ECFA條件下兩岸貿(mào)易合作的促進機制
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一、兩岸貿(mào)易形態(tài)轉(zhuǎn)換的政策軌跡
兩岸貿(mào)易發(fā)展中臺灣所采取的政策措施也發(fā)揮了重要作用,無論這種政策的動機是什么,也無論政策的采取是主動還是被動。正是在此意義上,兩岸貿(mào)易的政策軌跡可歸結(jié)為一種“回應而非互動,回應而非協(xié)商”的狀態(tài)。①基于此,本文嘗試采取一種政策響應視角,對兩岸貿(mào)易發(fā)展的政策軌跡予以解讀,以為機制建立之認識基礎。
(一)兩岸貿(mào)易的階段劃分與形態(tài)轉(zhuǎn)換
從1979年全國人大常委會《告臺灣同胞書》至2010年為止兩岸貿(mào)易的發(fā)展可劃分為五個階段,而兩岸貿(mào)易形態(tài)的轉(zhuǎn)換就蘊含于貿(mào)易發(fā)展的各個階段。第一,貿(mào)易萌芽階段(1979—1987)。該階段,兩岸貿(mào)易額總計55.1億美元,大陸對臺貿(mào)易從0.4億美元的貿(mào)易順差轉(zhuǎn)變?yōu)?.4億美元的貿(mào)易逆差。貿(mào)易形態(tài)的轉(zhuǎn)換過程是:從大陸單方面開放和臺灣禁止發(fā)展到主要通過香港秘密進行,再到臺灣當局被動因應時局,逐漸允許民間經(jīng)由轉(zhuǎn)口形式與大陸地區(qū)進行貿(mào)易,最終頒布相關政策法規(guī),使臺商取得了向大陸間接出口的合法地位,并于1987年開放臺灣民眾赴大陸探親的政策,從側(cè)面促進了兩岸貿(mào)易。第二,初步發(fā)展階段(1988—1992)。臺灣正式開放大陸地區(qū)物品間接輸入,公告準許輸入的大陸地區(qū)物品項目,兩岸貿(mào)易步入有限度的開放軌道,間接貿(mào)易額持續(xù)增長,但臺灣當局對自大陸進口仍存在諸多限制。臺灣出口方面,對大陸間接輸出商品,除部分高科技產(chǎn)品應依有關出口的規(guī)定辦理外,其余不加限制。兩岸貿(mào)易口徑進一步擴大,朝向正常的雙邊貿(mào)易邁出了重要一步。第三,加速發(fā)展階段(1993—2001)。兩岸貿(mào)易開始由轉(zhuǎn)口貿(mào)易向轉(zhuǎn)運貿(mào)易轉(zhuǎn)變,相對于轉(zhuǎn)口貿(mào)易,不僅節(jié)約了運輸成本,也節(jié)省了運輸時間。兩岸貿(mào)易快速發(fā)展,產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易開始逐步增加,逐漸形成了大陸對臺灣主要出口原材料以及半成品、臺灣向大陸主要出口電子產(chǎn)品和化工產(chǎn)品的貿(mào)易格局。同時兩岸經(jīng)貿(mào)也進入以投資為主導,投資帶動貿(mào)易的新階段。海峽兩岸分工發(fā)生了巨大變化,出現(xiàn)了“日本進口、臺灣設計、祖國大陸加工、歐美銷售”的貿(mào)易分工新模式。第四,深化發(fā)展階段(2002—2008)。兩岸先后加入WTO,經(jīng)濟政策不斷調(diào)整,市場進一步開放,兩岸貿(mào)易持續(xù)高速增長。在島內(nèi)企業(yè)的強烈要求下,臺灣“經(jīng)濟部”對進口大陸產(chǎn)品的開放程度也日益放寬,截至2005年,工業(yè)品開放項目達到7250項,開放比率升至83.3%。[1]76-83其中農(nóng)副產(chǎn)品也成為一個貿(mào)易熱點,大陸方面對臺灣產(chǎn)的部分農(nóng)產(chǎn)品實施零關稅進口措施,更激發(fā)了兩岸農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易熱,促進了臺灣水果等農(nóng)產(chǎn)品在大陸市場的銷售。第五,逐漸步入正?；A段(2008年至今)。2008年12月15日,兩岸海運直航、空運直航、直接通郵正式啟動,標志著兩岸交流更加緊密、關系更趨緩和,并為兩岸地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作逐漸步入正?；於嘶A。2010年ecfa的簽訂,更促使兩岸貿(mào)易步入正常化、制度化軌道。
(二)兩岸貿(mào)易形態(tài)轉(zhuǎn)換的政策軌跡:非協(xié)商式回應
基于政策面向客觀看待兩岸貿(mào)易的規(guī)模擴充與形態(tài)轉(zhuǎn)換,大陸的政策引導發(fā)揮了無可替代的主導作用,尤其是貿(mào)易形態(tài)提升性轉(zhuǎn)換的“突破”,往往體現(xiàn)出大陸政策強力引導的效應。當然,從合作的角度看,將兩岸貿(mào)易的發(fā)展看作兩岸“政策回應”的結(jié)果可能更顯公允,無論臺灣當局出于何種動機、處于主動還是被動地位而作出了一些符合兩岸貿(mào)易發(fā)展趨勢的政策規(guī)定。①1979年1月1日全國人大常委會的《告臺灣同胞書》打破了兩岸隔絕30年的僵局,兩岸貿(mào)易從此開啟新的篇章。1984年臺灣首次放寬自港澳轉(zhuǎn)口輸入大陸產(chǎn)品的限制,允許民間經(jīng)由轉(zhuǎn)口形式與大陸地區(qū)進行貿(mào)易。1985年,臺灣宣布《對港澳地區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易三項基本原則》,使臺商取得了向大陸間接出口的合法地位。1987年,臺灣當局首次開放27項大陸農(nóng)工原料進口,免受“警備總司令部”輸入檢查。同年11月,臺灣當局迫于民眾要求,開放臺灣民眾赴大陸探親,成為兩岸貿(mào)易發(fā)展的第二次轉(zhuǎn)折。兩岸門戶的逐漸開放,使兩岸貿(mào)易從單邊貿(mào)易逐步邁入雙邊貿(mào)易的格局。為了因應兩岸貿(mào)易發(fā)展的需求,臺灣于1988和1989年又先后頒布了《大陸產(chǎn)品間接處理原則》和《大陸地區(qū)物品管理辦法》,正式開放大陸地區(qū)物品間接輸入,并可標明在大陸地區(qū)生產(chǎn)制造。大陸也于1988年頒布《關于鼓勵臺灣同胞投資的規(guī)定》,首次對臺商到大陸投資作出系統(tǒng)規(guī)定,并給予投資優(yōu)惠和便利。兩岸貿(mào)易活動開始由無序轉(zhuǎn)向有序,貿(mào)易額漸漸增加,貿(mào)易商品也開始趨于多元化。1992年大陸掀起發(fā)展市場經(jīng)濟的熱潮后,兩岸貿(mào)易開始由轉(zhuǎn)口貿(mào)易向轉(zhuǎn)運貿(mào)易轉(zhuǎn)變。2000年12月,大陸相關部門頒布《對臺灣地區(qū)貿(mào)易管理辦法》,就對臺貿(mào)易的管理方式、指導原則、糾紛解決等進行規(guī)范,大陸對臺經(jīng)貿(mào)政策得以不斷完善,并趨于法制化。兩岸先后加入WTO,臺灣當局于2001年11月7日宣布以“積極開放、有效管理”取代“戒急用忍”的措施,兩岸市場得以進一步開放。[2]6-112008年6月“兩會”恢復商談,于同年12月15日基本實現(xiàn)了兩岸直接“三通”,使得兩岸貿(mào)易從間接貿(mào)易進入直接貿(mào)易階段,貿(mào)易規(guī)模擴大、貿(mào)易額迅速增加、貿(mào)易產(chǎn)品結(jié)構優(yōu)化。2010年6月簽署并于2010年9月12日開始實施的《兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》,則直接開創(chuàng)了兩岸貿(mào)易的制度化時代。盡管兩岸貿(mào)易與其他雙邊貿(mào)易相比仍存在諸多需要完善的方面,甚至存在一些為外人匪夷所思的政策規(guī)定,但是,在兩岸特殊政治關系下,在封閉作為經(jīng)濟合作起點,“敵視”貫穿經(jīng)濟合作過程的情勢下,兩岸公權力部門所采取的或主動、或被動、或明確或暗示的政策舉措,應可看作是一種適應兩岸經(jīng)濟關系變化態(tài)勢的政策回應。這種政策回應不僅推動了兩岸貿(mào)易形態(tài)的轉(zhuǎn)換,也為兩岸貿(mào)易機制的建立并最終走向協(xié)商建立了基礎。
二、基于兩岸貿(mào)易合作走向的政策訴求:以國際市場開拓為主
通過對兩岸貿(mào)易過程的總結(jié)和政策軌跡的梳理,可以對兩岸貿(mào)易的走向進行一個粗線條的預測,并在此基礎上探尋其所蘊含的政策訴求。
(一)兩岸貿(mào)易合作的走向
從一般意義上說,在制度性一體化條件下,借助于經(jīng)濟一體化所產(chǎn)生的貿(mào)易創(chuàng)造效應、市場擴大效應,一體化成員間的雙邊貿(mào)易均會得到量的擴充和質(zhì)的提升,兩岸貿(mào)易也不例外。因此,兩岸貿(mào)易規(guī)模逐步擴大、貿(mào)易結(jié)構趨于合理、服務貿(mào)易大幅成長等應是兩岸貿(mào)易發(fā)展中水到渠成式的走向。在此基礎上,本文更為關注兩岸貿(mào)易關系在國際市場的體現(xiàn)及其變化趨勢。眾所周知,隨著兩岸經(jīng)貿(mào)關系的發(fā)展,兩岸與國際市場的關聯(lián)性愈益加強。這一問題既包括兩岸共同參與國際經(jīng)濟一體化的方式問題,也包括兩岸在國際市場的競合關系問題。本文借助兩岸農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭現(xiàn)象對第二個問題進行論述。兩岸農(nóng)產(chǎn)品出口在產(chǎn)品結(jié)構和市場結(jié)構上均具有一定的相似性。從出口市場來看,大陸與臺灣各自農(nóng)產(chǎn)品出口市場排名前10位中有6個是相同的,如日本、香港、美國、韓國、馬來西亞和越南。各自出口排名較前的產(chǎn)品,相似度也較高,例如鰻魚在大陸出口農(nóng)產(chǎn)品中排名第二位,在臺灣排名第十位左右,從1992年到2006年,臺灣活鰻魚在日本市場的占有率從88.85%下降到43.78%,大陸活鰻魚在日本市場的占有率從11.01%上升至56.21%。[3]35-40大陸南方與臺灣在農(nóng)產(chǎn)品國際市場上競爭更為激烈。統(tǒng)計表明,1997年至2003年,福建和臺灣的14種主要出口農(nóng)產(chǎn)品中有近50%的農(nóng)產(chǎn)品是相同的。就兩岸在國際貿(mào)易領域的關系而言。在現(xiàn)象層面,兩岸都對在國際市場無序競爭導致的產(chǎn)業(yè)競爭力下降有充分的認知;在政策層面,兩岸貿(mào)易管理部門、貿(mào)易組織和企業(yè)均采取了相應措施,化解兩岸在國際市場的惡性競爭,并對在國際市場加強貿(mào)易分工合作抱持高度期待;在制度層面,兩岸在ECFA簽署與實施后,都將一體化的制度觸角延伸到了國際經(jīng)濟空間,試圖進行兩岸共同參與國際經(jīng)濟合作的制度安排。雖然由于兩岸的特殊關系和國際經(jīng)濟合作特有的復雜性,這一制度安排的最終成型尚需時日,但這一走向不會改變。不過,這一走向的現(xiàn)實化,需要兩岸以合理的貿(mào)易分工參與國際經(jīng)貿(mào)體系,也需要兩岸探尋一條共同參與國際經(jīng)濟一體化的合理方式。
(二)兩岸貿(mào)易合作的政策訴求
貿(mào)易合作的合規(guī)律發(fā)展,不僅體現(xiàn)為一種對市場規(guī)律的適應,在兩岸特殊關系下,還體現(xiàn)為一種對規(guī)律的把握和運用。這種運用從另一個角度看,就是貿(mào)易合作的政策訴求。兩岸貿(mào)易的政策訴求體現(xiàn)在四個層面:第一個層面要求解決目前貿(mào)易合作中存在的突出問題,發(fā)揮兩岸貿(mào)易合作的經(jīng)濟帶動和結(jié)構轉(zhuǎn)型效應;第二個層面是深化兩岸貿(mào)易合作機制。目前,兩岸所簽署的貨物貿(mào)易協(xié)議涵蓋的產(chǎn)品領域、服務貿(mào)易協(xié)議包括的服務業(yè)開放項目均不能適應兩岸貿(mào)易發(fā)展趨勢,應在增加貨物貿(mào)易產(chǎn)品種類、擴大服務業(yè)開放范圍的基礎上,逐步降低合作門坎,發(fā)展兩岸服務貿(mào)易,并為貨物貿(mào)易提供支持;第三個層面要求推動兩岸各自內(nèi)部的經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型,為分工提供結(jié)構基礎,為合作提供結(jié)構與政策環(huán)境;第四個層面要求提升開拓國際市場的共同認知并形成合力,以科學的兩岸貿(mào)易分工融入國際貿(mào)易分工體系,為兩岸在國際經(jīng)濟空間開展經(jīng)濟合作的制度合作創(chuàng)造條件。為此,兩岸應立足兩岸貿(mào)易實際,在內(nèi)部政策調(diào)整的基礎上,加強更廣泛議題的協(xié)商,在ECFA框架下構筑更為合理的貿(mào)易與投資互動關系。同時,雙方可通過合作條件的創(chuàng)造,改變兩岸經(jīng)濟合作單一的“協(xié)議拉動型”模式[4],改變ECFA時代產(chǎn)業(yè)主體過于依賴“兩會”協(xié)商的局面。
ECFA是兩岸經(jīng)濟合作的宏觀機制,因此,EC-FA條件下兩岸貿(mào)易促進機制的構建和完善,其著力點主要在于完善政策實施機制。
(一)完善兩岸貿(mào)易糾紛解決機制
兩岸貿(mào)易從間接走向直接,從非正?；呦蛘；瘹v時不久,基礎尚不牢固,ECFA的簽署與實施雖然為兩岸貿(mào)易的常態(tài)化發(fā)展構建了框架機制,但是,兩岸貿(mào)易不平衡、開放不對等所衍生的各種貿(mào)易爭端和糾紛解決機制尚未真正建立,或者說,兩岸貿(mào)易發(fā)展中所產(chǎn)生的問題僅僅靠相互協(xié)商是不能完全解決的,有的貿(mào)易糾紛需要訴訟裁決,以法律手段予以規(guī)范。因此,兩岸需要進一步提升糾紛與爭端解決機制的層次,以建立與多元化市場機制、多元化市場主體相符的多元化爭端解決機制。因此,法律機制的構建應提上協(xié)商日程。但是,由于兩岸政治關系的特殊性,在兩岸尚未就臺灣政治定位進行協(xié)商的條件下,存在大陸對臺灣司法判決的認可問題。加上雙方的法律制度不一,裁決程序也有差異,因此,法律機制的建立在制度和技術上都有障礙。目前兩岸可在建立貿(mào)易糾紛仲裁機制的基礎上,對雙方確需法律解決的糾紛,可以采取由兩岸適宜司法機構裁定的辦法。其法律裁定文書,由“兩會”(或由兩會授權其執(zhí)行機構“經(jīng)合會”)認定后相互送達對方,“兩會”認定后送達對方相關部門即予采信。如此,既可擺脫兩岸司法裁決認定的制度困境,也可克服雙方裁決程序不一帶來的技術問題。因此,法律機制的建立應是對仲裁機制的有益補充。此外,建立雙方城市或次區(qū)域貿(mào)易糾紛解決的法律機制也是法律機制建立的一個面向。
(二)兩岸貿(mào)易合作的金融支持機制
兩岸貿(mào)易的發(fā)展需要完善的兩岸金融合作機制來支撐。2009年4月和11月簽署的《海峽兩岸金融合作協(xié)議》和《兩岸金融合作監(jiān)管備忘錄》(MOU),是兩岸金融制度化合作的標志,也是兩岸金融合作機制建立的指導原則。[5]64-70在此原則和框架下,ECFA關于服務業(yè)開放的相關協(xié)議對兩岸金融服務業(yè)相互開放作出了降低準入門坎的承諾。但是,相關機制并不完善。目前存在的主要問題,一是雙方審核程序的繁雜不利于金融機構的進入,二是臺灣銀行業(yè)分支機構只存在于大陸東南部的沿海城市,與兩岸貿(mào)易向大陸中西部的地域擴展形勢不符。因此,簡化程序,建立金融服務的區(qū)域轉(zhuǎn)移機制迫在眉睫。與此同時,兩岸直接的貨幣清算機制還未完全建立起來,可采取由雙方指定清算行進行清算,走向人民幣和新臺幣現(xiàn)鈔清算,向兩岸商業(yè)銀行全面開辦人民幣和新臺幣各項業(yè)務過渡,直至建立“直接清算”模式的方向發(fā)展[6]52-55,最終形成通暢安全的結(jié)算管道和科學合理的計價結(jié)算機制。
(三)建立兩岸貿(mào)易發(fā)展的評估機制
貿(mào)易合作是兩岸經(jīng)濟合作的主要內(nèi)容,對兩岸貿(mào)易的學術評估早已見之于產(chǎn)業(yè)界、學術界,但是,兩岸尚未有公權力部門指定或授權的機構進行專門的貿(mào)易評估。換言之,兩岸貿(mào)易評估機制尚未真正建立。貿(mào)易評估機制的缺位是兩岸貿(mào)易決策與貿(mào)易現(xiàn)實進展存在時滯的重要原因,也是導致兩岸貿(mào)易成本高的因素之一。當前,可由“兩會”代表兩岸貿(mào)易主管部門授權“兩岸經(jīng)濟合作委員會”組織相關專家、行業(yè)領袖、適宜身份的經(jīng)濟技術官員,成立兩岸貿(mào)易評估組織,定期舉行相應的評估報告會,兩岸貿(mào)易評估報告。該評估報告既可供兩岸產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟界作投資參考,也可提交兩岸貿(mào)易主管部門作為兩岸經(jīng)貿(mào)決策的依據(jù)。兩岸合作評估兩岸經(jīng)貿(mào),其用意不僅在于建立多渠道的評估機制,也在于充分利用兩岸不同領域的視角、立場、利益出發(fā),達致對兩岸貿(mào)易的公允評價,以便于兩岸更為科學地發(fā)現(xiàn)兩岸貿(mào)易存在的問題,并為解決問題制定科學的政策措施。
(四)完善ECFA實施機制
ECFA簽訂與實施近一年來的實踐表明,該框架協(xié)議對加強和增進兩岸的經(jīng)濟、貿(mào)易和投資合作,促進貨物和服務貿(mào)易自由化,建立公平、透明、便利的投資及其保障制度發(fā)揮了重要作用。與此同時,ECFA實施中也存在進程緩慢、落實難等問題。究其原因,ECFA實施機制松散,執(zhí)行機構權威不足是一個重要原因。因此,兩岸應強化ECFA實施機制,其核心提升兩岸經(jīng)濟合作委員會職權。兩岸應進一步思考“兩會”職能,充分發(fā)揮“兩會”協(xié)商事關兩岸關系大局議題的功能,將“兩會”從事務性協(xié)商中解放出來。在目前的協(xié)商機制下,“兩會”的職能提升在形式上仍需由“兩會”通過協(xié)商予以實現(xiàn)。在兩岸授權下實現(xiàn)該目標后,“兩會”可對“兩岸經(jīng)濟合作委員會”的職權問題進行協(xié)商,以賦予其兩會協(xié)商之后事務性問題的執(zhí)行職能,既利于其作為專門機構推動兩岸貿(mào)易、投資等協(xié)議的實施,也為“兩岸經(jīng)濟合作委員會”在未來的身份轉(zhuǎn)換準備條件。（本文作者：劉澈元、談琳 單位：廣西師范大學經(jīng)濟管理學院）