高?？冃徲嬻w系建設(shè)淺析

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【摘要】我國正大力推進(jìn)教育體制改革，高校建設(shè)離不開財政資金支持，在高校內(nèi)部實施績效審計，既符合時代進(jìn)步要求，也能推動國家治理體系現(xiàn)代化?？冃Ч芾碜鳛閮?nèi)部審計中最重要的環(huán)節(jié)之一,對高校資源配置成果及配置效率進(jìn)行全方位評價,改善高等院校內(nèi)部管理水平，促進(jìn)高校樹立謀求建設(shè)的全局意識。本文基于績效視角，探討績效審計的實施對于高等院校建設(shè)的意義，揭示目前高校績效審計實施進(jìn)程中所存在的問題，并提出優(yōu)化建議。

【關(guān)鍵詞】績效審計；高等院校；績效理念

一、引言

近年來，高等教育事業(yè)迎來全新的發(fā)展局面，在科教興國戰(zhàn)略的全面貫徹實施下，高等教育呈現(xiàn)蓬勃生機的發(fā)展勢頭。根據(jù)《全國普通高等本科科學(xué)教育質(zhì)量（2019年度）》報告指出，在教育部的全面部署下，高校辦學(xué)成果的配套激勵政策措施也在頒布后緊密實施，促進(jìn)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。同樣，績效審計在高校發(fā)展過程中發(fā)揮不可替代的作用，在高校教學(xué)及科研支出方面逐步加強了績效審計工作運用?？梢哉f，高等院校的建設(shè)方向與績效審計的本質(zhì)追求是不謀而合的?？冃Ч芾碓趯徲嫽顒又械姆诸悶閮?nèi)部審計，是最重要的環(huán)節(jié)之一，它同傳統(tǒng)審計工作的原理相同，兩者都是通過對經(jīng)濟主體進(jìn)行獨立的考察，都是需要依照相關(guān)法律政策、規(guī)章制度，按照一定的經(jīng)濟要素，結(jié)合科學(xué)、合理的評估方法。而績效審核相較于傳統(tǒng)審計工作的優(yōu)勢在于在實施走訪觀察、審閱查看、計算分析等傳統(tǒng)審計步驟方法后，創(chuàng)新融入調(diào)查研究和電子統(tǒng)計分析技術(shù)，將審計結(jié)果與所設(shè)定的既有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深度比較，最后分析匯總審計結(jié)果，供監(jiān)督管理部門進(jìn)行客觀判斷?？冃徲嬆軌騼?yōu)化高校公共財政資源配置，提高資金使用效益，在高等院校執(zhí)行重大項目時予以及時反饋與跟蹤，為高校人才隊伍培養(yǎng)、科研經(jīng)費使用、學(xué)科建設(shè)、固定資產(chǎn)管理，薪酬分配等具體事務(wù)上提供有力支持，績效審計能夠有效助推高等院校高質(zhì)量發(fā)展，激發(fā)出辦學(xué)特色與辦學(xué)活力。由此，績效審計具有促進(jìn)高校不斷向前向上發(fā)展的現(xiàn)實意義，高校管理層與決策層應(yīng)該深度思考，在管理過程中應(yīng)當(dāng)把績效審計作為提高管理層內(nèi)部控制水平作為切入點，將其落實到位，并突出其對于經(jīng)濟、效果、效率效應(yīng)，助推高校發(fā)展。

二、高校實施績效審計的必要性

(一)績效審計革新高校傳統(tǒng)審計工作理念

我國迎來社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程，要全面提升區(qū)域發(fā)展和國家興教戰(zhàn)略能力。高等院校是科教興國與人才培養(yǎng)的重要領(lǐng)域和孵化基地，應(yīng)自主承擔(dān)起我國人才培育的重任，以卓越的前瞻意識帶動科學(xué)研究與科技創(chuàng)新。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，教育財政預(yù)算支出規(guī)模連年增加，使得高校有較為寬裕的財政資金提升辦學(xué)能力，同時，許多企業(yè)也主動同高校進(jìn)行“校企聯(lián)合”，加強高校與企業(yè)及事業(yè)單位的經(jīng)濟、科研活動方面的財力支持。國家教育投入規(guī)模日漸增加，高校在發(fā)展同時也面臨著許多挑戰(zhàn)，譬如，高校如何合理進(jìn)行教學(xué)資源的配置，如何對公共責(zé)任進(jìn)行回應(yīng)，這都離不開內(nèi)部與外部的監(jiān)督?？冃徲嬜鳛檩^為獨立的一種監(jiān)督手段，通過定期開展審計工作，對財務(wù)收支及其有關(guān)的經(jīng)營活動和經(jīng)濟業(yè)務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)督管理。具體來說，績效審計通過審查相關(guān)賬目資料對財務(wù)收支與經(jīng)濟業(yè)務(wù)進(jìn)行獨立性判斷，在合法性、合理性、效益性這三個指標(biāo)的指導(dǎo)下開展工作，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，幫助高校有效規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，提高高校在教育資產(chǎn)與教育經(jīng)費上的合理配置比例與利用率，通過績效審計報告提升高校管理水平、資產(chǎn)資金等資源使用效益?？梢?，高校在深入貫徹執(zhí)行績效管理理念時，更要強化績效管理理念在高校管理工作中的監(jiān)督作用。在審計工作發(fā)展進(jìn)程中，對高校的監(jiān)督管理手段主要是審計部門實施的專項審計，專項審計在國家審計中依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，主要是根據(jù)《審計法》及其十四號條例對審計對象的資產(chǎn)、負(fù)責(zé)、損益進(jìn)行審計監(jiān)督，專項審計對于賬務(wù)的審查擁有優(yōu)勢，但是在實施過程中，不能忽視其存在的弊端。例如，審計中存在“信息不對稱”的問題，而績效審計能夠結(jié)合走、訪、看、聽等諸多環(huán)節(jié)來進(jìn)行高校審計評估工作，深度切入高校經(jīng)濟活動本身進(jìn)行資源配置考察，進(jìn)而降低專項審計中信息不對稱的干擾?？冃徲嬘稍瓉硪约m錯為主要功能向預(yù)防、抵御功能發(fā)展，績效審計能夠評估高校資源配置是否合理、是否具有效率，已經(jīng)不再就單一方面對高校財務(wù)規(guī)范性、財政資金支出的合法性進(jìn)行獨立審查，績效審計通過工作內(nèi)容的延伸，將高校內(nèi)控風(fēng)險體系是否完善、高校重大項目的建設(shè)是否符合政策要求、是否存在?？钏谩⒏咝８鱾€部門人員是否盡職工作等納入審核評估工作。因此，績效審計不是單一的過程，而是一個完整的體系，它能夠充分評估判斷、總結(jié)高校建設(shè)成果，對高校各項指標(biāo)進(jìn)行審核，從高校項目實施數(shù)量、實施質(zhì)量、建設(shè)成本、開展時間等多個維度進(jìn)行綜合考慮，查找出管理的薄弱環(huán)節(jié)，對經(jīng)濟風(fēng)險進(jìn)行規(guī)避，對于廉政風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防，最終的目的在于促進(jìn)高校發(fā)展，讓高校在自身發(fā)展中不斷進(jìn)行自我監(jiān)督、自我提升。

(二)績效審計在高校建設(shè)中發(fā)揮監(jiān)督功能

高校要倡導(dǎo)全方位、多層次、全覆蓋地進(jìn)行績效管理，這就要求高校對績效審計管理理念進(jìn)行全面把握，并將一以貫之于高校審計工作之中，同時，這也是規(guī)范監(jiān)督管理運行的重要手段。高校發(fā)展建設(shè)需將績效審計的過程與結(jié)果相互關(guān)聯(lián)，這不僅能夠健全財政資金使用的約束機制，還能完善高校管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高校平穩(wěn)運行。當(dāng)前，高等院校應(yīng)該重視內(nèi)部控制的有效性?？冃徲嬕詢?nèi)部控制為基礎(chǔ)，能夠有針對性地對其存在的問題提出具有建設(shè)性的意見建議，在完成績效審計報告反饋時，可以引起管理層的重點關(guān)注，有助于引領(lǐng)高校強化績效評價理念，加快績效審計在高校管理領(lǐng)域的全方位覆蓋，為實際性審計和其他業(yè)務(wù)指明方向。2018年，教育部直屬高校實際財政資金使用超4000億元，相對于2017年，經(jīng)費支出增加300億元，中央財政經(jīng)費作為高校主要資金來源，經(jīng)費預(yù)算與支出合理配置和有效使用在建設(shè)管理中起到了至關(guān)重要的作用，但社會公眾仍然對于高校經(jīng)費投入使用存在普遍關(guān)注，高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等事項所產(chǎn)生的社會效益在短期內(nèi)難以被公眾所直接感知，這也反映出了高校的建設(shè)、投入與產(chǎn)出與公眾的期待存在一定的差距。但實際上，部分高校的教育經(jīng)費支出確實存在管理不善，在使用中存在各種違規(guī)等問題。比如，我國某5所部署高校就曾受到過審計署的點名整改，整改問題多達(dá)20項，其中主要就包括了:違規(guī)開展招投標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)層違規(guī)持股、違規(guī)使用或挪用經(jīng)費、財務(wù)科目設(shè)置不規(guī)范等。面對社會公眾的期待，高校應(yīng)該以卓越的科研成績與培養(yǎng)相應(yīng)的社會領(lǐng)軍人才作為真切的回應(yīng)，并且不斷地提高自身的管理水平，對于科研經(jīng)費、教學(xué)經(jīng)費等各項經(jīng)費進(jìn)行合理的規(guī)范與有效的使用，實現(xiàn)辦學(xué)效益最大化，真正著眼于當(dāng)前國家形勢的需求，為中國科技創(chuàng)新服務(wù)，為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。而績效審計就能對高校財務(wù)管理、經(jīng)費支出進(jìn)行經(jīng)濟、結(jié)果、效率的綜合評估，保障學(xué)校經(jīng)濟、科研、教學(xué)活動的合法、合規(guī)和有效性，使得高校調(diào)整適應(yīng)"花錢必問效、問效必問責(zé)"的新環(huán)境新要求，也有助于高校集中力量，以最少的費用支出爭取產(chǎn)出更高質(zhì)量的教育資源。

三、高校實施績效審計存在的局限性

（一）績效審計內(nèi)容與高校傳統(tǒng)審計方式的矛盾

就審計工作而言，高等院校審計主要以專項審計為主，專項審計項目還是基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)、修繕工程、財務(wù)收支、內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任等，這些工作項目占據(jù)了審計機構(gòu)人員大部分工作量。在內(nèi)部控制、管理水平、團隊合作等審計項目上展開不夠充分，未能對人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等績效管理體系重要的指標(biāo)上產(chǎn)生足夠的重視，忽略了績效審計對于開展重大項目的優(yōu)勢，例如，在任務(wù)實施時是否有操作性、可行性研究與客觀實際是否相符、項目目標(biāo)能否在規(guī)定的時間內(nèi)以合理的成本得以達(dá)成、實現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的過程中經(jīng)濟主體的內(nèi)部分工是都明確、有無存在不必要的重疊、部門之間是否通力合作、公眾對項目的服務(wù)或產(chǎn)品的效果效應(yīng)是否滿意等，正因為績效審計程序的缺失，使得審計績效制度缺乏完善性、有效性。在經(jīng)費的使用效益上，績效審計不能光注重經(jīng)費的支出是否合法、合規(guī)，更要著重把握經(jīng)費的投向投量的合理性，更關(guān)鍵的是要注重重大事項完成后的成效，不僅要著眼于當(dāng)前，也要注重長遠(yuǎn)的評價，種種現(xiàn)實因素導(dǎo)致，績效審計的工作要得到充分重視，對部門之間相互配合提出了更高要求，這也擴充了審計工作的內(nèi)容，增加了審計工作強度。

（二）績效審計需求同審計專業(yè)人員之間的矛盾

審計工作相對于以往能足夠引起高校管理層的重視，高校普遍設(shè)置獨立的內(nèi)審處進(jìn)行審計事項工作的展開與推進(jìn)。調(diào)查結(jié)果表明，在審計人員的組成上，教育部署高校教省屬本科高校人數(shù)具有明顯的優(yōu)勢。人員的充分、合理設(shè)置是保障審計機構(gòu)高效開展審計工作的途徑之一，審計部門的設(shè)立使得審計人員得以對高校經(jīng)濟活動，教學(xué)工作進(jìn)行獨立評估。但是機構(gòu)的設(shè)置并不意味就能得到理想的考核結(jié)果、產(chǎn)出權(quán)威報告，許多高校審計機構(gòu)的人員并不具有專業(yè)的審計背景，實際工作對績效審計提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的工作要求，審計人員缺乏專業(yè)的審計背景容易導(dǎo)致審計理論與實踐結(jié)合不夠緊密，在著手實務(wù)審計工作時，這不僅會影響審計人員在績效審計過程中的專業(yè)判斷，也會影響審計報告的權(quán)威性。高校的審計發(fā)展進(jìn)程仍需要精益求精，健步向前，在倡導(dǎo)績效管理的新環(huán)境下，要提高高校內(nèi)部審計發(fā)展水平，以績效審計為重要抓手，充分發(fā)揮績效管理的優(yōu)勢效能。

（三）績效審計考核同評價標(biāo)準(zhǔn)模糊之間的矛盾

合理的評價標(biāo)準(zhǔn)在績效審核中有著至關(guān)重要的作用，能夠打牢審計機構(gòu)與審計單位之間審計問題的溝通基礎(chǔ)，有效地將審計目標(biāo)與審計測試方法聯(lián)系起來，形成審計證據(jù)的基礎(chǔ)，為后期完成審計報告、揭露問題提供依據(jù)。傳統(tǒng)財務(wù)審計重點在于考察預(yù)算的執(zhí)行情況、賬目信息處理要件形式、資金使用的合規(guī)性與合法性，績效審核同傳統(tǒng)的財務(wù)審計不同，它能切入高校各項經(jīng)濟活動，在重大項目建設(shè)中深度考察資源配置的效益，全面覆蓋績效審計指標(biāo)，相較于傳統(tǒng)財務(wù)審計是一大進(jìn)步?？冃徲嬓枰ㄟ^走訪、觀察、調(diào)查等多種形式，多種手段配合實施，這也導(dǎo)致了績效審計難以以清晰的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，且每個高校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、人員要求、學(xué)科發(fā)展等存在明顯差異，評價標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，無法同傳統(tǒng)財務(wù)審計一般，僅依照相關(guān)法律條文、規(guī)章制度指出問題，這一矛盾使得績效審計難以完全發(fā)揮其審計監(jiān)督、修正的功能?？冃徲嬁己送u價標(biāo)準(zhǔn)模糊之間存在矛盾，對高校積極推動建立健全績效管理評估制度體系、深入推進(jìn)高校對于績效管理等方面的改革提出了新時代的要求。

四、優(yōu)化高等院?？冃徲嫲l(fā)展的路徑

（一）提升高校績效審計工作地位

績效理念近年來已經(jīng)深入到高等院校的審計工作之中，要逐步提升績效審計在高校建設(shè)發(fā)展中的地位，然而，績效理念如何真正帶動高?？冃徲嫻ぷ鞯陌l(fā)展，仍需進(jìn)一步探索。一方面，高?？冃徲嫅?yīng)在國家審計相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展進(jìn)行，由上而下貫徹指導(dǎo)方針及理念，政策及法規(guī)制定機構(gòu)應(yīng)出臺相關(guān)法律法規(guī)、政策制度，尤其需要制定高校開展績效審計工作的具體實施細(xì)則，將高?？冃徲嫻ぷ骷{入當(dāng)?shù)貙徲嫏C關(guān)的指標(biāo)考核項目，并且要求其客觀權(quán)威地對高校進(jìn)行資源評估。另一方面，高校也應(yīng)該把績效審計工作納入日常管理范疇之中，作為重點考核的內(nèi)容，對績效審計出具的審計報告給予重視，在整合高校資源時充分考慮績效審計報告所反饋的成果，以提升高校的科學(xué)管理水平。同時，高校也應(yīng)該充分配合績效審計相關(guān)工作的取證，打通各部門間的溝通壁壘，對于需要跨部門、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的事項溝通，應(yīng)盡可能滿足合理的審計工作需求，在績效審計工作開展初期，需要高校相關(guān)部門疏通工作屏障，以減少實施績效審計工作的阻力。

（二）重視高?？冃徲嬋藛T培養(yǎng)

審計機關(guān)應(yīng)對高?？冃徲嬋藛T進(jìn)行合理配置，其中存在兩個可行性的渠道。第一，注重審計機構(gòu)的組建。審計機構(gòu)應(yīng)獨立于其他的機構(gòu)部門，避免在機構(gòu)當(dāng)中存在人員兼職、混崗情況，通過深層次調(diào)查，了解學(xué)校內(nèi)部控制情況，對于高?？刂骗h(huán)境、風(fēng)險評估、信息與溝通等要素進(jìn)行整體的把握。在進(jìn)行績效審計工作時，應(yīng)將預(yù)算審計結(jié)果進(jìn)行復(fù)核、評價審計結(jié)果的執(zhí)行效果，充分結(jié)合績效審計與財務(wù)審計工作結(jié)果，使得審計結(jié)果更加科學(xué)、合理，對重點項目應(yīng)該進(jìn)行資源傾斜，重點進(jìn)行績效審計，評價項目績效，促進(jìn)項目資金使用效益。在審查過程中，要堅持公正、客觀的原則，堅決維護審計的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。第二，注重績效審計人員的培養(yǎng)。高校審計機關(guān)應(yīng)該重點選擇具有審計專業(yè)背景的人才，另外配備具有稅法、管理、財會、信息等學(xué)業(yè)背景的復(fù)合人才，組成優(yōu)秀的審計隊伍。高校在日常工作中也應(yīng)加大內(nèi)部績效審計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，促進(jìn)審計人才在實踐工作與審計理論的結(jié)合，同時審計人員需要強化職業(yè)道德建設(shè)，以嚴(yán)肅、公正、負(fù)責(zé)的職業(yè)道德對審計工作進(jìn)行獨立、客觀的判斷，從事高校審計工作的人員也應(yīng)重視自身業(yè)務(wù)知識的拓展，關(guān)注時事政治，不斷加強自身學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)以適應(yīng)更高的業(yè)務(wù)要求。

（三）探索建立合理績效評估指標(biāo)

有效的審計評估指標(biāo)是審計人員與被審計單位人員溝通的前提，只有探索建立合理、科學(xué)的評估指標(biāo)，才能更好地將績效審計目標(biāo)與審計測試方法聯(lián)系起來，為績效審計報告搜集相關(guān)證據(jù)打牢基礎(chǔ)，同時，這也是績效審計結(jié)果具有參考性的重要依據(jù)?？冃徲嬙u估指標(biāo)的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有完整性、適當(dāng)性、客觀性，在構(gòu)建指標(biāo)時應(yīng)充分考慮投入及產(chǎn)出的效益，并給予不同的評分權(quán)重。在現(xiàn)階段，由于我國高校層次多樣，不同的高校面臨不同的情境，在公共資金的獲取及使用上存在較大差異，因此無法構(gòu)建統(tǒng)一的績效評估指標(biāo)。各地審計在構(gòu)建高校績效評估指標(biāo)時，可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、政治、文化等發(fā)展成果，著重考慮高校在其中所發(fā)揮的作用及所處的地位，在遵循當(dāng)?shù)匦姓ㄒ?guī)基礎(chǔ)上，探求有效的審計評估指標(biāo)，根據(jù)審計行業(yè)的業(yè)務(wù)程序，按照現(xiàn)行相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理實務(wù)等方面進(jìn)行評估指標(biāo)的構(gòu)造。總之，站在歷史的新起點上，面對新環(huán)境、新要求、新挑戰(zhàn)，高校應(yīng)當(dāng)立足新時代，展示新作為，切實重視績效審計的工作職能，要以績效審計的理念引領(lǐng)經(jīng)濟責(zé)任審計工作，樹立謀求高校建設(shè)發(fā)展的全局意識，要以提高領(lǐng)帶干部履行盡職盡責(zé)能力為工作重點，著眼于高等院建設(shè)科學(xué)發(fā)展，重點關(guān)注教研產(chǎn)融合的綜合成果，評價教研產(chǎn)融成果的經(jīng)濟性、效率性、實效性，強化績效審核實現(xiàn)路徑的綜合運用，不斷加強審計相關(guān)制度的建設(shè)，充分運用績效審計的結(jié)果，落實審計問題責(zé)任追究，公開透明地對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全面問責(zé)問效，對于發(fā)現(xiàn)的問題將依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，不斷促進(jìn)高校建設(shè)與高質(zhì)量科學(xué)發(fā)展。

作者:程詩涵 金飛 單位:南通大學(xué)紡織服裝學(xué)院 南通大學(xué)江蘇長江經(jīng)濟帶研究院