城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛解決機制

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［摘要］特許經(jīng)營作為一種較為新型的企業(yè)與政府的合作形式，在我國能源領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的作用。就燃氣行業(yè)而言，特許經(jīng)營權(quán)不僅是一把打開市場獲取利益的金鑰匙，同時也是利益紛爭的源頭。在實務(wù)中，因燃氣特許經(jīng)營權(quán)引發(fā)的糾紛日漸多發(fā)，面對這些復(fù)雜的案件糾紛，當前的解決機制仍存在諸多不足，無論是協(xié)商、仲裁還是訴訟等解決機制都須不斷完善。充分認識燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛、完善特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決機制是社會發(fā)展的必由之路。

［關(guān)鍵詞］特許經(jīng)營權(quán);法律糾紛;解決機制

1城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛概述

1.1城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛的含義

城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)是燃氣下游市場的主力軍，對其而言最重要的就是擁有燃氣特許經(jīng)營權(quán)。燃氣特許經(jīng)營權(quán)是政府按照相關(guān)的法律規(guī)定，通過市場競爭機制擇優(yōu)選擇城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議并就特許經(jīng)營范圍進行約定，授予該企業(yè)在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營燃氣事業(yè)或者提供燃氣服務(wù)的一種權(quán)力。燃氣企業(yè)擁有特許經(jīng)營權(quán)，就會在某區(qū)域內(nèi)形成近乎壟斷的、排他的燃氣經(jīng)營權(quán)力，問題也就隨之而來，如政府與燃氣企業(yè)之間就特許經(jīng)營協(xié)議產(chǎn)生矛盾與沖突，各個燃氣企業(yè)為了爭奪特許經(jīng)營權(quán)進而獲得市場利益而引發(fā)的糾紛等。尤其是近年來，隨著我國燃氣市場的不斷發(fā)展，燃氣在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高人民生活水平方面發(fā)揮了重大作用，同時燃氣特許經(jīng)營糾紛數(shù)量不斷增加，矛盾不斷激化。因此，認識與化解燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛變得尤為重要。

1.2燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因

目前，在城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)中，因特許經(jīng)營權(quán)問題而產(chǎn)生的糾紛日益增多。總體而言，引起糾紛的原因主要是以下兩個方面。其一，就政府機關(guān)與燃氣企業(yè)之間的糾紛而言，在雙方的合作過程中，政府處于較為強勢的一方，糾紛往往是由于政府方面的一些行政行為引起或間接導(dǎo)致的，糾紛中涉及一些文件，經(jīng)常會出現(xiàn)沖突及無效的情況等，例如政府將某一地區(qū)的燃氣特許經(jīng)營權(quán)重復(fù)授予多家企業(yè)，燃氣公司與政府部門就特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬與范圍約定不明，個別政府機關(guān)的不當作為，都極易引起雙方之間的糾紛。其二，對于各燃氣企業(yè)而言，特許經(jīng)營權(quán)是一把打開市場的金鑰匙，為了獲得更多的市場利益，自然會引發(fā)激烈的競爭糾紛。某些燃氣企業(yè)為了獲得更多的利益，無視特許經(jīng)營權(quán)已經(jīng)被授予其他企業(yè)的事實，侵犯該企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán);再加上獲得特許經(jīng)營權(quán)的燃氣企業(yè)不作為，嚴重損害其他關(guān)聯(lián)企業(yè)的合法權(quán)益等。

1.3燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛的特征

其一，特許經(jīng)營權(quán)糾紛的事實關(guān)系是比較復(fù)雜的，例如在糾紛中，會涉及各類文件，尤其是政府文件，經(jīng)常會出現(xiàn)沖突、無效的情況，給糾紛的解決增加難度。其二，特許經(jīng)營權(quán)糾紛的法律關(guān)系是比較復(fù)雜的，其中會涉及合同關(guān)系、侵權(quán)關(guān)系、行政許可關(guān)系等相互交叉的法律關(guān)系，形成了錯綜復(fù)雜的局面，亦給糾紛解決增加了難度。其三，特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決依賴于對法律與燃氣行業(yè)二者知識的結(jié)合，但在實踐中具備這兩方面素質(zhì)的人員較少。

2解決機制研究

在實踐中，因燃氣特許經(jīng)營權(quán)引發(fā)的糾紛日漸增多，既有燃氣企業(yè)與政府機關(guān)之間的糾紛，也有各個燃氣企業(yè)的利益之爭。燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛涉及的關(guān)系錯綜復(fù)雜，而且其中還涉及燃氣這一項民生工程，但是對于特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決在實務(wù)中卻較為棘手。當前，在我國燃氣行業(yè)，關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決機制，多數(shù)以協(xié)商與訴訟為主，文章重點討論協(xié)商與訴訟這兩種糾紛解決機制。

2.1協(xié)商和解

目前，實務(wù)中的燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決主要依賴于雙方協(xié)商，通過協(xié)商達成和解。協(xié)商和解一方面有利于節(jié)省社會資源，另一方面有利于維護社會公共利益，同時促進利益雙方的糾紛解決，為未來的特許經(jīng)營合作打下良好的基礎(chǔ)。在我國，基于公共利益的需要，對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛多數(shù)采取協(xié)商和解的方式，雙方協(xié)商一致達成和解協(xié)議，具有約束雙方的性質(zhì)。但是，和解的過程與結(jié)果不受法律的嚴格制約，且調(diào)解協(xié)議也無強制執(zhí)行力。

2.2訴訟救濟

訴訟是解決糾紛、維護當事人，尤其是燃氣企業(yè)合法權(quán)益的最后一道屏障。對于特許經(jīng)營權(quán)糾紛的訴訟救濟途徑的選擇，一般是基于案件的標的額大小、案件結(jié)果的影響程度等，需要燃氣企業(yè)根據(jù)不同情況選擇不同的救濟途徑。在當前的法律框架內(nèi)，主要有以下兩種訴訟類型，即民事侵權(quán)賠償之訴與行政訴訟，其中行政訴訟包含行政違約之訴和行政復(fù)議之訴。其一是民事侵權(quán)賠償之訴，一般解決不同燃氣企業(yè)間的糾紛，對于被侵權(quán)的燃氣企業(yè)來說，選擇該種方式無疑是最為有效的方式。對于雙方燃氣企業(yè)，法院秉持著公正的處理態(tài)度，合理對待特許經(jīng)營權(quán)糾紛，最大限度地維護被侵權(quán)燃氣企業(yè)的合法權(quán)利，有效化解矛盾。其二是選擇行政之訴，一般解決燃氣企業(yè)與政府之間的矛盾糾紛，即被侵權(quán)的燃氣企業(yè)直接對地方政府提起行政違約之訴或是行政復(fù)議訴訟。一方面，行政訴訟在諸多的解決機制中是較為公正的解決方式，能夠保證政府方面依法行政，約束政府行政權(quán)利，從而便捷地實現(xiàn)燃氣企業(yè)的正當訴求。但是，另一方面，直接以政府為被告不利于被侵權(quán)燃氣企業(yè)在當?shù)氐陌l(fā)展，且在行政訴訟中，法官有很大空間的自由裁量權(quán)。總體而言，通過司法判例來看，針對不同的燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛，燃氣企業(yè)在解決特許經(jīng)營權(quán)糾紛途徑時，需要充分考慮到案件的基本情況，并在此基礎(chǔ)之上選擇最優(yōu)的司法救濟路徑。在既定的司法救濟路徑實施過程中，燃氣企業(yè)仍然需要根據(jù)庭審的具體情況來采取最優(yōu)的訴訟應(yīng)對措施，最大限度地化解矛盾，以實現(xiàn)自身利益與公共利益的最大化。

2.3其他

對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛而言，還有一些其他的解決機制，如提起仲裁、提起行政復(fù)議等方式。但是，在實踐中，提起仲裁解決糾紛的方式相對較少;提起行政復(fù)議也大多失敗，不利于燃氣企業(yè)自身權(quán)利的維護。

2.4小結(jié)

目前，對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛，主要的糾紛解決渠道是和解與訴訟這兩種方式。其中，絕大多數(shù)糾紛以調(diào)解方式解決，少數(shù)糾紛通過訴訟程序解決，缺少社會救濟。這也是由政府部門與燃氣企業(yè)、中小型燃氣企業(yè)與大型燃氣企業(yè)雙方不平等的社會地位所決定的，由于燃氣行業(yè)的特殊性，處于強勢地位的一方一直占據(jù)著有利形勢。這種特殊的行業(yè)現(xiàn)狀決定了糾紛解決機制的選擇。其實，不僅是在燃氣領(lǐng)域，在其他領(lǐng)域，對于特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決機制也并不完善，在實踐中仍存在許多的問題，仍需進行進一步的探索與完善，以謀求最佳的解決方式，化解特許經(jīng)營過程中出現(xiàn)的矛盾與糾紛，從而促進燃氣這項民生工程的完善，推動PPP模式的進一步發(fā)展。

3完善燃氣特許經(jīng)營糾紛解決的相關(guān)措施

特許經(jīng)營模式是燃氣企業(yè)與政府機關(guān)的一種合作模式，存在著公共利益與企業(yè)利益的交叉與對抗。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，專門針對特許經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)范除《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》之外，還有《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等規(guī)范。此外，地方也有不同的管理規(guī)范，但這些規(guī)范的效力層級較低，各地規(guī)定內(nèi)容也較為多樣化。對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)糾紛的解決機制的規(guī)定不完善，缺乏針對性與系統(tǒng)性的解決機制。在當前的法律實踐中主要以協(xié)商與訴訟為主，其他的糾紛解決機制用之甚少，如調(diào)解與仲裁的糾紛解決方式在實踐中較為少見。因此，十分有必要以現(xiàn)行法律規(guī)范為依據(jù)，建立一套體系化的糾紛解決機制，從制度層面上完善燃氣特許經(jīng)營權(quán)，在雙方的糾紛解決中對各方利益進行平衡，促進我國燃氣公共服務(wù)市場的發(fā)展，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

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作者：原明慧 單位：北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院