng)民工知道工傷保險的存在，也讓其分擔(dān)用人單位的負擔(dān)，提高用人單位參加工傷保險的積極性。

(二)加大對工傷保險的宣傳力度以及對違反工傷保險條例的處罰力度。1．當(dāng)前大部分農(nóng)民工的工傷保險意識薄弱，加強工傷保險的宣傳勢在必行。根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，農(nóng)民工了解工傷保險的有效途徑依次為雇用企業(yè)宣傳、報紙、電視和網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)?shù)卣梢栽谄髽I(yè)內(nèi)部或是社區(qū)通過開展工傷保險的安全培訓(xùn)或是現(xiàn)場咨詢，同時輔之以報紙、電視和網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介的大力宣傳，使依法維權(quán)、侵權(quán)必責(zé)、違法必懲的觀念深入人心，既提高農(nóng)民工工傷保險在整個社會中的認識，又增強農(nóng)民工的工傷保險意識，切實保證農(nóng)民工的勞動保障權(quán)和勞動保護權(quán)的實現(xiàn)。2．強調(diào)以人為本，簡化工傷保險的理賠程序。我國工傷維權(quán)步驟繁雜，時間冗長，有的得耗上五六年。在這段時間內(nèi)，傷者很可能會舉步維艱，難以維持正常的生活。我國工傷保險的理賠工作可借鑒德國的無責(zé)任工傷保險。即在工傷事故中，無論是誰的過失，雇主均要承擔(dān)責(zé)任，雇員無須給予任何證明或法律訴訟，就能獲得賠償。這種制度極大地縮短了工傷維權(quán)所耗的時間，有助于及時維護受傷員工的正常生活。我國政府應(yīng)進一步貫徹以人為本的觀念，簡化工傷保險理賠程序，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。3．增強執(zhí)法力度，加大對違反工傷保險條例行為的處罰力度。工傷保險制度能否有效地實施、農(nóng)民工的工傷案件能否及時地處理，很大程度上取決于有關(guān)政府部門的重視程度。各有關(guān)政府部門應(yīng)加大對工傷保險及農(nóng)民工的關(guān)注力度，不定期地探視農(nóng)民工最真實的生活，與農(nóng)民工溝通交流，查閱相關(guān)農(nóng)民工工傷保險處理不善的資料，等等。在提高重視程度的同時，還要注重強化執(zhí)行力度。加強執(zhí)法力度，對工傷保險各個環(huán)節(jié)進行嚴格的監(jiān)管督促，追求辦事“快、準、狠”，努力為農(nóng)民工辦實事。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)未及時足額上繳工傷保險費，應(yīng)加大懲罰力度，可效仿“缺一補十”的做法。

(三)深化戶籍制度改革，切實做到城鄉(xiāng)一體化。帶有強烈的身份制色彩的戶籍制度一直以來就是造成城鄉(xiāng)居民身份差異的根源。改革戶籍制度是破除這種差異的唯一渠道。目前，我國農(nóng)村戶口要轉(zhuǎn)為城市戶口受到了嚴格的指標限制，一般要通過上大學(xué)、參軍、招工等方式實現(xiàn)。而且，長期的二元戶籍制度管理造成了城市與農(nóng)村在經(jīng)濟、生產(chǎn)、生活以及居住環(huán)境上的差異，使得農(nóng)民工長期處于社會的“邊緣地帶”，受到排擠與歧視，農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的工傷保險待遇。當(dāng)前，我國應(yīng)拓寬農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)化為城市戶口的途徑，放寬對戶口轉(zhuǎn)換的限制，并逐漸弱化戶籍制度，直至將其廢除，真正做到城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)不分家，平等對待城市與農(nóng)村，讓農(nóng)村也享受與城市一樣的待遇，保障各種資源在城鄉(xiāng)間的合理流動，讓農(nóng)民工成為真正意義的“工人”，享受平等的工傷保險保障。

(四)強化落實工會職能，切實維護農(nóng)民工工傷保險權(quán)益。充分發(fā)揮工會的指導(dǎo)作用，進一步完善工會職能。我國政府應(yīng)進一步規(guī)范工會組織，完善其職能，盡其最大努力維護農(nóng)民工的權(quán)益。工會組織和政府相關(guān)職能部門之間應(yīng)通力協(xié)作，既要做好工傷保險的宣傳活動，監(jiān)督企業(yè)參加工傷保險的情況，又要進一步落實強制企業(yè)參保的措施。工會組織可借鑒德國同業(yè)公會的做法，在監(jiān)督企業(yè)的同時，也為企業(yè)提供安全生產(chǎn)技術(shù)上的咨詢與指導(dǎo)，設(shè)立健康中心，為企業(yè)員工進行免費的健康檢查。工會組織與政府部門在農(nóng)民工發(fā)生事故時，及時對他們進行援助，對于受傷嚴重者，立馬送其入醫(yī)院救治，醫(yī)療費用先從社會保險基金中支付，再對其進行工傷認定。若認定結(jié)果不屬于工傷范疇，則由社會保險機構(gòu)向受傷員工及其家屬或企業(yè)進行追索。對于經(jīng)濟極度困難的家庭，應(yīng)給予減免或允許其分期付款。工會組織除認真負責(zé)事故方方面面外，還應(yīng)給予企業(yè)必要的指導(dǎo)幫助，積極預(yù)防工傷保險事故的發(fā)生，強調(diào)工傷保險事前預(yù)防的重要性。從長遠看，做好預(yù)防措施，減少工傷事故才真正有利于農(nóng)民工，有利于國家。

(五)實行企業(yè)參加工傷保險生產(chǎn)經(jīng)營準入制。工傷保險是我國政府推行的社會保險項目之一，要求符合參保條件的企業(yè)必須無條件地繳納工傷保險費。因此，在企業(yè)辦理生產(chǎn)經(jīng)營許可證的時候，可要求企業(yè)先預(yù)付一筆工傷保險費或進行擔(dān)保，簽訂延期繳費協(xié)議。若企業(yè)未來不履行繳付或未進行擔(dān)保時，就從預(yù)付的工傷保險費中扣除;或者由社會保險機構(gòu)向人民法院申請將企業(yè)與未繳納工傷保險費用等值的資產(chǎn)進行扣押、拍賣。此外，為保證每個員工包括農(nóng)民工的工傷保險權(quán)益，可將是否參與工傷保險作為企業(yè)上市條件之一，在對企業(yè)進行上市資格審查時，對其工傷保險參保情況進行調(diào)查，一旦查明企業(yè)未足額繳納工傷保險費，就不予核準上市。以此來提高企業(yè)參保的積極性、主動性。