城鎮(zhèn)化農業(yè)生態(tài)化建設困境與出路

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摘要：新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進為我國國民經濟的發(fā)展創(chuàng)造了一系列有利條件，但同時也對我國農業(yè)生態(tài)化造成了一定影響。為了有效維護生態(tài)系統(tǒng)平衡，提升農業(yè)生產效率，進而推動經濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，各地方政府在推進新型城鎮(zhèn)化建設的同時還需重視農業(yè)生態(tài)化建設。然而，在新型城鎮(zhèn)化進程中，部分地方政府的農業(yè)生態(tài)化建設工作還面臨著法律規(guī)制體系不健全、政府治理力度不足以及生態(tài)農業(yè)發(fā)展緩慢等困境。對此，各地方在推進新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，還需通過健全法律規(guī)制體系、強化政府治理力度、全面發(fā)展生態(tài)農業(yè)，實現農業(yè)生態(tài)化建設。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農業(yè)生態(tài)化；生態(tài)農業(yè)

農業(yè)在國民經濟中處于基礎地位，其發(fā)展質量直接影響著國民經濟能否實現可持續(xù)發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，我國農業(yè)發(fā)展面臨著諸多困境，而農業(yè)生態(tài)化方面的困境尤為突出，如何協(xié)調農業(yè)生態(tài)化與新型城鎮(zhèn)化成為我國各地方政府必須思考的問題。但新型城鎮(zhèn)化進程中的農業(yè)生態(tài)化建設卻還未引起各地方政府的高度重視，為了有效推進農業(yè)生態(tài)化建設，有必要對新型城鎮(zhèn)化進程中的農業(yè)生態(tài)化建設困境與出路進行深入分析，從而為各地方政府推進農業(yè)生態(tài)化建設工作提供指導依據。

一、我國農業(yè)生態(tài)化建設歷程分析

自20世紀80年代以來，我國對農業(yè)生態(tài)化發(fā)展進行了深入的研究，同時制定出了長遠的發(fā)展目標。從整體層面看，我國農業(yè)生態(tài)化發(fā)展可劃分為以下三個階段：其一，研究、探索與實踐階段。二十世紀八十年代，農業(yè)生態(tài)化這一概念被引入到我國，受到了國家領導、相關專家學者的廣泛關注。在此之后，國家生態(tài)環(huán)保協(xié)會也針對農業(yè)生態(tài)化發(fā)展召開了專門會議，會議不但確立了農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的新方向，而且部署了相關研究和實驗項目。至八十年代末期，我國農業(yè)生態(tài)化試點已遍布全國，農業(yè)生態(tài)化工程的類型也呈多元化發(fā)展，部分鄉(xiāng)村走在了農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的前列，受到了聯合國農業(yè)環(huán)保部門的表彰和獎勵。其二，增加試點、拓寬試點范圍階段。二十世紀九十年代初，我國農業(yè)生態(tài)化發(fā)展已取得了豐碩的成果，據不完全統(tǒng)計，在1993年，我國農業(yè)生態(tài)化試點數量就已突破兩千。與此同時，地方政府對農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的支持力度也逐步加大，不僅投入了大量資金，還建立起了一系列的配套工程和保障體系。不僅如此，在九十年代中后期，國家農業(yè)、環(huán)保等部門共同在全國范圍內建立了大量農業(yè)生態(tài)化發(fā)展示范區(qū)，并對下一階段的農業(yè)生態(tài)化發(fā)展方向、目標和內容進行了全面的部署，同時提出了全面推廣農業(yè)生態(tài)化的指導思想。其三，不斷進步、長遠發(fā)展階段。2004年，我國政府在一號文件中再次強調大力推進農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的重要性，并提出了農業(yè)與環(huán)保并行的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。從2010年至今，國家農業(yè)部門始終致力于農業(yè)生態(tài)化示范區(qū)的建立和發(fā)展，意在帶動更多農業(yè)落后地區(qū)實現共同發(fā)展。從整體層面看，圍繞農業(yè)和環(huán)保為主題的農業(yè)生態(tài)化示范區(qū)已初具規(guī)模，與之息息相關的農業(yè)資源保護及污染防治工作也已初見成效。首先，我國已極建立起了以國家、省級、市級、縣級為單位的四位一體農業(yè)環(huán)保體系，并為農業(yè)環(huán)境監(jiān)測、農業(yè)污染治理和監(jiān)督等工作做出了突出貢獻；其次，在農耕地金屬污染與塑料污染方面，我國已經設立專門部門負責農田普查工作，同時治理和改善了大量的污染區(qū)域，建立起了農業(yè)清潔生產的示范工程；最后，我國政府借助大數據技術對全國范圍內的農業(yè)污染源進行全面監(jiān)控，并建立起了多個農業(yè)污染防治示范區(qū)，同時評選出了多個農業(yè)生態(tài)化政府化示范區(qū)域，并取得了顯著成效。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中的農業(yè)生態(tài)化建設困境

（一）法律規(guī)制體系不健全第一，部分地方政府出臺的新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)生態(tài)化發(fā)展相關法律法規(guī)不夠完善，未能明確農業(yè)生態(tài)化建設的具體范疇，沒有結合各地農業(yè)發(fā)展現狀制定相關法律細則，也沒有借助農業(yè)補償制度為生態(tài)化發(fā)展提供全面支持。第二，部分執(zhí)法部門對農業(yè)生態(tài)化保護法律的執(zhí)行力度不足，對執(zhí)法人員的教育培訓力度不足，同時對各執(zhí)法主體關系協(xié)調不利，缺乏農業(yè)相關部門協(xié)同制度，導致農業(yè)生態(tài)化發(fā)展遲緩。第三，部分地方政府缺乏科學完善的農業(yè)生態(tài)化法律監(jiān)督管理體系，未能實現監(jiān)督管理部門的全區(qū)域覆蓋，現存的監(jiān)管管理部門人員數量嚴重不足；監(jiān)督管理部門缺乏對農業(yè)生產一線的深入調查與監(jiān)督，未能將農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的責任落實到相關部門和個人。

（二）政府治理力度不足第一，部分地方政府缺乏科學完善的土地制度，未能借助法律、法規(guī)、政策、制度等手段加強對農業(yè)用地的保護工作；未能將農業(yè)用地責任落實到個人，對濫用土地行為的懲治力度不足；未能在審批用地時全面考慮環(huán)境影響，也沒有聘請相關專業(yè)人士對土地征用的生態(tài)影響問題進行全面評估。第二，部分地方政府對新型城鎮(zhèn)基礎設施的建設力度不足，未能有效引導相關責任人樹立生態(tài)保護意識，也未能面向新型城鎮(zhèn)化建設提供足夠的經費、政策以及人員支持。第三，部分地方政府對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的宣傳力度不足，沒有引導農民樹立正確的資源觀、生態(tài)觀和環(huán)境觀，導致農民對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度不足，這也是影響農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的重要因素。第四，部分地方政府沒有妥善處理好農村剩余勞動力的再就業(yè)問題，未能通過就業(yè)指導引導農民樹立起科學、全面且深入的生態(tài)保護觀念，也未能鼓勵農民利用家鄉(xiāng)優(yōu)質資源自主創(chuàng)業(yè)，難以實現農村經濟和生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。

（三）生態(tài)農業(yè)發(fā)展緩慢第一，部分地方政府出臺的現代農業(yè)制度不夠完善，未能對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動農業(yè)生態(tài)化發(fā)展進行有效鼓勵，未能建立起城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)生態(tài)化的經濟轉移機制，難以借助生態(tài)農業(yè)推動農業(yè)生態(tài)化建設的可持續(xù)發(fā)展。第二，部分地方政府對農業(yè)循環(huán)經濟建立和發(fā)展的推動力度不足，未能以農業(yè)生態(tài)化環(huán)境和農民實際利益為共同出發(fā)點，從而難以借助生態(tài)農業(yè)實現農業(yè)資源使用效率的提升。第三，部分地方政府及相關農業(yè)、環(huán)保部門忽視了綠色農業(yè)科技的發(fā)展，未能鼓勵各地大力發(fā)展生態(tài)保護項目，同時對綠色農業(yè)科技的宣傳、推廣力度不足，難以借助生態(tài)農業(yè)推動我國農業(yè)生態(tài)化的整體發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中的農業(yè)生態(tài)化建設出路

（一）健全法律規(guī)制體系第一，地方政府及相關農業(yè)部門應建立健全新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)生態(tài)化的相關法律法規(guī)。一方面，地方政府及相關農業(yè)部門應積極推進農業(yè)生態(tài)化的立法工作，明確農業(yè)生態(tài)化建設的具體范疇，制定科學、明確的農業(yè)生態(tài)化建設方法、規(guī)范相關獎罰措施，保障法律條例能夠全面覆蓋農業(yè)生態(tài)化建設的各個環(huán)節(jié)。另一方面，國家及相關農業(yè)、環(huán)保部門在制定農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的相關法律時，應全面調查、深入研究農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的現狀，努力制定出與之對應的法律法規(guī)和制度政策。不僅如此，在立法的過程中，地方政府及相關農業(yè)部門還應始終秉承生態(tài)保護原則，努力推動農業(yè)生產和農業(yè)科學的共同發(fā)展。第二，地方政府應引導相關執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法。一方面，地方執(zhí)法部門應嚴格規(guī)范相關人員的執(zhí)法行為，引導他們明確自身權力、責任和義務的同時，加強對他們的教育和培訓，從而全面提升他們的執(zhí)法水平。不僅如此，地方政府還應鼓勵各地方積極建立執(zhí)法監(jiān)督部門，全面監(jiān)督每名執(zhí)法者的行為，從根本上杜絕不履行職責、濫用權力的情況出現。另一方面，地方政府應努力協(xié)調好各執(zhí)法主體之間的關系。在各執(zhí)法主體之間產生摩擦時，地方農業(yè)及管理部門應嚴格遵守農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的相關法律解決問題，同時全面了解各主體的訴求，努力實現它們的協(xié)調與統(tǒng)一。在遇到超出農業(yè)生態(tài)化部門權限以外的問題時，地方政府一定要積極協(xié)調好各部門之間的關系，并從生態(tài)農業(yè)整體布局的層面考慮問題，從而使問題得到科學且全面的解決。第三，地方政府應積極構建科學完善的農業(yè)生態(tài)化法律監(jiān)督體系，實現對農業(yè)生態(tài)化法律執(zhí)行工作的監(jiān)督和管理，具體可分為以下四個方面：其一，地方政府應組織建立專門的部門，負責農業(yè)生態(tài)化法律的監(jiān)督工作，不僅要保障每個市、縣、鎮(zhèn)都要有專門的監(jiān)督部門，還要為這一部門配備足夠的人手，從而全面保證監(jiān)督工作的質量；其二，地方政府應引導農業(yè)生態(tài)化監(jiān)督部門深入到農業(yè)生產一線，全面了解新型城鎮(zhèn)化進程中農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的各類問題，全面調查相關政策、法規(guī)以及補貼的落實情況，同時還要將農業(yè)生態(tài)化建設的責任落實到個人，并借助多元化的考評手段對相關工作人員進行考核；其三，國家應建立專門的農業(yè)生態(tài)化建設法律監(jiān)管部門，努力構建科學、完善的監(jiān)督體系，同時還要在各區(qū)域建立監(jiān)督網點，使農民參與到相關監(jiān)管工作中，賦予他們足夠的監(jiān)督權和建議權。

（二）強化政府治理力度第一，地方政府應盡快出臺科學完善的土地制度，提升土地審批程序的嚴格程度。一方面，地方政府應通過制定法規(guī)、制度等形式實現對農業(yè)用地的保護工作。對此，區(qū)域土地主管部門一是要努力實現農業(yè)用地的規(guī)范化，嚴格控制城鎮(zhèn)化發(fā)展可征用土地的范圍和數量，盡量避免城鎮(zhèn)建設濫用土地的情況出現；二是要把農業(yè)用地的責任落實到相關個人，并與他們簽訂農業(yè)用地保護責任書，同時制定嚴格的懲罰手段，對濫用土地、保護土地不當的責任人予以嚴懲，從而全面保障農業(yè)用地的平衡發(fā)展。另一方面，地方政府應努力提升城鎮(zhèn)化用地審批的嚴格程度，首先，在審批城鎮(zhèn)用地時，地方政府應全面考慮用地對環(huán)境的影響，對于環(huán)境治理、保護益處大的用地，地方政府可賦予其優(yōu)先審批權；其次，地方政府應選聘相關專業(yè)人士對土地征用后對生態(tài)環(huán)境產生的影響進行評估，并在土地征用初期就對相關用地單位提出要求，努力將城鎮(zhèn)、工業(yè)用地的環(huán)境污染降至最低。第二，地方政府應完善新型城鎮(zhèn)的基礎設施建設，推動生態(tài)城鎮(zhèn)的建立和發(fā)展。生態(tài)城鎮(zhèn)是指將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農業(yè)生態(tài)化發(fā)展有機結合，在城鎮(zhèn)建設中始終以生態(tài)保護為核心要求，盡量減少新型城鎮(zhèn)化建設給生態(tài)環(huán)境帶來的破壞和壓力，從而實現生態(tài)系統(tǒng)的平衡、穩(wěn)定發(fā)展。要想實現這一目標，首先，在新型城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設初期，地方政府應引導相負責人樹立生態(tài)保護意識，并做出合理的建設規(guī)劃，在完善相關基礎設施建設的同時，還要注意其生態(tài)功能，從而實現經濟發(fā)展和生態(tài)平衡的和諧統(tǒng)一；其次，在新型城鎮(zhèn)的建設過程中，地方政府要充分利用國家給予的資金、政策和其他投入，完善農業(yè)基礎設施建設，同時還要聘請相關專家，讓他們?yōu)檗r業(yè)基礎設施建設提出寶貴意見，從根本上改善農村的生態(tài)環(huán)境，從而完善生態(tài)城鎮(zhèn)建設的基礎工作。例如，東營市董集鎮(zhèn)從2013年起，大力推進總投資7.9億元的楊廟社區(qū)建設工程，2016年年底前在全市率先完成了南展區(qū)11個村1535戶4792人的搬遷改造任務，實現傳統(tǒng)落后農村向生態(tài)城鎮(zhèn)的轉變。第三，地方政府應加大對新型城鎮(zhèn)化建設和農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的宣傳力度。新型城鎮(zhèn)化進程中的農業(yè)生態(tài)化發(fā)展的宣傳能夠引導農民樹立起正確的資源觀、生態(tài)觀和環(huán)境觀，提升他們對保護生態(tài)、保護環(huán)境、合理利用資源的重視程度，從而實現對大眾整體生態(tài)意識的提升。其一，地方農業(yè)和環(huán)保部門應深入農民群眾，全面開展土地使用及環(huán)境保護相關法律、政策的宣傳，豐富農民群眾科學、文化、環(huán)保知識的同時，引導他們樹立起正確的環(huán)保意識，努力營造全民環(huán)保的社會氛圍；其二，各區(qū)域應從生態(tài)環(huán)保專業(yè)人士中選出農業(yè)生態(tài)化發(fā)展監(jiān)督員，定期到中小學中開展生態(tài)環(huán)境保護講座，使他們從小就樹立正確的環(huán)境保護和生態(tài)保護意識；其三，地方政府應充分利用報紙、廣播電視等媒體的宣傳作用，對在農業(yè)生態(tài)化建設中表現突出的集體和個人進行表彰，同時向農民解讀改善農業(yè)生態(tài)化環(huán)境、高產、高收的成功案例，使農民切實體會到農業(yè)生態(tài)化建設的意義和價值所在，從而全面調動起農民深入參與農業(yè)生態(tài)化建設的積極性和主動性。第四，地方政府應做好新型城鎮(zhèn)化進程中農村剩余勞動力的就業(yè)工作。在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，農村經濟得到了快速發(fā)展，然而，由于農業(yè)用地被征用，農村剩余到動力數量也隨之增加。在這樣的發(fā)展背景下，如何妥善安置好農村剩余勞動力成為地方政府首先要解決的問題。對此，地方政府應從就業(yè)指導入手，引導農民樹立起科學、全面且深入的生態(tài)保護觀念，鼓勵他們在務工過程中，對相關工作的生態(tài)保護情況進行調查和分析。在此基礎上，地方政府還應鼓勵農民利用家鄉(xiāng)優(yōu)質生態(tài)資源自主創(chuàng)業(yè)，幫助他們建立符合地方生態(tài)發(fā)展要求的農業(yè)發(fā)展模式，幫助農民提高農業(yè)收益的同時，也能實現對地方農業(yè)生態(tài)化建設的推動。

（三）全面發(fā)展生態(tài)農業(yè)第一，地方政府應制定出科學完善的現代農業(yè)制度。2019年2月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》指出，要“實現小農戶與現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，加快推進農業(yè)農村現代化”。對此，各地方政府應在穩(wěn)定農業(yè)用地關系的基礎上改革土地制度，加快土地流轉的速度，努力實現農業(yè)生產現代化的發(fā)展。與此同時，地方政府還應從宏觀層面加強農業(yè)生態(tài)化建設的管理工作，鼓勵工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設帶動農業(yè)生態(tài)化建設，建立工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)生態(tài)化的經濟轉移機制，優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時，也能提高地方的農業(yè)收益。第二，地方政府應推動農業(yè)循環(huán)經濟的建立和發(fā)展。農業(yè)循環(huán)經濟是指以保護農業(yè)生態(tài)化環(huán)境、提高農業(yè)收益為出發(fā)點，結合物質循環(huán)、再生原理，實現農業(yè)廢物排放的減少和農業(yè)資源使用效率的提升。這種經濟模式不僅能夠為生態(tài)、環(huán)境與經濟的發(fā)展營造和諧的氛圍，還能全面控制農業(yè)污染，提高農民的經濟效益，具體模式可分為以下兩種：其一，農業(yè)循環(huán)模式。這種模式一般會在比較大的區(qū)域范圍內實施，地方政府應結合地方土地資源、生態(tài)條件、氣候條件等產業(yè)鏈節(jié)點的實際情況建立具有針對性的循環(huán)模式，努力借助生態(tài)農業(yè)實現農業(yè)生態(tài)化建設帶動經濟發(fā)展。例如，徐州市官山鎮(zhèn)徐州市近年來積極轉變資源利用方式，推動循環(huán)經濟發(fā)展，招引規(guī)?；鷳B(tài)循環(huán)產業(yè)項目融入興業(yè)富民實踐中，走上了龍頭企業(yè)引領、農業(yè)循環(huán)經濟與生態(tài)資源開發(fā)并駕發(fā)展的快車道，形成了自身的“官山模式。其二，能源利用模式。這種模式涉及農業(yè)廢棄物的回收再利用工作，地方政府可通過建立鄉(xiāng)、村及個人沼氣池的方式處理農業(yè)廢棄物，減少農業(yè)垃圾排放的同時，提高農業(yè)資源的使用效率，從而實現改善農村能源結構，促進能源循環(huán)利用的目的。第三，地方政府及相關農業(yè)、環(huán)保部門應積極推進綠色農業(yè)科技的發(fā)展。一方面，地方政府及農業(yè)、環(huán)保部門應樹立正確的農業(yè)科技價值觀，在新型城鎮(zhèn)化建設的進程中，始終堅持農業(yè)生態(tài)化建設，堅決制止犧牲生態(tài)環(huán)境而實現經濟效益的科技項目，全力扶持既有利于生態(tài)環(huán)境保護、又能實現經濟發(fā)展的科學技術，從而推動綠色農業(yè)的發(fā)展。另一方面，地方政府應加強綠色農業(yè)科技的宣傳和推廣工作。對此，地方政府一是要加大對綠色農業(yè)科技發(fā)展的支持力度，為其發(fā)展建立多元化的經費籌措渠道，同時重視專業(yè)技術人才的培養(yǎng)，努力在全國各地建立起符合地方特色的農業(yè)科學技術精英團隊；二是要鼓勵農民與相關專家共同開展農業(yè)技術科研項目，結合地方實際情況推動農業(yè)生態(tài)化建設，推動資源循環(huán)再利用的同時，提高農業(yè)資源的使用效率，借助生態(tài)農業(yè)推動我國農業(yè)生態(tài)化的整體發(fā)展。

參考文獻

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作者：薛明府 陳健 單位：南京林業(yè)大學經濟管理學院