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礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的問題及對策

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礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的問題及對策

摘要:報告指出,“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”,實施自然資源資產(chǎn)審計是推進我國生態(tài)文明建設的重要舉措,礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計是自然資源資產(chǎn)審計的重要組成部分。本文首先界定了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的概念、主體、內容和對象;其次,詳細分析了現(xiàn)階段我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計存在的問題,最后,提出了相應的完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的建議。

關鍵詞:礦產(chǎn)資源資產(chǎn);礦業(yè)權;審計

一、引言

審計署在《審計署2008-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出要落實資源環(huán)境審計,詳細闡述了未來的五年礦產(chǎn)資源審計重點;2016年國務院通過了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016~2020年)》,指明了到2020年礦產(chǎn)資源勘探,開發(fā)、管理和保護工作的發(fā)展方向,因此礦產(chǎn)資源審計越來越受到國家的關注和重視。我國在許多省市都已經(jīng)開展了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計試點工作,例如:2014年3月,審計署南京辦赴山西省開展了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)專項審計;2014年12月,審計署在濟南市完成了該項審計工作,并發(fā)表了《礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計初探》一文;2016年10月,國家審計署對新疆地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)保護情況進行了專項審計。審計試點為審計工作的全面開展積累了豐富的經(jīng)驗,但也存在很多問題。

二、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計概述

1.礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的含義

礦產(chǎn)資源是指由地質作用形成的、具有利用價值的自然資源。我國礦產(chǎn)資源的大多數(shù)埋藏在地表以下,儲量、品質等不容易確定,通過現(xiàn)有的技術手段難以探測到礦產(chǎn)資源的全部價值。依照憲法和普通資產(chǎn)的定義,礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是指由國家所有的,價值能夠計量的礦產(chǎn)資源。

2.礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的概念

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計是國家審計機關對領導干部任職期間所管轄的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的交易、開發(fā)利用和保護情況進行監(jiān)督和評價,從而反映和揭露領導干部和礦業(yè)權人相互勾結,領導干部濫用職權尋租腐敗、為了追求經(jīng)濟效益以破壞環(huán)境為代價等損害國家利益的行為。

3.礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的主體、內容和對象

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計主體以國家審計機關為主,內部審計機構為輔。礦產(chǎn)資源的審計對象可以分為政府領導干部和礦業(yè)權人。政府領導干部包括國土資源部門、國資監(jiān)管部門、工商部門、環(huán)保部門等政府官員,礦業(yè)權人包括礦山企業(yè)和地勘單位。對于政府領導干部主要審計相關政策的執(zhí)行情況,礦業(yè)權審批、出讓、轉讓的合法性,資金使用的合規(guī)性和績效性,環(huán)境恢復、治理的時效性。對于礦業(yè)權人,礦業(yè)企業(yè)主要審計開發(fā)項目中的招標投標的合規(guī)性,建設資金使用的合法性、效益性,來往款項的真實性,拆遷、征地補償費用等。地勘單位主要審計專項資金使用的合法性,內控制度執(zhí)行的有效性等。

三、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計存在的問題

1.審計基礎薄弱,審計依據(jù)不足

一是缺少相應的法律規(guī)范和操作指南。法律規(guī)范是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作的重要保障。雖然我國已頒布了《礦產(chǎn)資源法》、《審計法》,但缺少針對礦產(chǎn)資源綜合性的審計法規(guī),既能明確礦產(chǎn)資源開發(fā)、使用、管理的規(guī)范,又有具體的審計操作指南,體現(xiàn)領導干部的審計責任。二是沒有建立完善的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表是進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的基礎,中共十八屆三中全會提出了要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表,但我國進行試點編制的省份較少,而且編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的難度較大。一方面,礦產(chǎn)資源多埋藏于地下,統(tǒng)計難度大,其價值量化困難;另一方面,我國對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表缺乏統(tǒng)一的具體的編制準則和成熟的思路方法,這些都在一定程度上影響了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作的開展。

2.審計取證困難,審計風險加大

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計依賴于取得客觀的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù),但在我國取得礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)難度較大。一方面,由于礦產(chǎn)資源信息保管較為分散,很多數(shù)據(jù)分散的保存于國土資源部門、安全監(jiān)察部門和環(huán)保部門手中,例如,礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理,礦業(yè)權的審批和流轉等工作資料由國土資源局負責保存;礦產(chǎn)資源安全檢查、整治整改的信息披露數(shù)據(jù)由煤礦安全監(jiān)察局保存;礦產(chǎn)資源開發(fā)項目中的環(huán)保指標數(shù)據(jù)由環(huán)保局保管。然而各部門之間缺乏合作共享機制,沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺,還有一部分的數(shù)據(jù)是保密的,這些無疑的給審計人員的取證帶來了很大困難;其次,我國目前沒有強制對礦產(chǎn)資源信息的披露,對于已披露的數(shù)據(jù)由于各部門自身利益的驅使,不能做到百分之百的可靠、客觀和公允,從而無法收集到充分的審計證據(jù)。另一方面,大部分被審計單位很少建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)臺賬進行登記和核算,相關的財務核算沒有統(tǒng)一的格式和規(guī)范,導致信息之間無法比較,加大了審計風險,嚴重影響了審計成效,給審計工作的開展帶來了巨大障礙。

3.審計力量薄弱,審計效率不高

(1)審計人員不足。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計中,有些省市的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目需要審計人員全程跟蹤,開發(fā)項目時間長,規(guī)模大,數(shù)據(jù)采集困難,工作量大,需要大量的審計人員。而當?shù)氐膶徲嬀挚赡芡瑫r面臨組織開展多個審計項目,無法調配更多的審計人員參與到礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計項目當中,影響了審計效率。(2)缺少復合型審計人才。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)項目的審計涉及的范圍廣,專業(yè)性較強,需要審計人員既要具備財務審計的專業(yè)知識,又要具備礦產(chǎn)資源知識、工程造價知識、生態(tài)恢復知識,看得懂施工文件施工圖,還要掌握地理信息技術、衛(wèi)星遙感技術等新型技術方法。而當前大部分礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計人員知識結構以財務審計為主,對工程管理、生態(tài)保護、新型監(jiān)測技術的運用方面知識儲備不足,嚴重影響了審計工作的開展。

4.責任難以界定,追責問責困難

責任界定是影響審計結果公允有效的關鍵所在。很多原因導致了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益的責任難以準確界定。一是因為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生的影響具有滯后性。礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的環(huán)境破壞和地表塌陷可能在當時的領導干部任職期間沒有顯現(xiàn),但是在接任的領導干部任職期間,這種惡劣影響可能就體現(xiàn)出來,責任的主體難以準確追究。二是因為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用導致的環(huán)境破壞和污染具有流動性,導致領導干部跨區(qū)域責任界定不明確。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用會造成大量的空氣污染和水污染,而空氣和河流都具有流動性,很有可能出現(xiàn)上游污染下游埋單的情況,各責任主體之間相互推諉,難以準確進行歸責。

四、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計破解之策

1.強化審計基礎,完善審計依據(jù)

第一,要加快編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表。加快編制一套專屬于礦產(chǎn)資源核算體系的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作,完善審計評價體系的重中之重。編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表,首先,應制定相應的準則,可以借鑒會計準則,確定礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的各個科目及各個科目所包含的內容和具體核算方法;其次,要解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值量化問題。只有解決這個問題,才能將相應的價值填進資產(chǎn)負債表中。要建立一套專屬于核算礦產(chǎn)資源價值的評估體系和評估標準,確定礦產(chǎn)資源評估的各項指標,定期對礦產(chǎn)資源的價值進行評估。應建立監(jiān)測與核算協(xié)同機制,完善礦產(chǎn)資源的監(jiān)測點,建立數(shù)據(jù)庫,為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價值評估提供基礎的數(shù)據(jù)支持;最后,應編制具體詳細的操作指南,聯(lián)合其他管理部門完成資產(chǎn)負債表填制工作。第二,要完善立法。我國目前還沒有專門針對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的法律制度,這使得當下在進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計時缺少必要的法律依據(jù)。為此,必須進一步強化礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的法律環(huán)境,一方面,可以重新修訂已有的法律法規(guī),可以修改《憲法》中關于自然資源資產(chǎn)審計方面的法律制度,進一步明確審計機關在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計中的職責和權限。也要修改《審計法》中關于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的相關規(guī)定,明確領導干部礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的內容、目標和標準,強化審計結果的運用;另一方面,可以建立新的關于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的法律制度,礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的立法工作,要深度結合各個區(qū)域礦產(chǎn)資源的特點,邀請礦產(chǎn)資源方面的專家、審計方面的專家學者共同探討、商議,也可借鑒國外關于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的立法經(jīng)驗和廣大人民群眾的智慧,制定出符合礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計現(xiàn)狀、滿足中國國情的法律制度。

2.加強隊伍建設,增強審計力量

審計人員的素質是影響審計成效的關鍵因素,因此組建一支高素質、復合型的審計隊伍對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作的開展是十分必要的。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計隊伍建設可以從以下幾個方面來提高:第一,加強對現(xiàn)有審計人員的培訓,著重提高審計人員在其他學科方面的知識儲備,提高審計人員對3S技術、測繪技術、大數(shù)據(jù)、云計算新型技術手段的運用能力,加強對審計人員的后續(xù)教育,定期對審計人員進行業(yè)務考核。第二,可以借助社會審計力量。在不影響政府工作的前提下,可以借助一些社會審計力量,聘請一些社會審計專業(yè)人士加入審計隊伍中,另外,在一些礦業(yè)企業(yè)中也有礦產(chǎn)開發(fā)、測繪等專業(yè)人才,政府可以在不影響工作和保密紀律的前提下,聘請這些人才,壯大審計隊伍。第三,政府可以和一些高校展開合作,聘請相關領域的專家教授進行工作指導,建立專家?guī)?,集思廣益。第四,要與其他部門展開合作。在進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計時可以借調一些國土資源部門,環(huán)保部門人員開展聯(lián)合審計。同時應聯(lián)合其他部門,建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺,加強礦產(chǎn)資源信息的整合,在保證數(shù)據(jù)真實、完整、有效的前提下,實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

3.科學界定責任,提高審計成效

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)污染影響范圍較廣,針對相鄰兩個區(qū)域或多個區(qū)域領導干部責任無法界定的問題,可以對相關的幾個地區(qū)開展跨地區(qū)合作審計,對上游和下游區(qū)域的領導干部同時展開審計,明確水質變化原因,確定為此負責的領導干部。此外,政府機關必須要落實領導干部生態(tài)環(huán)境責任終身追究制,對每一位領導干部都要建立相關檔案,記錄任職期內重大決策、資金劃撥使用情況、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況以及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,追蹤記錄,實行領導干部責任終身追究制。

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作者:孫子家 宋傳聯(lián) 單位:長春理工大學經(jīng)濟管理學院 東北師范大學