礦產(chǎn)資源開發(fā)及礦業(yè)權(quán)法律問題探究
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人類對礦產(chǎn)資源價值的認識經(jīng)歷了復雜的變遷史。在人類社會生產(chǎn)力處于相對低下的狀態(tài)時，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)及利用成本較高，其價值更多地源自于人工勞動，因此礦產(chǎn)只是被作為一種純粹的自然資源，并不具備礦業(yè)權(quán)法律生成條件。隨著人類社會生產(chǎn)力水平的不斷提升，加速了礦產(chǎn)資源屬性的變化，在國家、政權(quán)、軍事、科技等人文性與科學性“催化劑”共同作用下，礦產(chǎn)資源自然分布與需求關(guān)系的不均衡越發(fā)明顯，這也導致人們的礦產(chǎn)權(quán)法律意識越來越強烈，如中國古代“鹽鐵官營”就是礦業(yè)權(quán)確立的例證。礦業(yè)隨著近代工業(yè)的飛速發(fā)展與巨大需求得到空前發(fā)展，相對應的，礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制也隨著社會體制、社會矛盾、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變而變化，經(jīng)歷一次次的變更調(diào)整，礦業(yè)權(quán)從國家利益和權(quán)利人的統(tǒng)一到分離，從礦業(yè)權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)，到允許轉(zhuǎn)讓、抵押，從財產(chǎn)權(quán)屬性到用益物權(quán)屬性，每一個歷史時期及對應社會場景中，礦業(yè)權(quán)有不同的矛盾爭議和歷史任務。立足當下，我國礦業(yè)權(quán)中最重要的矛盾是什么？為何我國礦業(yè)權(quán)的發(fā)展過程錯綜復雜？如何理清思路、辨明問題？又如何看待礦業(yè)權(quán)的界定屬性、減少礦業(yè)權(quán)矛盾糾紛？從我國治理文化范疇中一貫的答題思維出發(fā)，逐步健全礦業(yè)權(quán)法律制度是必經(jīng)之途。郗偉明教授編著的《礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制研究》（法律出版社，2012年9月第1版）一書立足當代社會，將礦業(yè)權(quán)地位上升到國家主權(quán)構(gòu)成高度，指出礦業(yè)權(quán)屬于憲法性公權(quán)利范疇，在此基礎(chǔ)上分析礦業(yè)權(quán)法律問題本質(zhì)及外延，為礦產(chǎn)資源科學合理開發(fā)提供了完善措施?？傆[全書，呈現(xiàn)出三個方面特色。
1結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容詳實，深度剖析國內(nèi)及域外礦產(chǎn)資源開發(fā)理論依據(jù)
結(jié)合中國現(xiàn)實國情，在由工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的特殊時代節(jié)點中，礦產(chǎn)資源開發(fā)的目的與意義并不難理解，礦業(yè)是現(xiàn)代工業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一，通過合理、有序、高效地資源開發(fā)手段，從而為現(xiàn)代化經(jīng)濟的可持續(xù)性、綠色低碳化發(fā)展提供堅實保障。而礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制雖然與礦產(chǎn)資源開發(fā)密切結(jié)合，但對于它的理解需要置身于更宏大的社會背景下，不能僅從“資源供需”的角度去判斷法律規(guī)定、制度是否合理。回顧黨的十七大報告提出的長期愿景，為順利實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，經(jīng)濟發(fā)展要突出高質(zhì)量、協(xié)調(diào)性、綠色化等多方面特色，具體到某一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢必需要展開轉(zhuǎn)型升級，一方面滿足對資源節(jié)約、環(huán)境保護的需求，另一方面著力更新消費模式、增長方式；再進一步細化到礦業(yè)方面，核心問題就是消除長期依賴的粗獷發(fā)展模式，但在一系列的轉(zhuǎn)型變化中，不能脫離我國市場經(jīng)濟法律制度框架，因此礦業(yè)權(quán)法律問題的研究并不是孤立的，它實質(zhì)上關(guān)系到經(jīng)濟法的系統(tǒng)性調(diào)整。本書并未將礦業(yè)實務視為純粹的資源稟賦問題，強調(diào)礦產(chǎn)資源為“公法上的物”，這一主張奠定了礦業(yè)權(quán)屬于“公權(quán)利”的基本認識。但同時，本書實事求是地指出了礦業(yè)權(quán)悖論，就其自身而言包括“探礦權(quán)”和“采礦權(quán)”兩種表述形式，就礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，存在公權(quán)利讓渡轉(zhuǎn)換的事實，即為了保障市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)允許礦產(chǎn)資源向私法領(lǐng)域流通。為了全面深刻地闡明礦業(yè)權(quán)問題，本書繼承傳統(tǒng)法學、民商法學、行政法學的研究成果，重點從經(jīng)濟學角度開辟全新研究視角，綜合國內(nèi)及域外的礦產(chǎn)資源開發(fā)理論進行分析，在經(jīng)濟法視域下提出“公私兼顧，私權(quán)為主”的問題解決機制，但強調(diào)在礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系上，仍然要堅持“公私兼顧，以公為主”的原則。全書結(jié)構(gòu)合理，契合“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的技術(shù)路線，各部分內(nèi)容詳實豐富，兼顧國內(nèi)與國外礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制對比、公法與私法需求異同點、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系理論融合等。其中，域外礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制提供了重大的參考借鑒價值，書中所篩選的域外國家均為礦產(chǎn)資源出口大國，但相關(guān)法律、規(guī)定及制度的設置有很大差異，澳大利亞采取了土地與礦產(chǎn)資源分離法律規(guī)制原則，即個人擁有土地但不意味著擁有礦產(chǎn)資源，同時認定礦業(yè)權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)的一種、允許買賣流通。巴西則依據(jù)礦產(chǎn)資源類型構(gòu)建法律規(guī)制系統(tǒng)，如核能資源、油氣資源等只允許國家開采，而一般礦產(chǎn)（如砂、石、土等資源）采用審批制，允許國內(nèi)外資本及家庭、個人從事經(jīng)營活動，因此礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制具有公權(quán)與私權(quán)相對分離的特點。
2視野宏觀、邏輯清晰，基于歷史敘事梳理礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制演變規(guī)律
本書開篇之際探討“礦業(yè)權(quán)概念”時，就言簡意賅地切入到歷史敘事中，指出中國社會礦業(yè)權(quán)具有濃厚的“封建皇權(quán)”色彩。在更貼近歷史發(fā)展邏輯的層面，本書挑選了我國主要歷史節(jié)點、分析礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制的演變規(guī)律，以西周春秋為起點，以新中國成立為重點，貫穿戰(zhàn)國、秦漢、宋代、遼金等各個朝代，各朝代的礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制演變現(xiàn)象，折射出彼時的歷史局限與不足－－礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制受到農(nóng)業(yè)社會環(huán)境的制約，即便大一統(tǒng)朝代背景下，社會處在相對穩(wěn)定狀態(tài)中，政府也會基于“詔令”的行政手段決定礦業(yè)開放或禁止，存在很大的隨意性，如果社會環(huán)境相對動亂（如貞觀初年、清代末期）會嚴厲限制礦產(chǎn)資源開發(fā)－－礦產(chǎn)長期被視為農(nóng)耕文明的伴生品，自然無法促進礦業(yè)權(quán)意識的形成。直到西方國家強行打開清政府的大門，受洋務運動、近代軍工業(yè)發(fā)展的刺激，我國才正式出現(xiàn)法律意義上“礦業(yè)權(quán)”，清政府出臺的《礦務暫行章程》也是建立在對列強礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制的借鑒之上的；但值得注意的是，直到清政府覆滅之前，所謂“礦業(yè)權(quán)”及相關(guān)的法律規(guī)制概念，本質(zhì)上是一種特許權(quán)力或“皇恩賦予”，中國礦業(yè)權(quán)正式起步是在民國時期，這意味著我國礦業(yè)權(quán)法律問題從認識到解決起步都很晚。本書從歷史維度展開礦業(yè)權(quán)法律問題的研究，符合礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制持續(xù)演變規(guī)律的表征，事實上在不同的歷史時期和社會背景下，礦業(yè)學術(shù)界、法律界、實務界等都會面臨許多新問題，從而構(gòu)成了礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的多元化觀點。本書視野宏觀，重點收集了建國之后專家學者對礦業(yè)權(quán)的法律屬性爭議，從讀者角度看具有“百家爭鳴”的既視感，從側(cè)面表明了礦業(yè)權(quán)法律問題的復雜性。在主流的觀點中，多數(shù)人認為礦業(yè)權(quán)（或狹義的“采礦權(quán)”）屬于用益物權(quán)，理由非常直白明了，包括《物權(quán)法》《礦產(chǎn)資源法》等在內(nèi)的眾多法律條文中清晰表明，國家才是礦產(chǎn)資源的合法且唯一所有權(quán)人，探礦及采礦主體能夠獲取一定經(jīng)濟利益，但不享有所有權(quán)。也有學者基于礦產(chǎn)資源的特殊性，強調(diào)“特別法上的物權(quán)”概念，礦業(yè)權(quán)具有特別法上的物權(quán)屬性，從這一角度說，礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制既有公法性質(zhì)，但同時又與行政管理、行政許可、民事權(quán)利等存在密切的聯(lián)系。此外，包括“礦業(yè)權(quán)屬于不動產(chǎn)權(quán)”“礦產(chǎn)權(quán)屬于自物權(quán)”“礦產(chǎn)權(quán)屬于物化債權(quán)”等結(jié)論，都存在一定合理性和認可度。整體上，本書基于歷史敘事方式展開礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制的演變規(guī)律梳理，不僅增強了文字表達張力、賦予礦產(chǎn)資源開發(fā)一定人文性意蘊，同時也確立了礦業(yè)權(quán)法律問題研究的宏大時空框架，將不同社會時期的科技、政治、文化等作為影響礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制的因素，從而體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)力構(gòu)成的復雜性。
3立足當下、與時俱進，系統(tǒng)性優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)及礦業(yè)權(quán)法律體系
隨著人類社會后工業(yè)文明時代，礦產(chǎn)資源開發(fā)、流轉(zhuǎn)及利用基本完成了全球化布局，所涉及的礦業(yè)權(quán)法律問題遷移到更大的時空尺度上，即不僅僅是礦產(chǎn)資源在一個國家、一個地區(qū)有無多寡的問題，還關(guān)系到人們對于礦產(chǎn)資源的態(tài)度及規(guī)劃等。本書立足當下，對影響礦產(chǎn)資源開發(fā)的因素進行了優(yōu)先級排列，指出中國國情為思考基準下，礦業(yè)權(quán)法律問題的解決關(guān)鍵“市場”，一方面，應該從礦業(yè)權(quán)市場化規(guī)范性著手，優(yōu)先理順礦產(chǎn)資源開發(fā)主體特征、優(yōu)化建構(gòu)礦業(yè)權(quán)市場中的經(jīng)濟關(guān)系，在此基礎(chǔ)上采取“三步走”的貫徹實施策略，先通過經(jīng)濟杠桿加強國內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（包含礦業(yè)）的宏觀調(diào)控，再專門針對礦業(yè)展開配套設施、機構(gòu)、組織的建設，后培育適應國情（尤其是政治制度要求下）的礦業(yè)權(quán)資本市場，推動礦業(yè)證券化發(fā)展。另一方面，應該以建立完善的礦業(yè)權(quán)市場體系為抓手，在平衡各方利益的基礎(chǔ)上，不斷促使礦產(chǎn)權(quán)法律規(guī)制的高效落實，在借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗做法及既有法律模板，也要考慮我國在礦產(chǎn)資源開發(fā)及礦業(yè)權(quán)創(chuàng)新方面的需求。本書在優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)及礦業(yè)權(quán)法律體系時突出了“系統(tǒng)性”特點，具體來說，除了針對性地提出礦業(yè)權(quán)法律問題解決方案外，還構(gòu)建了一系列礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制的保障機制，例如從立法角度減少關(guān)于礦產(chǎn)資源“立法語境”不統(tǒng)一的問題，通過減少行政審批流程加速礦產(chǎn)經(jīng)濟快速發(fā)展，又如明確礦產(chǎn)資源行政單位的環(huán)境權(quán)監(jiān)管職能，以生態(tài)文明思想指導環(huán)境保護實施，能夠有效地規(guī)避“先破壞、后治理”的粗放式發(fā)展模式。事實上，將生態(tài)環(huán)境損害賠償作為礦業(yè)權(quán)獲取的前置條件，本身就是一種公權(quán)利對私權(quán)利行使的制約機制。此外，本書為礦產(chǎn)資源開發(fā)及礦業(yè)權(quán)法律體系優(yōu)化提供了新的理論思路，作者從經(jīng)濟法的二元性特點出發(fā)，指出干預主義與協(xié)同主義雖然在市場經(jīng)濟實踐中無法相互取代，但從公權(quán)利與私權(quán)利讓渡轉(zhuǎn)化的角度說，它只能是一種協(xié)調(diào)主義經(jīng)濟法，而不能呈現(xiàn)出對立性。立足協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌國家利益、社會利益、個體利益等共同落腳點，聯(lián)合民法、物權(quán)法、行政法等共同調(diào)節(jié)有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟活動，有利于減少礦業(yè)權(quán)法律規(guī)制自相矛盾及礦業(yè)資源市場化紛爭的現(xiàn)象。
作者:李源源 單位:河南檢察職業(yè)學院