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摘要:十八屆三中全會強調(diào)要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益”。本文從集體土地增值收益相關(guān)概念、產(chǎn)生來源、構(gòu)成、理論界存在的三大觀點以及所存在的問題等角度總結(jié)了相關(guān)理論研究成果,并對土地增值收益分配存在的問題及解決對策等方面進行了總結(jié)。
關(guān)鍵詞:集體土地增值收益;土地產(chǎn)權(quán);研究
綜述
隨著城市化進程的不斷發(fā)展,“三農(nóng)”問題日益得到關(guān)注,而農(nóng)民的收入問題也成了重中之重,農(nóng)村土地增值收益的分配則與之密切相關(guān)。針對農(nóng)民在土地增值收益分配中獲利較少的問題,黨的十八大提出要改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2014年的“中央1號文件”中也再次提出了要盡快修訂相關(guān)法律,以保障農(nóng)民公平地享有土地增值收益。此問題一度成為理論界的熱點問題,也成為目前理論和實踐亟需研究和解決的問題。在此背景下,有必要對相關(guān)研究成果進行綜合分析。
一、集體土地概念界定
土地增值收益是指農(nóng)地非農(nóng)化建設(shè)開發(fā)后產(chǎn)生的增值,苑韶峰等人則將其定義為“在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中,土地經(jīng)過開發(fā)利用后(非農(nóng)用地)的價值與原農(nóng)用地的價值差”。葉培認(rèn)為,農(nóng)村土地增值收益的定義應(yīng)是農(nóng)村土地勞動價值量(已包括各種對于土地的投資所帶來的增值)的增加以及供求變化引起價格增加這兩部分增值給利益相關(guān)方所帶來的收益。由于我國的產(chǎn)權(quán)制度,土地用途的轉(zhuǎn)換常伴隨著土地所有權(quán)的變更,從而在土地出讓價格與土地征收價格之間形成了巨大差異,即土地增值收益。土地所有權(quán)的變更也引起了各不同利益主體之間的矛盾與分配不公問題的出現(xiàn)。
二、集體土地增值收益產(chǎn)生來源
土地增值可分為因提高土地生產(chǎn)力而產(chǎn)生的直接投資增值、除土地使用者或經(jīng)營者以外的投資者投資使得臨近土地價值提升產(chǎn)生正外部性的間接投資增值、土地供求關(guān)系影響的市場供求性增值、土地用途改變或土地利用率提高而引起的土地用途轉(zhuǎn)變增值。鄧宏乾認(rèn)為,將土地增值按價值構(gòu)成可分為兩方面,一是土地物質(zhì)價值增值,另一個是土地資本價值增值。諸多學(xué)者也將土地增值按形成原因分為人工增值和自然增值兩類。自然增值即土地用途的改變、供求關(guān)系變化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地所有者或使用者對土地進行投資產(chǎn)生的土地增值。農(nóng)村土地的增值收益主要包括兩方面:一為農(nóng)村土地的外部轉(zhuǎn)用增值收益,即通過國家政府征地,土地所有權(quán)發(fā)生變更;二則為農(nóng)村土地的內(nèi)部增值收益,即不通過政府的征收征用,土地所有權(quán)未發(fā)生改變,而通過投資及供求變化所引起的土地增值。其中包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增值收益和農(nóng)村土地非流轉(zhuǎn)增值收益。朱艷麗認(rèn)為,土地增值收益不僅具有靜態(tài)性收益,也包含動態(tài)性收益。還有學(xué)者認(rèn)為,土地增值收益形成機制來源于制度租的形成、農(nóng)村土地地租的增加,土地、資本、技術(shù)和勞動要素的投入以及商品的供求關(guān)系也會影響價格的變動??v觀上述觀點,土地增值收益無論從產(chǎn)生來源、構(gòu)成等在理論界均持有不同觀點。有學(xué)者認(rèn)為,不同來源的土地增值也應(yīng)按不同比例歸屬不同階層所有。
三、集體土地增值收益分配理論觀點
目前,對于土地增值收益的分配有三種說法:“漲價歸公”論、“漲價歸私”論和“公私兼顧”論?!皾q價歸公”論主張,國家應(yīng)該占有土地增值收益的絕大部分。程雪陽認(rèn)為,土地增值收益應(yīng)在符合比例原則的前提下“歸公”,強調(diào)市場價格補償和合理征稅,以及政府規(guī)劃管制并將發(fā)展權(quán)市場化的土地增值收益分配模式。曹裕也贊同“漲價歸公”論,認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國家政府所有,因為政府才是最終的決定者,擁有“終極決定權(quán)”,且發(fā)展權(quán)歸于政府將能更多地從全社會的角度而不是局部的經(jīng)濟利益出發(fā),從而得到更加全面的發(fā)展。支持“漲價歸公”論的學(xué)者多從土地發(fā)展權(quán)的角度切入,不考慮開發(fā)商等投資帶來的土地增值收益,認(rèn)為國家政府理應(yīng)收回相應(yīng)成本,主要是維護國家的利益,但在一定程度上忽視了權(quán)利本身,忽視了失地農(nóng)民的切實利益?!皾q價歸私”論主要是在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)角度,從保護土地產(chǎn)權(quán)出發(fā),認(rèn)為在擁有完整土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上土地增值應(yīng)該歸原所有者所有。周天勇則是“漲價歸私”論的代表人物之一,原因在于,其一是土地集體所有權(quán)的虛置;其二則是集體土地被征用為國有土地的交易在法律上是不平等的;其三是政府對土地的管制過度和管制失效現(xiàn)象并存;其四是土地使用年期較短和使用權(quán)終止財產(chǎn)歸屬具有一定風(fēng)險和不確定性。周天勇主張農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后,土地增值應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民集體和農(nóng)民個人所有,而政府可以通過稅收來調(diào)節(jié)過高的所得部分。這種理論的出現(xiàn)主要是由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的權(quán)益沒有得到切實的保障和有效維護,從而希望以此來提高農(nóng)民的收入,維護失地農(nóng)民的利益?!肮郊骖櫋闭撘部煞Q為“按貢獻分配”論,其觀點主要認(rèn)為,土地增值收益的分配無論歸屬農(nóng)民個人還是歸屬國家都是不夠完善的,“漲價歸私”過于強調(diào)農(nóng)民的利益而忽視了社會整體的發(fā)展,而“漲價歸公”使失地農(nóng)民受到了不公平待遇。如周誠認(rèn)為,無論是“漲價歸公”還是“漲價歸私”都是極端的,都各自具有相對的片面性,容易出現(xiàn)分配不公的現(xiàn)象,所以更加倡導(dǎo)“公私兼顧”論。當(dāng)土地開發(fā)權(quán)不能平等實現(xiàn)時,則由獲得開發(fā)權(quán)的土地所有者或國家予以補償。縱觀諸多學(xué)者對土地增值收益分配的不同觀點,“公私兼顧”論確實成為了歸公論與歸私論相調(diào)和的產(chǎn)物,而土地產(chǎn)權(quán)及地租的分配對土地增值收益的分配具有很大影響,因此地租的分配應(yīng)該兼顧到土地所有者、土地使用者以及土地經(jīng)營者三方面的利益,應(yīng)使得土地產(chǎn)權(quán)的所有者得到公平的土地增值收益。
四、集體土地增值收益分配中存在的問題及建議
葉培指出,農(nóng)民權(quán)益被侵犯以及政府的過多干預(yù)都是目前我國在土地增值收益分配中存在的問題。朱一忠等人認(rèn)為,我國在土地增值收益分配中存在的主要問題是由于土地產(chǎn)權(quán)制度的不合理引起的征地土地補償標(biāo)準(zhǔn)低、政府收益份額高,從而使得農(nóng)民、開發(fā)商和政府三者在土地增值收益的分配中形成了不平等地位。目前分配不公、產(chǎn)權(quán)制度不合理、農(nóng)民權(quán)益被侵犯等問題成為了土地增值收益分配中的主要問題,很多學(xué)者也針對此類問題做了相關(guān)研究并提出了相關(guān)建議。諸培新等人通過對江蘇省進行抽樣調(diào)查,對農(nóng)村土地增值收益分配進行分析。分析結(jié)果表明,征地補償費用比例較低,而國家占有的土地征收稅費比例較高,農(nóng)民只能享受一次性土地增值收益補償而無法獲得非農(nóng)化使用后帶來的利益。為改善上述情況,提出創(chuàng)新觀點:第一,縮減農(nóng)地征收的范圍,運用多種形式的補償使農(nóng)民獲得更加公平和穩(wěn)定的補償收益;第二,提高土地出讓收益用于實現(xiàn)農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的比例,使農(nóng)民能夠長期分享土地增值收益;第三,加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系,使所有農(nóng)民都能享受土地增值收益。苑韶峰等人以浙江慈溪市為例,通過構(gòu)建物元模型,分析土地收益分配情況。結(jié)果表明土地收益政府獲益最大,其次是用地單位,而失地農(nóng)民的權(quán)益受損最大,理論與現(xiàn)實補償差距甚大。林瑞瑞等人的調(diào)研結(jié)果表明,所獲土地增值收益的三大利益主體中開發(fā)商獲利最多,其次是政府,而(集體)農(nóng)民獲益最少;但區(qū)域差異較為明顯。因此主張應(yīng)在征地過程中將“公共利益”與“商業(yè)目的”嚴(yán)格界定,發(fā)揮政府職能,應(yīng)盡快完善土地收益分配的稅收機制,利用稅收手段縮小開發(fā)商過高的利益所得。譚術(shù)魁等人利用實物期權(quán)理論構(gòu)建了土地二次開發(fā)中政府分享土地增值收益的測算模型,研究發(fā)現(xiàn)政府在土地二次開發(fā)中總體獲益較大,“歷史房產(chǎn)價值的大小和波動程度,以及未來土地開發(fā)動態(tài)風(fēng)險對于政府分享土地增值預(yù)期收益有較大影響”。朱艷麗研究了農(nóng)民土地非農(nóng)化過程中農(nóng)民權(quán)益的損失程度,并對土地增值收益分配制度提出了相關(guān)建議:一是完善土地產(chǎn)權(quán)制度,明確各級政府的職權(quán),從法律角度加以規(guī)范;二是應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)一級市場機制,并根據(jù)不同的土地增值收益的分配比例建立一個公平均衡的制度體系。
五、結(jié)論
農(nóng)村集體土地增值收益的分配問題是我國現(xiàn)階段在土地管理中的重點問題,如何合理分配,使各利益主體享有應(yīng)得的利益成為了難點。通過界定相關(guān)概念,理清三大觀點思路并總結(jié)研究分析出存在的問題,將對我國完善土地產(chǎn)權(quán)制度和土地增值收益分配問題提供有效借鑒。已有的很多創(chuàng)新研究方法也可很好地被應(yīng)用到實踐中,為解決此問題提供新的途徑,例如物元模型、實物期權(quán)模型等。目前土地增值收益分配存在不合理現(xiàn)象,很多地方農(nóng)民土地權(quán)利未得到有效保障。通過明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),完善土地征收制度和土地流轉(zhuǎn)制度等將成為解決我國農(nóng)村集體土地增值收益分配的途徑。
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作者:崔亞凝 單位:北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院