財務宏觀管理路徑研究

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〔摘要〕政府購買公共服務是社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，必須與時俱進地貫徹落實。在概述了政府購買公共服務的概念和本質(zhì)的基礎上，指出了實行政府購買公共服務制度的重要性，提出了構建政府購買公共服務財務宏觀管理路徑的內(nèi)容，包括構建全方位了解政府購買公共服務政策的學習路徑、以預算管理為核心的前期管理路徑、以核算績效考核為核心的中期管理路徑等，旨在為提高政府購買公共服務管理質(zhì)量提供積極的參考與有益的借鑒。

〔關鍵詞〕政府購買公共服務；財務管理；宏觀管理路徑

1政府購買公共服務概述和重要性

1.1概述

“公共服務”最早由法國著名法學家萊昂•狄驥提出，他在1912年出版的專著《公法的變遷》中表示“任何國家都存在著一個向他人施加物質(zhì)性強制的個人或個人群體，但這種權力并不是一種權利，而純粹是一種行為能力”，進而給公共服務下了明確的定義：公共服務就是指那些政府有義務實施的行為，換言之，就是“任何因其與社會團結(jié)的實現(xiàn)與促進不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務。”目前學術界普遍認為“現(xiàn)代社會中的公共服務，是指政府運用公共權力和公共資源向公民（及其被監(jiān)管的未成年子女等）所提供的各項服務。公共服務包括科學、文化、教育、衛(wèi)生等無形產(chǎn)品，也包括基礎設施、道路交通等有形產(chǎn)品。”[1]“政府購買公共服務”是指“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)約定向其支付費用?！盵2]西方發(fā)達資本主義國家最早實行政府購買公共服務，尤其是在20世紀80年代以后，為了改變政府提供服務的低效率和壟斷性的局面，降低巨大的政府辦公成本，緩和政府與公眾的矛盾，美國、英國等歐美國家都在政府職能改革中大幅度逐步落實政府購買公共服務制度，且成效顯著。他們的主要經(jīng)驗：建立健全政府購買公共服務法律法規(guī)，以立法的形式將政府購買公共服務合法化、永久化；購買流程公開、透明，既有利于公眾監(jiān)督，也有利于政府執(zhí)行；避免購買方式的壟斷性，讓社會廣泛參與到政府購買公共服務過程中，規(guī)避了腐敗行為的出現(xiàn)和增長[3]。他山之石可以攻玉，對于剛剛開始實行政府購買公共服務的我國而言，這些經(jīng)驗值得參考、借鑒。

1.2重要性

實行政府購買公共服務，就是要最大限度地激發(fā)社會力量和公眾的積極性、創(chuàng)造性，將為政府提供服務和生產(chǎn)財富有機統(tǒng)一起來，無疑具有可持續(xù)發(fā)展的光明前景。實行政府購買公共服務符合中國共產(chǎn)黨“執(zhí)政為民”的理念和“全心全意為人民服務”的宗旨，把公共服務交由社會力量和公眾實施，是對社會力量和公眾的充分信任，使得社會力量和公眾得以充分施展創(chuàng)造、創(chuàng)新才華，最大限度地釋放民間智力、智慧、智能、智商，一方面讓公眾親身體會參與管理社會、國家事務，獲得成就感；一方面讓公眾通過誠實勞動獲得合理收入與獎勵，獲得幸福感，可謂一舉兩得。中國共產(chǎn)黨和中國政府實行政府購買公共服務，是真正踐行“以人為本”這一科學發(fā)展觀的核心，立足于國情，著眼于未來，普惠于人民，是真正的“親民”“惠民”“愛民”舉措。從某種意義上講，實行政府購買公共服務也是“道路自信、理論自信、制度自信”的具體表現(xiàn)，是科學執(zhí)政的必由之路。

2構建政府購買公共服務財務宏觀管理路徑內(nèi)容

2.1構建全方位了解政府購買公共服務政策的學習路徑

兵馬未動糧草先行，對于相關財務管理單位和財務管理者而言，首先要做好學習工作。①學習有關政府購買公共服務的理論、知識，尤其要掌握政府購買公共服務的本質(zhì)、特征和原則等基本常識。既要知道政府購買公共服務的過去，也要知道政府購買公共服務的現(xiàn)狀。既要知道國內(nèi)政府購買公共服務的基本情況，也要知道國際政府購買公共服務的發(fā)展趨勢。知己知彼，方能百戰(zhàn)不殆，理論先行，方能指導實踐，從而實現(xiàn)理論與實踐的相結(jié)合。②學習已出臺政府購買公共服務政策與制度的重要意義。政府購買公共服務是改革開放的必然要求，也是新常態(tài)下我國政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的正常訴求。伴隨著國家公共服務體系和制度建設的持續(xù)推進和深入發(fā)展，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了公共服務提供體系與提供方式的多元化、多樣化和多極化，政府主導、社會參與、公辦民辦齊頭并進的公共服務供給模式已經(jīng)初具規(guī)模，并且被大多數(shù)人所熟悉和認同。這是大勢所趨，所以要從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來學習和認識政府購買公共服務。③學習有關政府購買公共服務財務管理理論、知識和技能。既然是新事物、新問題，反映到財務管理工作上，必然會出現(xiàn)新的知識增長點，需要相關財務管理單位和財務管理者及時了解、逐步融會貫通，最后落實在財務核算、監(jiān)督等具體工作中。尤其是對于購買主體財務管理單位和財務管理者來說，政府購買公共服務既是長期工作，又是業(yè)務量繁重的工作，更是政策性、紀律性極強的工作，必須要加大學習力度、深度和廣度，才能確保政府購買公共服務的順利進行。

2.2構建以預算管理為核心的前期管理路徑

在政府購買公共服務前期財務管理工作中，預算管理是核心環(huán)節(jié)。根據(jù)政府購買公共服務目錄，購買主體管理部門要根據(jù)購買目錄制定購買計劃，承接主體要以購買目錄和購買主體制定的購買計劃來制定售賣計劃。無論購買計劃、售賣計劃，相關財務管理單位都要以其為藍本，來制定相應的預算，使之納入財務管理的正常軌道。政府購買公共服務財務預算管理首先要著眼于大局，為大局服務，突出重點，確保重要政治項目和重大民生項目的實施；其次要精打細算、量力而行，該花費的要花費，該節(jié)省的要節(jié)省，不該花費的堅決要杜絕，能夠節(jié)省的堅決要節(jié)省，提倡節(jié)儉風氣，最大限度地降低成本；再次要留有余地，為突發(fā)事件和意外事件的發(fā)生做好預防工作。在制定財務預算時，必須要從實際出發(fā)，既不能無原則地增大費用，也不能無底線地降低支出，更不能無條件地遷就政府購買公共服務業(yè)務部門的要求，而是要主動到相關單位了解情況，將公共服務的成本、費用、利潤等情況搞清楚，做到心中有數(shù)，才能在制定預算時胸有成竹，擁有權威話語權，為相關管理工作的開展創(chuàng)設良好環(huán)境。政府購買公共服務財務預算是嚴肅的管理工程，一旦出臺，就要堅決執(zhí)行，絕不能反復修改、修訂，更不能隨心所欲地增加或減少預算金額，以確保其嚴肅性、指導性和科學性。

2.3構建以核算績效考核為核心的中期管理路徑

在政府購買公共服務的財務管理工作中，會計核算無疑是最繁忙、最緊張、最直接的環(huán)節(jié)，對相關財務管理單位和財務管理者要求較高。按照傳統(tǒng)的管理邏輯和管理慣性，這個管理時段是考驗財務管理者業(yè)務水平的重要階段，因此績效管理往往以會計業(yè)務能力、成績等為考核內(nèi)容，如審核原始憑證、制作會計憑證、登記各種各類會計賬簿和填寫報送財務報表等，考核指標體系相對單一。在政府購買公共服務財務核算績效考核中，首先要保留和豐富傳統(tǒng)考核方法，其次要擴大考核范圍，增添新內(nèi)容：由于政府購買公共服務政策性強，有些項目具有一定的公益性，有些項目直接涉及公眾利益，有些項目關注度高、輻射力強，所以要考核相關財務管理單位和財務管理者的政治素質(zhì)與能力；有些項目牽涉面廣、資金數(shù)額巨大、利潤相當豐厚，相應財務業(yè)務增加，對于相關財務管理單位和財務管理者而言，此時管理任務更重，各種誘惑也更多，因此要考核執(zhí)行財經(jīng)紀律的情況；政府購買公共服務是新事物，反映到財務管理上，是各種新問題、新難點的出現(xiàn)，財務管理工作者必須具有良好的應對能力，能夠在最短的時間內(nèi)解決這些新問題、新難點，尤其是要擁有解決復雜問題的能力，這方面自然也是考核的重要內(nèi)容。變單一的績效考核為多元的績效考核，變靜態(tài)的績效考核為動態(tài)的績效考核，變經(jīng)濟性質(zhì)的績效考核為政治性質(zhì)的績效考核，才能確保政府購買公共服務財務管理工作質(zhì)量的不斷提高。

2.4構建以科學評估為核心的后期管理路徑

傳統(tǒng)的財務管理中，核算和監(jiān)督是主要職能，財務評估是缺位的，其原因：一是相關財務管理單位和財務管理者由于業(yè)務繁重，無暇開展相關評估工作；二是按照慣例，資金效益評估工作往往由專門的經(jīng)濟管理部門承擔，不需要財務管理部門介入；三是傳統(tǒng)上把財務決算視為具有資金評估意義的工作。這里所說的科學評估，是從全局的角度來對政府購買公共服務運作情況進行評估，包括對資金運用情況的評估。顯而易見，作為重要的管理部門、管理人員，相關財務管理單位和財務管理者不能缺位。政府購買公共服務涉及到改革開放紅利的合理分配，關系著千家萬戶的切身利益，更關乎政府的執(zhí)政形象，相關財務管理單位和財務管理者有責任和義務積極參與評估工作，并在堅持原則的前提下提出自己的意見?？茖W評估的重點，是政府購買公共服務資金使用效益和效率問題，一是要在社會效益第一位的基礎上實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的雙贏，二是要把錢花得及時、適時和適當，堅決杜絕鋪張浪費現(xiàn)象的產(chǎn)生與蔓延，堅決防范貪污腐敗行為的出現(xiàn)與猖獗[5]。科學評估是財務管理職能的拓展，也是財務管理者素質(zhì)的進化和完善，同時也是新生事物，需要在政府購買公共服務財務管理工作過程中不斷摸索和提高。

2.5構建為國家和人民負責的全程、全員監(jiān)督管理路徑

在政府購買公共服務管理過程中，財務監(jiān)督不但不能缺位，而且要采取各種積極措施予以加強。所謂全程監(jiān)督，就是相關財務管理單位和財務管理者要將監(jiān)督貫穿于整個政府購買公共服務的管理過程中，在時空上不能留有任何死角。所謂全員監(jiān)督，就是相關財務管理工作者都要義不容辭地參與監(jiān)督，并且要勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督和精于監(jiān)督，不能作壁上觀，更不能放任自流。對于擅自截留、挪用和滯留政府購買公共服務資金的瀆職行為，對于以次充好、以假亂真的犯罪行為，對于以權謀私、欺上瞞下的貪污腐敗現(xiàn)象，相關財務管理工作者都要通過監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)、制止和上報，盡職盡責。此外，由于種種原因，無論購買主體、承接主體單位，在政府購買公共服務管理中難免會出現(xiàn)諸多問題，例如資金重復使用、無效和低效使用、粗放管理泛濫等，不但浪費了寶貴的國家資源，而且延誤了寶貴的時間，更有甚者會給社會和公眾產(chǎn)生極其嚴重的負面影響，致使單純的工程問題逐步上升為社會問題和政治問題，尾大不掉，后患無窮。

2.6構建互通有無的溝通管理路徑

政府購買公共服務是一項綜合性工程，不但涉及購買主體和承接主體，而且牽涉政府財政、民政、工商、稅務、監(jiān)察等職能部門，多方管理，因此協(xié)同管理問題就顯得格外重要與緊迫。建立健全信息溝通管理路徑，對于相關財務管理單位和財務管理者來說既有必要性更有重要性。通過信息溝通管理路徑，相關財務管理單位和財務管理者可以將各種各類財務管理信息從快捷通道上及時，其他相關職能部門能夠根據(jù)信息做出及時反應，在第一時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題、研究問題和解決問題。通過信息溝通管理路徑，相關財務管理單位和財務管理者也可以快速了解其他相關職能部門的工作信息，通過吸收、補充和借鑒來完善財務管理制度。

3結(jié)束語

政府購買公共服務是改革開放的新生事物，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求。構建政府購買公共服務財務宏觀管理路徑，既是適應政府購買公共服務制度的管理舉措，更是踐行“以人為本”理念的政治舉措，不容忽視，不可或缺。面對新常態(tài)經(jīng)濟，相關財務管理單位和財務管理者應該以完善政府購買公共服務財務管理制度為契機，銳意改革，大力創(chuàng)新，進一步提高管理、監(jiān)督和服務水平，在平凡的崗位上做出不平凡的貢獻。注：沈陽體育學院校級課題資助

參考文獻

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[2]國務院辦公廳.關于政府向社會力量購買服務的指導意見[Z].國辦發(fā)（2013）96號.

[3]何壽奎，胡明洋，莫云波.政府購買公共服務的路徑選擇與治理機制[J].經(jīng)濟體制改革，2015（02）:37~41.

[4]孫榮，王歆昱.政府購買公共服務資金監(jiān)管研究[J].云南行政學院學報，2016（03）:108~113.

[5]張曉紅，王向.政府購買公共服務監(jiān)管風險的誘導因素分析與預警控制[J].財政監(jiān)督，2017（04）:18~22.

作者：陳靜 陳魯生 潘資文 單位：沈陽體育學院