環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項(xiàng)目特點(diǎn)管控

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摘要：在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升城市環(huán)境質(zhì)量以及推動(dòng)公共領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展等方面國(guó)家利好政策的指引下，環(huán)境治理修復(fù)類ppp項(xiàng)目在各個(gè)城市落地開花。本文針對(duì)東方園林近兩年中標(biāo)的58個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行其特點(diǎn)統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)其形成風(fēng)險(xiǎn)源的主要因素，認(rèn)為PPP項(xiàng)目雖然有其特殊性和唯一性，但經(jīng)過統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目（案列）的非結(jié)構(gòu)數(shù)字化、模塊化、定量化的對(duì)比分析后，其能夠?qū)罄m(xù)項(xiàng)目產(chǎn)生積極的、有針對(duì)性的管控建議。

關(guān)鍵詞：PPP；環(huán)境治理修復(fù)類；管控；統(tǒng)計(jì)分析

0引言

隨著城鎮(zhèn)化迅速的發(fā)展，城市急速擴(kuò)張的過程中，過去城市郊區(qū)的礦山開采、公路、水利建設(shè)等行業(yè)粗放式的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生了大量的損毀土地以及滯后的基礎(chǔ)設(shè)施，都阻礙了城市在空間上的發(fā)展需求。同時(shí)，人們追求綠色城市空間生活、講求體驗(yàn)式旅游人居環(huán)境的呼聲也是越來越高[1]，因此，對(duì)環(huán)境的治理提升、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共項(xiàng)目如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。由于這些項(xiàng)目牽扯的面積大，涉及到環(huán)境、基建、規(guī)劃等多方面，項(xiàng)目操作復(fù)雜、周期長(zhǎng)、需要的資金量大。本文針對(duì)東方園林旗下（上市公司）從2016年到2017年9月中標(biāo)公示的有此類特點(diǎn)的項(xiàng)目進(jìn)行分析，嘗試探討環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項(xiàng)目特點(diǎn)以及管控建議的探討。

1PPP模式概念

PPP（public-privatepartnership）模式，又稱公私和營(yíng)。其最早是英國(guó)為了發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而提出的，由政府發(fā)起，在政府公共職能部門和私營(yíng)投資方簽訂協(xié)議建立長(zhǎng)期合作，來操作運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的一種模式[2]。其分狹義模式和廣義模式，狹義的PPP模式，則像BOT、TOT、DBFO等模式的各種項(xiàng)目的投資建設(shè)的總稱，其主要在于融資以及合作方將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。廣義PPP模式可以泛指政府公共職能部門和私營(yíng)合作方、國(guó)企[3]為提供某種服務(wù)而建立的合作關(guān)系[4，5]。隨著PPP模式的應(yīng)用范圍在路橋、軌道、供水污水處理、垃圾處理、學(xué)校醫(yī)院建設(shè)、景區(qū)、全域旅游規(guī)劃建設(shè)等等范圍不斷的增大，其合作模式不但主要解決了政府資金的不足，更是有效的配置優(yōu)良資源來合理的分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)[5]。

2項(xiàng)目特點(diǎn)分析

五年來國(guó)務(wù)院多次召開會(huì)議在全國(guó)各地推廣PPP項(xiàng)目，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，北京東方園林環(huán)境股份有限公司積極響應(yīng)國(guó)家政策———加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，綠水青山就是金山銀山。只有恢復(fù)綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。公司全面推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面配合地方政府開展PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)，并且取得顯著成績(jī)，真正成為生態(tài)文明建設(shè)的踐行者。東方園林從2016年-2017年（9月）中標(biāo)PPP項(xiàng)目為58個(gè)（附表1），總金額為903.43億。項(xiàng)目的合作模式有PPP、BOT、DBOT、DBFOT、BOT+TOT、BOT+EPC，即合作的方式多樣且有很多的擴(kuò)展，且將傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目的和同樣式有極大的集成式創(chuàng)新應(yīng)用。項(xiàng)目涉及均為城市基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)（公園、道路）、城市空間環(huán)境改善、城市污染水體、土壤治理修復(fù)、礦山等損毀土地修復(fù)等等。這些項(xiàng)目大多牽扯到風(fēng)景園林、生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、環(huán)境工程、地下水、植物學(xué)、林學(xué)、工程學(xué)等多學(xué)科需要解決的難點(diǎn)問題，因此，多專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)，多領(lǐng)域公司單位的交叉組合式探討解決方案成為環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項(xiàng)目的必要途徑。東方園林組織架構(gòu)下成立包括生態(tài)、環(huán)境、景觀、康養(yǎng)、環(huán)保、全域旅游等多個(gè)板塊集團(tuán)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，但從PPP項(xiàng)目聯(lián)合體占比達(dá)75.86%（其中，三家以上的聯(lián)合體占比43.1%）?？梢姴捎肞PP模式的項(xiàng)目對(duì)企業(yè)的選擇和要求上很高，只有針對(duì)性強(qiáng)的不同領(lǐng)域的企業(yè)相互聯(lián)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才可以適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。針對(duì)環(huán)境治理修復(fù)類PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)很容易發(fā)現(xiàn)其特點(diǎn)，容易造成風(fēng)險(xiǎn)的主要因素有以下四點(diǎn)①項(xiàng)目的全生命周期往往是長(zhǎng)久的，牽扯的私營(yíng)方移交后也需要較高的資產(chǎn)，能夠繼續(xù)為公共服務(wù)。而其移交前由私營(yíng)方和政府聯(lián)合成立的SPV公司或者運(yùn)營(yíng)公司參與的時(shí)間（包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期）為5-30年，而大多集中在5-15年期間，建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期比值（建設(shè)期年限/運(yùn)營(yíng)期年限）基本上均小于0.33（圖1-b），可見項(xiàng)目建設(shè)期年限幾乎都在運(yùn)營(yíng)期年限的1/3之內(nèi)。項(xiàng)目建成之后的運(yùn)營(yíng)管理對(duì)合作方的挑戰(zhàn)更大，特別是要形成一些固定資產(chǎn)，在合作運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后需要項(xiàng)目擁有較高的殘值，方便移交政府后能繼續(xù)為大眾服務(wù)；②項(xiàng)目的投資額度很大，基本都上億。其中15億以下就有37個(gè)，15億到30億的13個(gè)，二者共占比86.21%。正因?yàn)槿绱耍疀]有足夠的資金去支撐項(xiàng)目龐大的開支，引進(jìn)了私營(yíng)合作方或者國(guó)企，借助其資金優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)地方上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境改善項(xiàng)目的實(shí)施。同時(shí)，在國(guó)家層面，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。一是在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式；二是在其他中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于有現(xiàn)金流、具備有營(yíng)運(yùn)條件的項(xiàng)目，要“強(qiáng)制”實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，鼓勵(lì)嘗試運(yùn)用PPP模式[6]。但是資本往往具有趨利性，在復(fù)雜、特殊的大項(xiàng)目上的合作一定需要實(shí)際評(píng)估，多次論證；③由于環(huán)境修復(fù)類PPP項(xiàng)目，均具有其地方的特殊性，且有不可逆性，即使成熟的操作過很多項(xiàng)目，但新的項(xiàng)目也需要學(xué)習(xí)，沒有可以復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)可言，但成功項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義，特別是項(xiàng)目全生命周期管理方面內(nèi)容案例，以及形成的管理操作流程值得去學(xué)習(xí)，這樣就相對(duì)來說，可以減少項(xiàng)目管理摸索過程中的風(fēng)險(xiǎn)，形成參與企業(yè)特有的項(xiàng)目案例式經(jīng)驗(yàn)；④此類項(xiàng)目的涉及面廣，占地面積較大，復(fù)雜程度高，比如損毀地修復(fù)改造項(xiàng)目，大多牽扯到生境重建技術(shù)，即通過適度的人工干預(yù)來加快野生動(dòng)植物群落的形成，包括地形的塑造，組織水系，構(gòu)筑生態(tài)島以及選播草種等多項(xiàng)工程措施[7]。這些內(nèi)容交叉性強(qiáng)，領(lǐng)域廣，需要的合作方也多，多則牽扯到國(guó)外企業(yè)，在我國(guó)大多有國(guó)有企業(yè)參與。雖然項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜程度不存在線性的關(guān)系[5]，但是規(guī)模、投資額度以及參與企業(yè)的多少是項(xiàng)目復(fù)雜程度發(fā)展趨勢(shì)的重要指標(biāo)。其也就預(yù)示著項(xiàng)目的工程信息、文化交流[8]、總體調(diào)控管理以及施工交叉等等復(fù)雜性不言而喻。

3項(xiàng)目管控建議

環(huán)境治理修復(fù)類PPP項(xiàng)目其實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)管控重要性不言而喻，但項(xiàng)目可行性分析時(shí)的論證考量依然要引起足夠重視，首先，在國(guó)家利好政策的指引下，地方政府迫于環(huán)境改善的壓力急于促成項(xiàng)目的前提下，參與企業(yè)一定不能盲目的追求項(xiàng)目的落地，而忽略項(xiàng)目可行性的研究，針對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、環(huán)境訴求與評(píng)價(jià)等等，一定要有多學(xué)科、多專業(yè)的人才（特別要有經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的人參與）仔細(xì)的調(diào)查、認(rèn)真的對(duì)比，做好項(xiàng)目的可行性的論證與評(píng)估工作，在源頭上來認(rèn)真管控將有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)在實(shí)施已有的PPP項(xiàng)目時(shí)，要認(rèn)真地總結(jié)案列式經(jīng)驗(yàn)，形成模塊化的管控經(jīng)驗(yàn)文本以及合同樣式約束文件，將非線性的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)的、勘察的、施工的等等內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字化的統(tǒng)計(jì)分析，每一個(gè)項(xiàng)目雖然都有其特殊性，但細(xì)小的模塊化進(jìn)行合理的組合將會(huì)給項(xiàng)目的實(shí)施操作帶來意想不到的結(jié)果，這就是沒有規(guī)律可循的PPP項(xiàng)目唯一的規(guī)律就是將每一個(gè)項(xiàng)目精心分解，進(jìn)行模塊化、數(shù)字化管理，最后集成統(tǒng)計(jì)證據(jù)化的反演，來指導(dǎo)新項(xiàng)目的實(shí)施。復(fù)雜、涉及面廣的項(xiàng)目實(shí)施過程中，重要的管控要根據(jù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的層次來具體的劃分：傳統(tǒng)的第一層目標(biāo)就是進(jìn)度、質(zhì)量、安全、成本、信息、合同等，這都是最基本的目標(biāo)；環(huán)境治理修復(fù)類的項(xiàng)目多種修復(fù)目標(biāo)需要?dú)垞p價(jià)值的識(shí)別、修復(fù)后標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)以及城市綠色空間的重新定義等等屬于長(zhǎng)時(shí)間的大眾感知的目標(biāo)，這也是企業(yè)達(dá)成效果目標(biāo)以及社會(huì)認(rèn)可度目標(biāo)，這是第二目標(biāo)；第三目標(biāo)是要在成本利潤(rùn)上各方內(nèi)部滿意度上的目標(biāo)，這是項(xiàng)目合作各方領(lǐng)導(dǎo)管理智慧的結(jié)晶，也需要企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間的合作磨合出來的互利互惠的合作方式目標(biāo)。按照其目標(biāo)的不同，進(jìn)行詳細(xì)的因素表格化打分或者現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，讓管理架構(gòu)簡(jiǎn)單化，評(píng)估操作定量化，綜合分析模型化（風(fēng)險(xiǎn)—脆弱性過程[3]，風(fēng)險(xiǎn)分配的博弈模型[9]等等），總體把控專家評(píng)估化。

4結(jié)論

本文結(jié)合北京東方園林中標(biāo)的58個(gè)環(huán)境治理修復(fù)類PPP模式項(xiàng)目，總結(jié)項(xiàng)目的金額、年限以及涉及領(lǐng)域特點(diǎn)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)的方法歸納出項(xiàng)目的周期年限、規(guī)模、復(fù)雜程度等特點(diǎn)，針對(duì)這些特點(diǎn)，給出了項(xiàng)目在落地前的可行性研究的重要性以及以往操作項(xiàng)目的模塊化案例經(jīng)驗(yàn)分析，以及在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有針對(duì)性地進(jìn)行實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的層次化劃分。按照三層目標(biāo)的不同需求，來分層進(jìn)行詳細(xì)的因素表格化打分或者現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，讓管理架構(gòu)簡(jiǎn)單化，評(píng)估操作定量化，這樣來操作具有獨(dú)特性和唯一性的PPP項(xiàng)目有據(jù)可依，有經(jīng)驗(yàn)可參考，有模塊可植入。

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作者:邢志軍 張隆隆 王玨 李海礁 單位:北京東方園林環(huán)境股份有限公司 北京東方復(fù)地環(huán)境科技有限公司