治理下的食用農(nóng)產(chǎn)品安全跨部門監(jiān)管

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摘要：食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)制的健全與成熟關(guān)乎食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的健康發(fā)展、國計民生安危。在公共治理視域下探究食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的跨部門監(jiān)管，有助于填補跨部門實證研究空白，能彌合監(jiān)管縫隙，形成跨部門監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：治理視域；食用農(nóng)產(chǎn)品；安全監(jiān)管

一、協(xié)同是治理視域下食用農(nóng)產(chǎn)品安全跨部門監(jiān)管題中應(yīng)有之意

食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留和重金屬超標(biāo)事件，很大程度上挫傷了消費者的信心，從而導(dǎo)致傷農(nóng)害農(nóng)，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)造成了不可估量的損失。面對市場失靈政府彌合治理縫隙的補位功能失效、公眾對政府監(jiān)管能力產(chǎn)生懷疑；不完善不健全的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制設(shè)置、有缺陷監(jiān)管制度機(jī)制會造成劣幣驅(qū)逐良幣的市場亂象，危機(jī)人民生命安全、引發(fā)社會恐慌和社會不公。治理實質(zhì)上是一種合作管理。治理視域下各參與主體基于共同的公共管理目標(biāo)和共同利益，平等合作，制定系列的規(guī)則，建立起組織結(jié)構(gòu)，從而形成一種伙伴關(guān)系的互動網(wǎng)絡(luò)。食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)涵蓋從田間到餐桌整個生物鏈條，食用農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量也涉及農(nóng)業(yè)行政部門以及整合后的市場監(jiān)管部門的職責(zé)，從種植、生產(chǎn)、流通全過程的安全監(jiān)管，涉及政府眾多的機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、公眾多方參與、多元化治理手段的協(xié)同共治，進(jìn)行多中心、多維度、多層次的跨界合作，形成開放性的公共治理機(jī)制。

二、監(jiān)管碎片化、內(nèi)卷化的現(xiàn)實困境

長期以來，由于改革不到位，現(xiàn)有法律法規(guī)的缺陷、組織機(jī)構(gòu)的交叉、新的責(zé)任和激勵機(jī)制匱乏、監(jiān)管方式的單一和檢測技術(shù)的滯后等原因，導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品市場失靈產(chǎn)生，流通市場存在較大的監(jiān)管真空。呈現(xiàn)碎片化、內(nèi)卷化的現(xiàn)實困境，給監(jiān)管跨部門協(xié)作的難度和挑戰(zhàn)。監(jiān)管的“碎片化”表現(xiàn)在立法不足、治理主體權(quán)責(zé)重構(gòu)以及治理架構(gòu)組織、制度、程序和手段等層面的問題引發(fā)的地方治理的潰敗和沖突；監(jiān)管的“內(nèi)卷化”是指一個社會或組織增長，而是處于一種不斷內(nèi)卷、自我復(fù)制與精細(xì)化的狀態(tài)，只是在一個簡單層次上自我重復(fù)。

（一）立法不足造成監(jiān)管困境

“法無授權(quán)不可為”，執(zhí)法人員要在法律框架內(nèi)執(zhí)法。然而，法律不完善使得跨部門合作治理無法可依卻又成為效率的掣肘，相關(guān)定義模糊不清造成法律造成司法實踐的無所適從。按照《食品安全法》第三十五條規(guī)定，從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可，但是銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可。［1］這意味著是否界定為食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品將直接影響到經(jīng)營者行政取得許可的取得以及經(jīng)營的合法性。即便2018年機(jī)構(gòu)改革前國務(wù)院相關(guān)部委簽訂《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管合作協(xié)議》界定了食用農(nóng)產(chǎn)品的范圍，但在操作層面對部分產(chǎn)品屬性認(rèn)定諸如林蛙、蜂蜜等，仍存在很多爭議，造成監(jiān)管盲區(qū)和沖突產(chǎn)生。

（二）大部制改革后監(jiān)管職責(zé)尚需厘清

食用農(nóng)產(chǎn)品安全跨部門監(jiān)管在當(dāng)前大部制綜合執(zhí)法改革過程中，因治理重心下移、執(zhí)法力量下沉，為政府各部門聯(lián)動、整體治理提供了改革進(jìn)一步推進(jìn)的思路，一定程度上改變了過去分段管理的監(jiān)管盲區(qū)，解決政出多門、九龍治水的碎片化管理問題，但深層次的組織架構(gòu)機(jī)構(gòu)整合尚未形成，沒有根本解決長期以來廣為詬病的職責(zé)同構(gòu)與內(nèi)卷化問題。如目前我國食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有三部門協(xié)作共同監(jiān)管，國家衛(wèi)生健康委員會下設(shè)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測評估司，組織擬訂該行業(yè)國家安全標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險評估和審查工作。國家市場監(jiān)督總局下設(shè)多個食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)行食用農(nóng)產(chǎn)品全流程監(jiān)管、分析研判食用農(nóng)產(chǎn)品安全形勢、參與制定食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)。隸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局，實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測和抽檢工作，負(fù)責(zé)起草相關(guān)行業(yè)法規(guī)及政策建議，擬定行業(yè)安全風(fēng)險評估方案及相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。多部門管理權(quán)責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)不明易出現(xiàn)推諉扯皮的監(jiān)管盲區(qū)和管理真空。

（三）監(jiān)管方式和水平有待提高

1.信息不對稱，造成“劣幣驅(qū)逐良市”。食用農(nóng)產(chǎn)品多具有信任品屬性，生產(chǎn)者和消費者之間容易由于信息不對稱引發(fā)逆向選擇。我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)特點是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)未能形成集約化，多以家庭化、小規(guī)模、分散化為主，消費者無法辨別產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量及安全水平，傾向于購買廉價產(chǎn)品，而部分農(nóng)戶受利益驅(qū)使，為節(jié)約成本提高利潤，不按要求使用農(nóng)藥投入品如此循環(huán)，容易造成市場的供求關(guān)系結(jié)構(gòu)性偏差，導(dǎo)致發(fā)生劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)除優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的“逆淘汰”現(xiàn)象。2.食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者法律意識不強(qiáng)，造成“違法不知后果”。大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)散戶沒有經(jīng)過法律教育和專業(yè)培訓(xùn)，一味追求效益和節(jié)約成本，隨意增加農(nóng)藥投入品的食用數(shù)量和劑量，對違法后果認(rèn)識不足，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生。3.食用農(nóng)產(chǎn)品抽檢投入不足，造成“抽檢流于形式”。雖然國家加大了對農(nóng)產(chǎn)品抽檢的范圍和力度，但食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管目前普遍存在監(jiān)督抽檢經(jīng)費不足、食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢不夠、問題發(fā)現(xiàn)率不高等問題。

三、建立健全跨部門監(jiān)管協(xié)同機(jī)制

（一）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系

正如“手表定律”所指出的多個標(biāo)準(zhǔn)會引發(fā)管理和執(zhí)法上的混亂不清使人無所適從一樣，法律法規(guī)的不完善會成為良好營商環(huán)境的掣肘。出臺明確統(tǒng)一且與國際接軌的全國標(biāo)準(zhǔn)，廢除國內(nèi)各個行業(yè)相互矛盾的標(biāo)準(zhǔn)以及與國際慣例相矛盾的標(biāo)準(zhǔn)，完善覆蓋各類食用農(nóng)產(chǎn)品全部生產(chǎn)過程、全產(chǎn)業(yè)鏈的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)，使生產(chǎn)商和各級監(jiān)管部門和有規(guī)可守、有標(biāo)可依。國家農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康和市場監(jiān)管等部門，要加大市場調(diào)研，通過科學(xué)論證，明確界定食用農(nóng)產(chǎn)品的品種、細(xì)類等，如有地方特色的食用農(nóng)產(chǎn)品，可由省級人大出臺相關(guān)條例，予以充分補充和說明。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)平臺，完善實用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的數(shù)據(jù)資源共享庫，建立全國統(tǒng)一的產(chǎn)地準(zhǔn)出制度，將其與市場準(zhǔn)入機(jī)制相銜接，力求做到“一個食用農(nóng)產(chǎn)品，一個驗證碼，一個身份標(biāo)識”，形成產(chǎn)品生產(chǎn)源頭質(zhì)量安全的可追溯機(jī)制。

（二）建立良性、動態(tài)的食品安全監(jiān)管職責(zé)承擔(dān)機(jī)制和效能激勵機(jī)制

食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管作為一種特殊公共產(chǎn)品，具有消費的非競爭性和收益的非排他性，決定了政府在多中心監(jiān)管中具有主導(dǎo)責(zé)任。以問題導(dǎo)向和閉環(huán)思維，借鑒發(fā)達(dá)國家從“農(nóng)產(chǎn)到餐桌”全鏈條全流程監(jiān)管經(jīng)驗，完善“權(quán)責(zé)清單”明晰各部門職責(zé)、權(quán)限、程序的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)固定章程和議事機(jī)制打破處置權(quán)交叉、彌合監(jiān)管縫隙，形成權(quán)責(zé)清晰、程序透明公正的跨部門監(jiān)管機(jī)制。以精細(xì)化的思路進(jìn)行制度設(shè)計，加強(qiáng)部門協(xié)作的同時，強(qiáng)化部門工作責(zé)任，做好條線監(jiān)管工作，建議提升各級食品安全委員會的行政級別。作為跨部門監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，食品安全委員會需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、健康委等部門工作，提升“條塊關(guān)系”中政治地位及協(xié)調(diào)聯(lián)動能力，通過立法和制度設(shè)計明晰綜合管理中職能部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)分工，細(xì)化監(jiān)管組織領(lǐng)導(dǎo)、準(zhǔn)入登記備案、質(zhì)量監(jiān)管、巡查抽檢、安全預(yù)警、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)的工作規(guī)程和績效考評指標(biāo)體系，完善“雙隨機(jī)、一公開”的執(zhí)法公示制度，把干部履職盡責(zé)情況與業(yè)績考核掛鉤，實行黨政同責(zé)，建立健全績效考核獎懲機(jī)制。

（三）強(qiáng)化共治，提升監(jiān)管現(xiàn)代化專業(yè)化水平

1.依托“互聯(lián)網(wǎng)+信用”監(jiān)管，完善信用體系。面對新的市場環(huán)境，傳統(tǒng)運動式“人盯人”的監(jiān)管模式顯得力不從心和捉襟見肘，這種極具顛覆性的變化必須依托現(xiàn)代科技發(fā)展的智慧監(jiān)管手段，以數(shù)據(jù)驅(qū)動監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、精細(xì)化，建立和完善食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷企業(yè)信用等級制度和紅黑名單制度，依托安全信用監(jiān)管平臺，如各地積極探索的“一票通”制度，這種制度不僅成為產(chǎn)品生產(chǎn)流通時的銷售憑證、供貨憑證、銷售合同，還可以通過“一鍵掃碼”實現(xiàn)產(chǎn)品在種植養(yǎng)殖、屠宰分割、生產(chǎn)加工、流通運輸、倉儲保管、餐桌消費等生產(chǎn)流通全鏈條的信息可追溯。食品原料的來源信息獲取的便捷精準(zhǔn)，不僅方便企業(yè)建設(shè)清晰的臺賬，又可方便監(jiān)管部門利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺、GPS定位系統(tǒng)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)精準(zhǔn)定位不合格商販的位置，實現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品的電子監(jiān)察，同時，方便公眾獲取產(chǎn)品產(chǎn)地、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息，讓消費者買得放心，吃得安心，即便遇到不法商家也可以通過微信、微博等微媒體的官方公眾號，上傳視頻、文字、圖片等方式，將證據(jù)“交給”市場監(jiān)管平臺，投訴商家，監(jiān)管部門的平臺管理人員可以在線通過手機(jī)、電腦的反饋給消費者相關(guān)投訴的解決方案，形成閉環(huán)網(wǎng)格化監(jiān)管。

2.加大食用農(nóng)產(chǎn)品安全宣傳教育力度，培育企業(yè)的核心價值觀。食用農(nóng)產(chǎn)品安全需要全社會的共同參與，食品相關(guān)產(chǎn)業(yè)是良心產(chǎn)業(yè)，對企業(yè)家而言，把好生產(chǎn)第一道關(guān)口是企業(yè)家的社會責(zé)任，在提高企業(yè)違法成本的同時，引導(dǎo)企業(yè)家以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領(lǐng)，加大企業(yè)道德建設(shè)增強(qiáng)行業(yè)自律。如通過報紙、電臺、微信公眾號加強(qiáng)主流媒體宣傳引導(dǎo)，在學(xué)校和在鎮(zhèn)和農(nóng)村開設(shè)法制宣講專題提升廣大人民群眾食用農(nóng)產(chǎn)品識假辨假能力、維權(quán)意識等法治素養(yǎng)。

3.推行基層網(wǎng)格化監(jiān)管，推動治理重心下沉。目前食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)多數(shù)以小作坊、小餐飲的分散化模式為主，絕大多數(shù)生產(chǎn)還是沒有形成規(guī)?；s化新型訂單農(nóng)業(yè)，決定了監(jiān)管難點和重點在農(nóng)村，在市場需求邁向中高端的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，除了強(qiáng)化企業(yè)行業(yè)自律外還要加強(qiáng)村委會和行業(yè)協(xié)會管理功能。如協(xié)調(diào)廠商與農(nóng)戶簽署《食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾書》，建立政社分開、政會分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的食用農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)組織自治體系，推動廠商自覺形成積極履行進(jìn)貨進(jìn)料查驗、索證索票、出廠檢驗、過期下架、不合格退市等行業(yè)規(guī)范意識；依法嚴(yán)懲食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售違法行為，對生產(chǎn)和集中交易市場開辦者、貯存服務(wù)提供者未履行法定義務(wù)、銷售者銷售不合格食用農(nóng)產(chǎn)品等違法違規(guī)行為予以立案查處，重點加大對違法添加非食用物質(zhì)和超范圍、超限量使用農(nóng)藥投入品、食品添加劑等問題的打擊力度，嚴(yán)懲重處，增強(qiáng)法治的權(quán)威性和震懾作用；通過政府第三方機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的方式推動食用農(nóng)產(chǎn)品的一部分監(jiān)管、檢驗職能向社會轉(zhuǎn)移，以減輕政府治理成本；形成以“定區(qū)域、定人員、定職責(zé)”為主要制度的網(wǎng)格化監(jiān)管模式，加大農(nóng)村監(jiān)管協(xié)管員的人員保障力度，同時新聞媒體、行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督作用、鼓勵廣大人民群眾積極舉報，與監(jiān)管部門一道協(xié)同開展違法情況舉報工作，織密橫向到邊、縱向到底、食品藥品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

參考文獻(xiàn)

［1］中華人民共和國食品安全法（2018修正），中華人民共和國主席令22號，2018年12月29日.

［2］趙娟：《制度實施的激勵機(jī)制：中國食品安全監(jiān)管困境的一個解釋框架》.2019年9月，P91.

作者：李云端 單位：中共丹東市委黨校