礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案注意事項
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1概述
礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案是新設(shè)采礦權(quán)登記、采礦權(quán)變更登記等辦理事項的基本要件。追本溯源，1986年的《礦產(chǎn)資源法》首次確立了我國的采礦權(quán)制度，并提出建立有利于保障探礦權(quán)、采礦權(quán)合法權(quán)益的登記管理制度，即國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行許可證制度。1998年國務院241號令公布《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，要求采礦權(quán)人申請辦理采礦許可證時應當提供：礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、環(huán)境影響評價報告批復文件等，首次提出將《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案》及其審查意見，作為采礦權(quán)申請人申請（變更）采礦許可證時的要件之一［1－3］。為加強礦產(chǎn)資源開發(fā)前期管理（源頭管理），國家礦產(chǎn)資源主管部門相應制定了《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案》的編寫內(nèi)容要求和審查大綱。1999年，原國土資源部以國土資發(fā)［1999］98號，了《關(guān)于加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》，規(guī)定受理采礦權(quán)申請時，編制和審查工作是采礦權(quán)授予必經(jīng)的重要程序，開發(fā)利用方案若包括在可行性研究報告和初步設(shè)計中，不影響開發(fā)利用方案編制和專門的審查。編制單位應有國家批準的礦山設(shè)計資格，審查可以委托一定技術(shù)力量的機構(gòu)代為組織，其聘請熟悉行政管理、法規(guī)政策，以及有經(jīng)驗的地質(zhì)、采礦、選礦、安全、環(huán)保專家進行，并向登記管理機關(guān)報送書面審查意見。《關(guān)于加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》中規(guī)定的編寫內(nèi)容要求為：概述，礦產(chǎn)品需求現(xiàn)狀和預測，礦產(chǎn)資源概況，主要建設(shè)方案的確定，礦床開采，選礦及尾礦設(shè)施，環(huán)境保護，開發(fā)方案簡要結(jié)論共八項內(nèi)容。規(guī)定的審查大綱為：方案編寫的資格審查，開采儲量確定的合理性的審查，礦山建設(shè)規(guī)模的審查，開采方案的審查，選礦加工方案的審查，環(huán)境保護、水土保持、土地復墾等方案的審查，礦山安全的審查共七項內(nèi)容［4－6］。鑒于這些規(guī)定內(nèi)容針對所有非油氣類固體礦產(chǎn)；此通知下發(fā)時間已過20年，其后新法規(guī)、標準不斷出臺或修訂；內(nèi)容偏重新設(shè)采礦權(quán)登記等目的；以及未明確區(qū)分礦井開采和露天開采等。結(jié)合本人9年近300個開發(fā)利用方案審查經(jīng)驗，總結(jié)出在編制煤礦建設(shè)項目礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案時應注意的事項。
2編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案注意事項
2.1方案出版
1）封面名稱。規(guī)范的寫法一般由劃定礦區(qū)范圍批復（或采礦許可證）中的采礦權(quán)人名稱＋礦山名稱＋礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案組成，礦山名稱后不得（像可研或初設(shè)）加選煤廠、改擴建、整合等字樣；二封的生產(chǎn)規(guī)模變更，應寫變更后規(guī)模而無需注明凈增規(guī)模。2）簽名頁。專業(yè)應齊全，特別是編制人員至少應有地質(zhì)、采礦、選煤、環(huán)保等專業(yè)人員；所有參與編制（審核、審定）人員應簽字。3）設(shè)計資格。根據(jù)國發(fā)（2015）58號文“第一批清理規(guī)范行政審批中介服務事項”，修改為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案可自行或委托編制，保留技術(shù)評估和評審。如委托設(shè)計單位編制，可附其工程設(shè)計資質(zhì)證書，而不應附其工程咨詢單位資信等級證書［7］。4）附錄。不應像可行性研究報告或初步設(shè)計要求那樣多，只附辦理（變更）采礦許可證部門關(guān)心的或支撐開發(fā)利用方案內(nèi)容的；同時要求批文等附件所寫采礦權(quán)人和礦山名稱應與劃定礦區(qū)范圍批復（或采礦許可證）一致；并關(guān)注支撐文件時效性（3或5年內(nèi)）和支撐文件合法性（如同一層級管理機關(guān)審批文件）。5）附圖。不能像可行性研究報告或初步設(shè)計要求那樣附圖，而應根據(jù)開發(fā)利用方案編制或?qū)彶橐?，或呼應開發(fā)利用方案文字內(nèi)容進行附圖，如附地質(zhì)采用圖紙、采礦、總圖專業(yè)新制圖紙等。
2.2概述部分
1）編制目的。編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案，可以用于不同目的，但從歷年審查的開發(fā)利用方案看，往往提及的編制目的不明確，大多按新設(shè)采礦權(quán)登記，既新建項目為取得采礦許可證目的編寫，對于采礦權(quán)變更登記等目的的編寫不能準確提供依據(jù)信息。2）基本情況。對礦區(qū)行政區(qū)劃位置描述：一般是指明煤礦井（礦）田所在行政?。ㄊ小^(qū)）、地級市、縣（旗、市轄區(qū)），不可省略地級市（地區(qū)、州、盟）級描述，不可只寫某?。ㄊ小^(qū)）＋煤田名稱，可以寫到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）層級。主要基礎(chǔ)性資料包括井田地質(zhì)勘探報告，井田儲量核實報告，也可以是前期（5年內(nèi)）儲量核實報告＋礦山儲量年報，但均應經(jīng)過相關(guān)部門的評審、備案。
2.3礦產(chǎn)品供需現(xiàn)狀及預測
在礦產(chǎn)品供需現(xiàn)狀及預測中，應主要分析需求，兼顧供應；主要分析國內(nèi)，如涉及國際市場影響的則再兼顧國外；主要分析現(xiàn)狀（截至編寫前一年底數(shù)據(jù)），兼顧趨勢分析。
2.4資源概況
2.4.1礦區(qū)總體規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)情況
在礦產(chǎn)資源概況中一般涉及幾個范圍：一是勘探范圍，指進行精查勘探地質(zhì)工作（勘查許可證證載區(qū)塊）范圍；二是劃定礦區(qū)范圍（或采礦許可證證載范圍），指可供開采礦產(chǎn)資源范圍以及擬設(shè)開采工程立體空間區(qū)域（拐點坐標，采用1980西安坐標系或2000國家大地坐標系，以及開采深度，指批準的開采煤層起止標高，采用1985國家高程基準），三是總體規(guī)劃井（礦）田范圍，指規(guī)劃、咨詢、設(shè)計單位規(guī)劃，并經(jīng)發(fā)改委系統(tǒng)批復的范圍；四是相應規(guī)劃、咨詢、設(shè)計單位編制的礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃（礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案），是自然資源管理系統(tǒng)批復的范圍，這些范圍往往不一致，在開發(fā)利用方案編制中，采用的順序是二、一、四、三。
2.4.2資源量
在礦產(chǎn)資源概況中應回答設(shè)計利用礦產(chǎn)資源／儲量，通常的編制程序是，礦井開采則將經(jīng)評審備案的資源／儲量（地質(zhì)資源量）根據(jù)相關(guān)規(guī)范依次計算出工業(yè)資源／儲量、設(shè)計資源／儲量、設(shè)計可采儲量，露天開采則將經(jīng)評審備案的資源儲量首先計算出開采境界內(nèi)地質(zhì)資源量，再根據(jù)相關(guān)規(guī)范依次計算出相應的工業(yè)資源／儲量、可采儲量、可采原煤量。兩者的差別是后者既考慮了煤的經(jīng)濟可采性，又考慮安全開采的要求；因此礦井工開采也有必要探討確定出安全經(jīng)濟條件下的可采儲量，如剔除開采經(jīng)濟性太差的薄煤層，以及開采埋藏1000m以深的煤層等。
2.5開拓開采方案
在礦床開采中，煤炭資源開發(fā)方案往往與上一章節(jié)部分進行合并編制，審查單位根據(jù)行業(yè)特點一般是認可的。但不足的是對采煤工藝論證的多，對采煤方法論證的少；對礦井采區(qū)、工作面回采率論證的多，且基本上是照搬的設(shè)計規(guī)范的規(guī)定，對整個礦井回采率論證的少；且絕大多數(shù)方案文件未提及通過開拓開采部署來提高回采率的措施。在主要建設(shè)方案的確定中，煤炭資源開發(fā)利用方案中往往不出現(xiàn)這一章節(jié)，而是采用可行性研究報告或初步設(shè)計編制體例進行描述，審查單位根據(jù)行業(yè)特點一般是認可的。但在開采方案中，很少論述產(chǎn)品方案；在礦床開采中，基本沒有論述開采方式，礦井或露天開采想當然，只有聯(lián)合開采時才進行論述；多數(shù)開發(fā)利用方案反而增加了煤礦主要固定設(shè)備和投資估算與經(jīng)濟評價章節(jié)。以上內(nèi)容原則上應根據(jù)編制目的和煤礦具體情況增減。
2.6選礦及尾礦設(shè)施
在選礦及尾礦設(shè)施中，編制單位基本能夠?qū)⑦x礦改為選煤，不對尾礦設(shè)施進行說明。但當選煤廠為群礦型或中央型選煤廠時，未注意篩分、浮沉資料代表性描述，以及選煤廠規(guī)模與煤礦生產(chǎn)能力匹配性描述。
2.7安全篇章
增加的安全篇章，在編寫內(nèi)容中無要求，但在審查大綱中有要求，編制單位在編制中的缺欠是內(nèi)容泛泛，無針對性。正確的做法應首先是分析本煤礦重大的致災因素，其次是針對性的設(shè)置若干安全設(shè)施設(shè)備防止發(fā)生災害，再次是說明新建煤礦已經(jīng)通過安全審核，或改擴建煤礦安全設(shè)施專篇已經(jīng)通過審查。
2.8環(huán)境保護
在環(huán)境保護中，新建項目幾乎和同一建設(shè)項目可行性研究報告，甚至初步設(shè)計文件環(huán)境保護章節(jié)文字相近，土地復墾內(nèi)容很少提及，對采礦引起的地質(zhì)災害等礦山地質(zhì)環(huán)境影響及預測防治措施幾乎未提。
2.9方案簡要結(jié)論
新建項目由于開發(fā)利用方案編制往往遲于同一建設(shè)項目可行性研究報告，甚至初步設(shè)計文件，因此本章節(jié)常犯的錯誤是未按開發(fā)利用方案編制內(nèi)容進行總結(jié)，而按可行性研究報告結(jié)論或初步設(shè)計文件總論中的技術(shù)特征進行摘抄。
3結(jié)語
1）從開發(fā)利用方案審查角度，梳理了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案的編制和審查要點，認為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案所規(guī)定的內(nèi)容和審查大綱存在偏重新設(shè)采礦權(quán)登記，以及普遍適合所有非油氣類固體礦產(chǎn)開發(fā)利用方案編制等問題。2）以煤炭資源為例，總結(jié)了編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案所遇到的問題和注意事項，包括方案出版、概述部分、礦產(chǎn)品供需現(xiàn)狀及預測、資源概況、開拓開采方案、選礦及尾礦設(shè)施、安全篇章、環(huán)境保護和方案簡要結(jié)論共9個方面15個具體問題和注意事項。3）結(jié)合資源行政管理需要和審查經(jīng)驗，提出了相應的改進建議，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制更加科學、合理、規(guī)范，為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的前期管理奠定堅實基礎(chǔ)。
作者：吳建華 梁躍強 單位：中國煤炭工業(yè)協(xié)會咨詢中心