集體土地所有權(quán)主體的法人化研究

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三農(nóng)問題一直是黨和政府重點(diǎn)關(guān)注的一個領(lǐng)域，而解決三農(nóng)問題的核心在于土地問題。《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確了集體土地流轉(zhuǎn)政策。集體建設(shè)用地順暢流轉(zhuǎn)的前提是具備完善的集體土地所有權(quán)制度，然而我國集體土地所有權(quán)制度存在一些缺陷，特別是主體虛位的問題比較突出。筆者在分析集體土地所有權(quán)主體缺位的基礎(chǔ)上，通過對農(nóng)民集體法人化改造的必要性、可行性的論證以及對于具體路徑的思路闡述，探討集體土地所有權(quán)主體法人化改造的模式，以便為推行集體土地制度改革提供一些有益的思路。

一、集體土地所有權(quán)主體法人化的概念

我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，集體土地所有權(quán)主體的法人化是指在法律上賦予“農(nóng)民集體”以法人資格并健全適格的權(quán)利行使主體。

二、集體土地所有權(quán)主體法人化的必要性

目前，我國的集體土地所有權(quán)主體虛位。我國《土地管理法》第10條規(guī)定“:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！蓖恋毓芾矸m然規(guī)定了農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，但集體所有的法律性質(zhì)不明，我國民事法律也缺乏對該類民事主體的規(guī)定。首先，農(nóng)民集體并非一個嚴(yán)格的法律概念，在民事法律中，并不存在與農(nóng)民集體直接對應(yīng)的一類民事主體，農(nóng)民集體是否能夠享有民事權(quán)利并承擔(dān)法律責(zé)任，法律并無相關(guān)的明確表述，是否具有民事主體資格直接關(guān)系到集體土地所有權(quán)的行使。①其次，農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體，缺乏法律主體所要求的明晰的內(nèi)部法律關(guān)系，包括集體內(nèi)部不同個體之間的關(guān)系以及個體與集體之間的關(guān)系。要保證集體成員能夠順暢地行使權(quán)利需要完善主體內(nèi)部的治理制度。最后，農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體，缺乏適格的權(quán)利行使主體。國家作為國有土地的所有者，具有實(shí)際的經(jīng)營管理能力，而負(fù)責(zé)集體土地經(jīng)營管理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組等組織或者已經(jīng)解散或者屬于村民自治組織，都無法切實(shí)履行經(jīng)營管理職責(zé)。

三、集體土地所有權(quán)主體法人化改造模式的可行

性按照我國法律，農(nóng)民集體分為村組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三級，應(yīng)在尊重客觀歷史和既定事實(shí)的基礎(chǔ)上，將村農(nóng)民集體所有確認(rèn)為農(nóng)村集體土地歸屬的基本形態(tài)，筆者對于農(nóng)民集體的法人化改造也是以對村農(nóng)民集體的改造作為論述對象的。法人的法律要件包括四個方面：具有獨(dú)立的意思，具有獨(dú)立的名義，具有相對獨(dú)立的財產(chǎn)以及能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。對于村農(nóng)民集體，完全可以依照法人的法律要件對其進(jìn)行改造。

（一）獨(dú)立的名稱

以農(nóng)村農(nóng)民集體為例，某某省某某縣某某鎮(zhèn)某某村的名稱已經(jīng)具有了唯一指向性，能夠?qū)⒉煌拇遛r(nóng)民集體所區(qū)分開。各村農(nóng)民集體都有這樣獨(dú)立的名稱，但對外卻不以該名義從事民事行為，而以“某某村村委會”的名義進(jìn)行民事活動。應(yīng)當(dāng)說村委會只是農(nóng)村集體的一個內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并非適格的民事主體，另外，以村委會的名義從事民事活動，也導(dǎo)致少數(shù)村干部憑借其權(quán)力任意處分集體土地，謀取私利現(xiàn)象的發(fā)生。因此，農(nóng)民集體必須以獨(dú)立的名義對外從事民事活動，農(nóng)民集體應(yīng)刻制并備案其對外活動的公章以保證獨(dú)立名義。

（二）獨(dú)立的財產(chǎn)

村農(nóng)民集體在事實(shí)上擁有獨(dú)立的集體財產(chǎn)，主要包括土地和其它一些生產(chǎn)性資料，一些公益性的公共設(shè)施也屬于村集體財產(chǎn)。很顯然，作為集體的財產(chǎn)與作為農(nóng)民個人的財產(chǎn)是相互區(qū)別，并能憑借常識區(qū)分開的，從具有獨(dú)立財產(chǎn)的角度說，村農(nóng)民集體天然的符合法人具有獨(dú)立財產(chǎn)這一要件。

（三）獨(dú)立的意思

農(nóng)民集體應(yīng)具有獨(dú)立的意思，借鑒法人的治理結(jié)構(gòu)，形成具有意思形成機(jī)關(guān)、意思執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān)等。目前，村農(nóng)民集體在對外從事民事活動時，多以村委會形成意思并執(zhí)行該意思，如在土地征收過程中，常見的是由村委會代表集體對外簽訂補(bǔ)償協(xié)議。但村委會的意思顯然不能等同于農(nóng)民集體的意思，且在缺乏監(jiān)督的情況下，村委會不僅無法反映農(nóng)民集體的意思，反而有可能損害集體成員的利益，③以村農(nóng)民集體為例，可以由村民大會作為村農(nóng)民集體的意思形成機(jī)關(guān)，村集體農(nóng)民人數(shù)較多的，可以考慮以全體村民代表組成的村民代表大會作為法人的意思形成機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)。為了節(jié)約成本并提高效率，由村民大會或者村民代表大會選舉產(chǎn)生的村委會作為執(zhí)行機(jī)關(guān)來執(zhí)行村民大會或者村民代表大會的決議，村委會對村民大會或者村民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。村委會主任是該村農(nóng)民集體的法定代表人。為了監(jiān)督村委會的執(zhí)行工作，有必要仿照公司監(jiān)事會的設(shè)置，設(shè)立一個專門的村民監(jiān)督委員會進(jìn)行監(jiān)督工作。公司治理中，公司法賦予股東以代表訴訟的權(quán)利，那么，當(dāng)村委會的工作損害集體法人的利益時，集體成員在一定條件下可以代表集體進(jìn)行訴訟。當(dāng)村民大會或者村委會的有關(guān)決定侵害到村民個人的合法利益時，受侵害的成員可以向法院請求撤銷等。

（四）獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任

農(nóng)民集體法人在具有獨(dú)立財產(chǎn)并能以獨(dú)立名義從事民事活動的同時就已經(jīng)具備了獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，然而應(yīng)當(dāng)防止農(nóng)民集體法人濫用這種責(zé)任能力。因此，有必要按照公司法的相關(guān)規(guī)定對農(nóng)民集體法人的對外擔(dān)保和對外負(fù)債進(jìn)行規(guī)制。公司法人的對外擔(dān)保由公司章程規(guī)定，決定由董事會或者股東大會決議，鑒于集體土地對于農(nóng)民生計的保障性特點(diǎn)，村農(nóng)民集體法人在涉及利用集體土地對外擔(dān)保時必須經(jīng)由村民大會或者村民代表大會的決議，而不能由村委會決定做出。公司法還規(guī)定了公司為股東或者實(shí)際控制人進(jìn)行對外擔(dān)保時，相關(guān)涉及的股東不得參加表決。借鑒該項(xiàng)內(nèi)容，同樣的，在村集體法人為集體成員或者村委會相關(guān)組成人員對外擔(dān)保時，作出決議相關(guān)人員必須回避。綜上，可照法人的四個要件對村農(nóng)民集體進(jìn)行改造，其中應(yīng)改造的重點(diǎn)在于形成法人意思機(jī)關(guān)，因?yàn)檗r(nóng)民集體法人化成功的前提是法人具備獨(dú)立意思。

四、股份法人制改造模式并不可取

值得注意的是，有學(xué)者提出對集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行股份法人制改造，實(shí)踐中也被一些地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)所接受、推行。按照股權(quán)的定義，股權(quán)是投資人以投資形式將其自有財產(chǎn)的所有權(quán)讓渡于法人，轉(zhuǎn)換為對法人的股權(quán)，因此，該學(xué)說的前提是投資人對投資到法人的財產(chǎn)享有所有權(quán)，也即必須承認(rèn)單個的農(nóng)民享有土地的所有權(quán)，并以其私人所有權(quán)出資以形成股權(quán)。而這種推論與我國法律規(guī)定農(nóng)民個人不享有農(nóng)村土地的所有權(quán)相背，而假如認(rèn)為農(nóng)民是以土地使用權(quán)出資，那么，作為法人，就只應(yīng)該享有土地使用權(quán)，如此，集體土地所有權(quán)的歸屬仍然不明。因此，對集體土地所有權(quán)的主體進(jìn)行法人化改造，股份制并非適合的形式。五、法人化改造的具體路徑

（一）維護(hù)農(nóng)民集體法人的財產(chǎn)

農(nóng)民集體法人必須具有自己獨(dú)立的財產(chǎn)，對于該財產(chǎn)的日常養(yǎng)護(hù)由村委會負(fù)責(zé)，但村委會無權(quán)決定對該財產(chǎn)的行使。農(nóng)民集體法人的財產(chǎn)必須由代表法人意志的農(nóng)民大會或者農(nóng)民代表大會決定行使，決定由村委會負(fù)責(zé)執(zhí)行，并由村民監(jiān)督委員會實(shí)行監(jiān)督，村委會和村民監(jiān)督委員各自向村民大會或者村民代表大會負(fù)責(zé)。同時，土地資源的特殊性決定了農(nóng)民集體法人對法人財產(chǎn)的處置將受到更多的限制，譬如對農(nóng)民集體法人就不能適用破產(chǎn)。

（二）確立農(nóng)民集體成員資格

農(nóng)民集體法人的成員身份是農(nóng)民基于戶籍身份取得，而非基于投資。集體成員享有同等的表決權(quán)，一人一權(quán)，平等行使。戶籍標(biāo)準(zhǔn)顯然是農(nóng)民集體法人成員身份確認(rèn)所須遵循的一項(xiàng)主要標(biāo)準(zhǔn)，但不應(yīng)該是唯一標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)考慮成員與集體組織的關(guān)系。對于空掛戶、寄掛戶等，其雖然具有集體戶籍，但其與集體組織沒有經(jīng)濟(jì)生活上的聯(lián)系，不以集體土地為生存保障，因此，不宜認(rèn)定他們具有成員身份。對于戶籍不在村集體，但實(shí)際居住地在集體組織的，此類情形多由婚嫁，承包、擇業(yè)所引起。譬如具有城鎮(zhèn)戶籍的一方因婚嫁到村集體生活居住，如果其戶籍并未遷入村集體，則由于其仍然享有城鎮(zhèn)戶籍所保障的福利，因此，也不宜簡單的認(rèn)定為集體成員。當(dāng)然，如果根據(jù)村規(guī)民約，集體組織通過民主決議接納該人為集體成員，也應(yīng)當(dāng)尊重集體組織的這種自治權(quán)。對于長期在城鎮(zhèn)發(fā)展不在農(nóng)村生活，但尚未獲得城鎮(zhèn)戶籍的，比如農(nóng)民工、在讀大學(xué)生、現(xiàn)役軍人等，由于其尚未獲得城鎮(zhèn)戶籍，不能享受城鎮(zhèn)戶籍的保障福利，此時，其仍需以集體組織的土地作為生存保障，因而，宜繼續(xù)認(rèn)定他們的成員身份。

（三）理順法人化治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有農(nóng)村管理組織的關(guān)系

將農(nóng)民集體改造成法人，需要解決法人治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有農(nóng)村管理組織之間的關(guān)系問題。我國法律規(guī)定，在農(nóng)村，由村干部以及村委會作為村民自治組織負(fù)責(zé)村集體的自治管理，由村支書或者村黨委負(fù)責(zé)黨的政策在村一級基層的宣傳和落實(shí)。黨組織的存在對于監(jiān)督集體財產(chǎn)的管理是必要的，因此，村支書、村黨委作為黨組織在村一級的代表可以與村農(nóng)民集體法人并存。突出的問題是怎樣協(xié)調(diào)作為村民自治組織的村委會和農(nóng)民集體法人的關(guān)系。村委會具有行政屬性，也擔(dān)負(fù)著提供基層公共服務(wù)的職能，具有一定的經(jīng)濟(jì)屬性。雙重職能易使村委會取代農(nóng)民集體法人成為真正意義上的集體土地所有權(quán)主體。為此，可以弱化作為農(nóng)民集體法人執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村委會所承擔(dān)的政治職能，突出其經(jīng)濟(jì)職能?？梢詫F(xiàn)有農(nóng)村管理組織的政治職能納入改造后的法人治理結(jié)構(gòu)之中：在村委會中設(shè)立一個負(fù)責(zé)行政管理事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，接受村委會目前所承擔(dān)的政治職能，村委會作為村農(nóng)民集體法人意思執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對農(nóng)民集體法人財產(chǎn)進(jìn)行管理的經(jīng)濟(jì)性職能。村委會主任作為農(nóng)民集體法人的法定代表人，對外代表法人從事民事活動。

作者：彭愛新