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一、農(nóng)村人居環(huán)境存在問(wèn)題與治理現(xiàn)狀
(一)農(nóng)村人居環(huán)境存在的主要問(wèn)題
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)環(huán)境治理工作主要集中在城市地區(qū),農(nóng)村環(huán)境治理投入較少。雖然近幾年來(lái)隨著資金投入的逐步增加與治理機(jī)制的不斷完善,農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)取得一定成績(jī),但形勢(shì)依然嚴(yán)峻,仍然存在如下主要問(wèn)題。1.生活垃圾亂扔亂放現(xiàn)象嚴(yán)重。在許多農(nóng)村地區(qū),特別是村寨較為集中的地區(qū),無(wú)論房屋周圍,還是村寨路邊溝旁,普遍存在垃圾亂堆亂放現(xiàn)象。村落大、人口流動(dòng)多的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村委會(huì)所在地,因居住農(nóng)戶多,垃圾問(wèn)題更為突出。每逢雨季來(lái)臨,這些垃圾包括死去的牲畜就隨溝渠、河流流向下游,導(dǎo)致溝渠及河道堵塞嚴(yán)重、河流污染、影響水質(zhì)。2.固體垃圾無(wú)分類,混和堆積現(xiàn)象普遍。我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū),包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地,還未實(shí)行垃圾分類,生活垃圾、建筑垃圾、死的牲畜及家禽、醫(yī)療垃圾等混合堆放和焚燒,無(wú)任何分類與處理措施,對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境及居民生活等造成影響,構(gòu)成潛在威脅。3.牲畜大小便收集不規(guī)范,糞便隨意堆放問(wèn)題突出。據(jù)調(diào)查,由于長(zhǎng)期養(yǎng)成的習(xí)俗習(xí)慣,牲畜小便任其自流,牲畜糞便則收集起來(lái)堆放在農(nóng)舍及廄圈旁,或是從房后直接排入田地中。因缺少有效的圍欄措施,待降雨以及雞鴨等尋食后,不可避免地導(dǎo)致廢液亂流,糞便隨處可見(jiàn),村落街巷臭氣熏天,蚊蟲多,嚴(yán)重影響村寨環(huán)境和公共衛(wèi)生。4.生活污水隨意排放突出,導(dǎo)致大河及田地污染嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查了解,絕大多數(shù)村寨都只有簡(jiǎn)易的排污溝渠,存在溝渠小、窄的問(wèn)題,還有一些地方破損,溝渠里堵滿垃圾。每逢雨季,污水和雨水混合排放,溢出溝渠,溢滿路面,甚至倒灌進(jìn)入地勢(shì)低的農(nóng)戶家中。牲口糞便、生活垃圾和生活污水直接排放到大河,灌溉河邊田地,不少田地不可避免地受到污染,富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。5.污水混合排放現(xiàn)象突出。在一些農(nóng)村集鎮(zhèn),特別是邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地,無(wú)論是家庭、飯店,還是學(xué)校,都未對(duì)污水進(jìn)行分類,使家庭生活污水、飯館油污、廁所糞便、牲畜糞便等混雜排放,導(dǎo)致城鎮(zhèn)排污溝超負(fù)荷運(yùn)行,污水溝時(shí)常堵塞。每逢降雨,街道和低洼處淹水嚴(yán)重,人畜糞便到處可見(jiàn),嚴(yán)重污染環(huán)境,影響人們的生活。6.農(nóng)戶廁所簡(jiǎn)陋,環(huán)境衛(wèi)生條件差?;谵r(nóng)戶調(diào)查以及小組座談了解到,多數(shù)農(nóng)戶家中都有廁所,但受經(jīng)濟(jì)等因素制約,多數(shù)家庭農(nóng)戶廁所簡(jiǎn)陋,無(wú)便池,隨意排放嚴(yán)重,衛(wèi)生條件差。無(wú)廁所的農(nóng)戶家糞便排放更是隨意。調(diào)查了解到的農(nóng)戶希望建幾個(gè)公共廁所,解決一些農(nóng)戶的實(shí)際問(wèn)題。
(二)農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀
為了推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境的綜合治理,原國(guó)家環(huán)保部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》,《規(guī)劃》明確指出,到2020年,新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬(wàn)個(gè),累計(jì)達(dá)到全國(guó)建制村總數(shù)的三分之一以上,建立健全農(nóng)村環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制,引導(dǎo)、示范和帶動(dòng)全國(guó)更多建制村開展環(huán)境綜合整治。黨的報(bào)告提出將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》,對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治提出了明確的目標(biāo)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》又進(jìn)一步明確指出,農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題,特別是垃圾、污水和廁所,是人居環(huán)境的短板,需要采取有效措施加以治理。農(nóng)村污水處理作為農(nóng)村綜合環(huán)境治理的重要內(nèi)容之一,近幾年來(lái)受到各地的高度重視,得到快速的發(fā)展。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì),我國(guó)農(nóng)村污水處理率2006年僅為1%,2010年為6%,2014年增長(zhǎng)到9.98%。2014年,我國(guó)有3821個(gè)建制鎮(zhèn)對(duì)生活污水進(jìn)行了處理,占比達(dá)21.7%。其中,浙江、上海、江蘇等發(fā)達(dá)省市的建制鎮(zhèn)生活污水處理率達(dá)到80%以上。2015年住建部曾提出“到2020年,30%的村鎮(zhèn)人口得到比較完善的公共排水服務(wù),并使中國(guó)各重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)污水污染問(wèn)題得到全面有效的控制”;“從2010年起,大約用30年時(shí)間,在中國(guó)90%的村鎮(zhèn)建立完善的排水和污水處理的設(shè)施與服務(wù)體系?!鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出了到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制,化肥、農(nóng)藥使用量減少,畜禽糞便、秸稈、地膜基本資源化利用的“一控兩減三基本”的目標(biāo)任務(wù)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)人士介紹,2019年中央財(cái)政投入70億元支持農(nóng)村廁所革命。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),迄今全國(guó)80%以上行政村的農(nóng)村生活垃圾得到有效處理,有11個(gè)省區(qū)市通過(guò)了農(nóng)村生活垃圾治理整省驗(yàn)收,近30%的農(nóng)戶生活污水得到處理,污水亂排亂放現(xiàn)象明顯減少。2018年全國(guó)完成農(nóng)村改廁1000多萬(wàn)戶,農(nóng)村改廁率超過(guò)一半,其中六成以上改成了無(wú)害化衛(wèi)生廁所。
二、農(nóng)村環(huán)境治理面臨的困難與挑戰(zhàn)
(一)居住分布散,治理難度大
隨著農(nóng)村生活水平的提高,人們對(duì)居住環(huán)境的衛(wèi)生要求越來(lái)越高,太陽(yáng)能淋浴、水沖廁所、洗滌用水在農(nóng)村開始普及。農(nóng)村地區(qū)的生活用水量和集中供水率顯著提高,農(nóng)村生活污水越來(lái)越多。迄今,我國(guó)大約3.2萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、270萬(wàn)個(gè)自然村、近7億農(nóng)民居住在農(nóng)村。由于村寨多、居住分散,農(nóng)村環(huán)境治理難度大,特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和深度貧困地區(qū),地方產(chǎn)業(yè)尚未形成,農(nóng)村居民還主要依賴外出務(wù)工改善生活,所以農(nóng)村垃圾和生活污水處理主要依賴政府投入,至今仍有近1億戶污水沒(méi)有得到有效處理,同時(shí)農(nóng)村污水處理設(shè)備存在“建得起、用不起”的長(zhǎng)期閑置狀況[2]。
(二)多以政府主導(dǎo)為主,農(nóng)戶參與度低
農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目多以政府投入為主,建設(shè)的污水和垃圾處理項(xiàng)目主要采取招投標(biāo)方式,由具有較高資質(zhì)的環(huán)境設(shè)計(jì)部門完成規(guī)劃設(shè)計(jì)后,交由一定資質(zhì)的建設(shè)單位具體實(shí)施。因此,從項(xiàng)目調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)環(huán)節(jié),都是由技術(shù)人員從專業(yè)角度收集素材,開展環(huán)境治理的規(guī)劃與設(shè)計(jì),較少顧及社區(qū)村民的意愿和想法。這種規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程從專業(yè)角度來(lái)說(shuō),設(shè)計(jì)方案科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯性強(qiáng),但在實(shí)際操作層面上,由于社區(qū)村民對(duì)治理方案不理解,具體舉措與當(dāng)?shù)貙?shí)際脫節(jié),往往導(dǎo)致治理項(xiàng)目閑置,未起到應(yīng)有的效果。廣大農(nóng)村居民是農(nóng)村人居環(huán)境治理數(shù)量最多的主體,是宣傳的受眾和最根本的執(zhí)行者、最終受益者。因此,農(nóng)村居民參與環(huán)境治理決策與監(jiān)督的作用未被充分發(fā)掘。
(三)機(jī)構(gòu)不健全,治理主體缺失
迄今,由于面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)還未建立,農(nóng)村環(huán)境治理案件都由縣級(jí)部門,農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作難以有效落地。同時(shí),已實(shí)施的農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目都采取城市建設(shè)項(xiàng)目的管理與運(yùn)作模式,專業(yè)施工、專業(yè)監(jiān)理普遍存在,無(wú)形中將項(xiàng)目的受益主體和監(jiān)管主體———全體村民排斥在外。建設(shè)的社區(qū)環(huán)境治理項(xiàng)目與自己無(wú)關(guān),嚴(yán)重挫傷了社區(qū)村民參與的積極性。
(四)體系不順,制度建設(shè)有待加強(qiáng)
農(nóng)村環(huán)境污染涉及面廣,污染點(diǎn)環(huán)境影響不確定性大,污染治理與管理不能套用城市的“誰(shuí)污染,誰(shuí)治理”的固定源管理模式。農(nóng)村環(huán)境治理是一個(gè)涉及多部門、多行業(yè)的綜合項(xiàng)目,需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)林、文化旅游等部門積極參與和密切配合。然而,在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),許多地方的治理工作盡管建立了生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)、其他多部門參與的工作機(jī)制,但實(shí)際工作中則變?yōu)橛缮鷳B(tài)環(huán)境部門單一主導(dǎo)和實(shí)施,其他部門“人在心不在,出人不出力”的現(xiàn)象。
(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)人員待遇低、積極性不高
據(jù)調(diào)查了解,在廣大的農(nóng)村地區(qū),政府用于公共事業(yè)支出的經(jīng)費(fèi),如生活垃圾收集與處理費(fèi)用極為有限。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地,地方政府亦只能力所能及地籌集部分資金,購(gòu)置必要的垃圾清運(yùn)工具,聘請(qǐng)人員清運(yùn)垃圾,無(wú)力考慮全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理問(wèn)題。每逢集市和春節(jié),垃圾成倍增長(zhǎng),更加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清運(yùn)人員的負(fù)擔(dān)。由于缺乏投入和低廉的工資以及惡劣的工作環(huán)境,無(wú)人愿意從事垃圾清運(yùn)工作,部分地區(qū)只得聘請(qǐng)一些老人,勉強(qiáng)維持運(yùn)營(yíng)。
三、農(nóng)村傳統(tǒng)資源利用及居民參與環(huán)境治理的意愿
(一)農(nóng)村居民傳統(tǒng)的資源利用與處理方式
1.牲畜糞便收集與利用。據(jù)調(diào)查,在廣大的農(nóng)村地區(qū),許多農(nóng)戶包括一些專業(yè)養(yǎng)殖戶都有收集牲畜糞便的習(xí)慣。農(nóng)戶一般將牲畜糞便收集堆放在一起,待種植農(nóng)作物時(shí)作為基肥使用;個(gè)別農(nóng)戶還將一些作物秸稈與糞便放置在一起,澆灌牲畜廢液,腐爛發(fā)酵后作為基肥使用。2.作物秸稈氨化利用。部分專業(yè)養(yǎng)殖戶修建了專門的氨化池,將玉米秸稈氨化處理后喂養(yǎng)肉牛,不但大大降低了牲畜喂養(yǎng)成本,而且將作物剩余物變廢為寶,減少了作物秸稈焚燒對(duì)環(huán)境的污染。3.生活垃圾收集與處理。通過(guò)走訪農(nóng)戶調(diào)查看到,部分農(nóng)戶用廢棄的塑料編織袋裝載垃圾,然后再統(tǒng)一運(yùn)到垃圾場(chǎng)處理。當(dāng)?shù)卣€專門成立了環(huán)衛(wèi)隊(duì)清運(yùn)和處理垃圾。這些都說(shuō)明該村農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)較高,保護(hù)環(huán)境積極性較強(qiáng),改變環(huán)境的意識(shí)較為強(qiáng)烈。
(二)農(nóng)村居民治理農(nóng)村環(huán)境的意愿
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn),我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,絕大多數(shù)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件發(fā)生了改變,大多數(shù)村民都意識(shí)到村寨環(huán)境改善的重要性與緊迫性,他們對(duì)村落環(huán)境整治愿望非常強(qiáng)烈。部分村寨亦在探索村寨環(huán)境治理,進(jìn)行了一些嘗試。例如,在云南普者黑風(fēng)景區(qū)周邊社區(qū),部分村寨成立垃圾清運(yùn)小組,將村寨垃圾集中到村寨外1km處集中處理;部分小學(xué)在上級(jí)部門支持下,修建了專門的垃圾焚燒爐,焚燒學(xué)校垃圾,減少了垃圾收集及清運(yùn)問(wèn)題;一些專業(yè)養(yǎng)殖戶,修建了專門的廢液收集池,將牲畜的大小便分開,大便晾干后出售給葡萄或玉米種植戶作為肥料,廢液則作為農(nóng)家肥使用在作物上。作為交換條件,這些專業(yè)種植戶需要將作物秸稈送給養(yǎng)殖戶,用于飼養(yǎng)肉牛。這些作法都為農(nóng)村環(huán)境治理起到了良好的帶頭促進(jìn)作用,非常值得借鑒和推廣應(yīng)用。
四、農(nóng)村環(huán)境治理途徑
(一)參與式理念運(yùn)用于環(huán)境治理的全過(guò)程
農(nóng)村環(huán)境治理不只是政府的事情,更是村民自己的事,最終會(huì)令村民自己受益,因此,農(nóng)村環(huán)境治理應(yīng)該有村民參與決策,從項(xiàng)目選擇、立項(xiàng)、實(shí)施、管理等過(guò)程都需要村民的積極參與。政府傾聽村民的意見(jiàn),讓村民感覺(jué)到是自己為自己辦事,村民就有了一份責(zé)任感。同時(shí),由于涉及面大,政府投入資金有限,且根據(jù)多年來(lái)我國(guó)扶貧項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),在項(xiàng)目資金投入安排上,需要村民自己在勞動(dòng)力或資金上有一定的投入,否則,就可能養(yǎng)成“等、靠、要”的思想[3]。要做到這些,需要環(huán)境保護(hù)治理部門轉(zhuǎn)變思想觀念,在從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到實(shí)施監(jiān)管的全過(guò)程中,引入社區(qū)參與理念,尤為關(guān)鍵。參與式農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目規(guī)劃需要在項(xiàng)目人員和外部專家的協(xié)助下,采用自下而上和上下結(jié)合的調(diào)查方法,讓村民充分表達(dá)自己的愿望、總結(jié)與分享他們?cè)诖迓洵h(huán)境污染控制中面臨的困難、存在的問(wèn)題和需求,進(jìn)而發(fā)現(xiàn)和有針對(duì)性地提出能夠解決這些困難與問(wèn)題的措施[4]。當(dāng)?shù)卮迕駪?yīng)參與規(guī)劃活動(dòng)的全過(guò)程,包括重新認(rèn)識(shí)他們的居住環(huán)境和資源稟賦,識(shí)別制約社區(qū)治理的因素并尋找機(jī)遇,以及充分參與項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和決策。所有農(nóng)村環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的提出與規(guī)劃實(shí)施,必須要在廣泛聽取村民意愿的基礎(chǔ)上,通過(guò)召開村民大會(huì)、村民討論、張榜公示等程序,方可上報(bào)上級(jí)部門審批和編寫實(shí)施方案。通過(guò)讓村民參與規(guī)劃設(shè)計(jì)的全過(guò)程,項(xiàng)目規(guī)劃不僅能反映當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠?,照顧村民的利益,還可以激發(fā)村民的強(qiáng)烈責(zé)任感,吸引其主動(dòng)參與項(xiàng)目并為之發(fā)揮作用,從而最大程度地提高項(xiàng)目實(shí)施的成功率[5]。
(二)建立健全面向農(nóng)村的環(huán)境治理管理體系
1)根據(jù)各地實(shí)際,探索成立由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會(huì)、村代表等參加的農(nóng)村環(huán)境治理管理機(jī)構(gòu)。2)探索建立由農(nóng)戶、個(gè)體商鋪繳費(fèi),政府補(bǔ)助等多方參與的農(nóng)村環(huán)境治理收費(fèi)制度。3)根據(jù)各地實(shí)際,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行合理規(guī)劃,建立統(tǒng)一的污水收集網(wǎng)絡(luò)。4)探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立多形式的垃圾和生活污水處理系統(tǒng)。5)探索建立適合我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)的垃圾和污水收集與處理管理的競(jìng)標(biāo)制度和獎(jiǎng)懲管理制度。
(三)制定提升農(nóng)村人居環(huán)境治理的管理制度
農(nóng)村環(huán)境治理追求的理想目標(biāo)是政府與村民之間達(dá)成環(huán)境治理自治和善治狀態(tài),兩者共同參與環(huán)境治理全過(guò)程,彼此信任,互擔(dān)責(zé)任,共享資源,共同受益,建議如下:1)制定符合本村實(shí)際的農(nóng)村環(huán)境治理“村規(guī)明約”。基于當(dāng)?shù)卮迕竦牧?xí)俗習(xí)慣和已有的村規(guī)民約,根據(jù)村環(huán)境治理和保護(hù)的需要,制定具有當(dāng)?shù)孛褡逄厣沫h(huán)境保護(hù)公約,并召開村民大會(huì)通過(guò)執(zhí)行。2)成立村環(huán)境督察興趣小組。建議以村為單位,組織對(duì)改善村落環(huán)境積極性較高,愿意為村落環(huán)境治理發(fā)揮余熱的離退休老干部、老黨員、能人,對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)施和村環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行督察和監(jiān)管。3)成立村工程建設(shè)招標(biāo)小組。為了讓村民參與環(huán)境治理的全過(guò)程,提高他們的管理與對(duì)外交流能力,需要項(xiàng)目放權(quán),由他們自己做主、自己決策。4)在農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施的同時(shí),利用電視媒體、召開村民大會(huì)、剖析典型案例等方式開展環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)政策與法規(guī)教育、環(huán)境污染警示教育。多途徑提高村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí),讓全體村民積極參與到環(huán)境治理與保護(hù)中,落實(shí)到日常生產(chǎn)與生活中,讓人人都成為環(huán)境保護(hù)的維護(hù)者和建設(shè)者[6]。
[參考文獻(xiàn)]
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[3]賴慶奎,岳彩榮,胥輝.云南金平分水嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管實(shí)踐[M].昆明:云南科技出版社,2011.
[4]賴慶奎.社區(qū)林業(yè)[M].昆明:云南科技出版社,2007.
作者:賴慶奎 晏青華 張靜 單位:西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院
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