水利平臺(tái)論文：水利投融資平臺(tái)建構(gòu)思考

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本文作者：劉世慶、齊天樂(lè) 單位：四川省社會(huì)科學(xué)院

我國(guó)1978年的改革從根本上改變了過(guò)去完全由中央政府投資且直接無(wú)償撥款的建設(shè)辦法，地方政府由此開(kāi)始擔(dān)負(fù)起基礎(chǔ)建設(shè)資金籌措和投資建設(shè)的角色。我國(guó)改革開(kāi)放前實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的投資建設(shè)制度，1978年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，財(cái)政改革首先拉開(kāi)大幕，其中特別有兩大改革對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)生重大影響，一是“撥改貸”：建設(shè)資金從中央財(cái)政無(wú)償劃撥改為有償貸款，企業(yè)則必須自負(fù)盈虧。二是“分灶吃飯”：財(cái)政體制從“統(tǒng)收統(tǒng)支”改為“劃分收支，分級(jí)包干”，按照企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，明確劃分中央與地方的收支范圍，并按此確定各地的包干基數(shù)，即中央與地方“分灶吃飯”?！胺衷畛燥垺钡暮诵母淖兪墙⑵鹦滦偷闹醒肱c地方關(guān)系，地方政府要承擔(dān)籌集資金和投入建設(shè)的任務(wù)，之后的“分稅制”改革進(jìn)一步把“劃分收支”改為“劃分稅種”，并通過(guò)稅種、稅率、分成調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)和公共財(cái)政建設(shè)等，不斷完善和規(guī)范中央與地方關(guān)系。這些改革調(diào)動(dòng)了地方的積極性，但也積累了許多矛盾，轉(zhuǎn)型過(guò)程中改革的不到位和不同步問(wèn)題突出，特別是分稅制改革及以后的稅種稅率調(diào)整，中央財(cái)政分成比例和收入不斷提高，地方財(cái)政收入難以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的龐大支出。與此同時(shí)，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題也十分突出，財(cái)稅改革未能及時(shí)合理劃分中央與地方事權(quán)（見(jiàn)下表），地方政府財(cái)權(quán)小但事權(quán)大。在此特殊背景下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大任務(wù)促使地方政府積極進(jìn)行投融資體制的改革和創(chuàng)新，推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生和發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性、外部性，私人資本往往不愿進(jìn)入，必須由政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，至少在一定階段，投融資平臺(tái)產(chǎn)生發(fā)展具有其必然性和必要性。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)注重產(chǎn)權(quán)研究與效率研究的基本框架內(nèi)，市場(chǎng)產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。依據(jù)薩繆爾遜（1954）的定義，公共產(chǎn)品是“每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，并不能減少任何他人也消費(fèi)該產(chǎn)品”，具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和公益性。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施這樣的公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，正是由于非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和公益性的存在，形成了“一人付費(fèi)，多人使用”的“搭便車(chē)”格局和“一人修建，多人受益；一人破壞，多人受害”的外部性效應(yīng)。因此，私人投資不愿或者無(wú)力進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。但從另一方面來(lái)說(shuō)，也正是基于基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品的公益性和外部性效應(yīng)，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體地位顯得尤為重要。對(duì)于私人投資來(lái)說(shuō)，由于不能阻止他人使用，其私人收益流失是低效率的投入，但對(duì)政府來(lái)說(shuō)，衡量其投資效率的標(biāo)準(zhǔn)不再是單一的投入產(chǎn)出比，而是整個(gè)社會(huì)福利水平。因此，政府以平臺(tái)公司為主而投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是高效率的投入，是必須作為的作為。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年的高速增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程是我國(guó)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的30年，也是資金大投入的30年，這種高速增長(zhǎng)帶來(lái)巨大的資金缺口并推動(dòng)平臺(tái)公司迅速發(fā)展。在2008年我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)而出臺(tái)的“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃表現(xiàn)尤為突出。在現(xiàn)在和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的城市化進(jìn)程將不斷深入，社會(huì)事業(yè)進(jìn)一步全面發(fā)展，國(guó)家財(cái)政支出將更加龐大，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金缺口將長(zhǎng)期存在。如前所述，投融資平臺(tái)對(duì)于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口可以發(fā)揮重要作用。因此，依靠投融資平臺(tái)，多渠道籌集資金，引導(dǎo)民間資本投入便成為地方政府保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要選擇。

地方政府對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)功不可沒(méi)。改革開(kāi)放以來(lái)，GDP實(shí)際上已成為評(píng)估地方發(fā)展水平和地方官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)之一。在這種隱性的規(guī)則下，地方政府的發(fā)展思路和行為模式將圍繞這一指標(biāo)，積極展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，尤其是投資沖動(dòng)和投資競(jìng)爭(zhēng)。為此，建立一系列專(zhuān)業(yè)投融資公司承接銀行或信托資金，承擔(dān)公共領(lǐng)域投資任務(wù)，并不斷追加對(duì)投融資平臺(tái)公司的資源注入和種種政策性幫助，提高融資規(guī)模，增加地方投資，促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，是地方政府的理性選擇，并在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中不斷強(qiáng)化和延續(xù)。在現(xiàn)行體制環(huán)境下推動(dòng)投融資平臺(tái)發(fā)展是地方政府滿(mǎn)足自身投資需求的有效途徑。

水利投融資平臺(tái)建設(shè)的必要性和緊迫性

（一）水利建設(shè)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性必須確立政府投入的主導(dǎo)地位

水利建設(shè)具有突出的公益性特征，需要政府投入居主導(dǎo)地位。水利建設(shè)是關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，需要政府不斷增強(qiáng)水利國(guó)有資本活力、控制力、影響力。國(guó)務(wù)院2011年關(guān)于加快水利改革發(fā)展的一號(hào)文件指出，水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全。同時(shí)還明確規(guī)定，要加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，各級(jí)財(cái)政對(duì)水利投入的總量和增幅要有明顯提高。

（二）水利投入政策要求地方籌集配套資金

水利建設(shè)資金財(cái)政投入部分由中央和地方共同分擔(dān)，是世界上大多數(shù)國(guó)家的做法，也將是我國(guó)的長(zhǎng)期政策。我國(guó)現(xiàn)行政策規(guī)定，國(guó)家投資的水利、水保項(xiàng)目，均要求地方政府有一定配套資金。以《全國(guó)冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)實(shí)施方案》為例，在今冬明春農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)的總投資中，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資約占41%，地方各級(jí)財(cái)政配套投資占比44%，群眾及社會(huì)其他組織投資占比15%。國(guó)務(wù)院2011年關(guān)于加快水利改革發(fā)展的一號(hào)文件進(jìn)一步明確地方政府籌集水利建設(shè)配套資金的任務(wù)，隨著中央財(cái)政投資力度不斷加大，地方配套資金也將不斷增長(zhǎng)，這也是水利投融資平臺(tái)加快發(fā)展的特殊政策環(huán)境。

（三）水利大發(fā)展的新形勢(shì)亟需加大資金投入和平臺(tái)建設(shè)

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府十分重視水利建設(shè)，深刻把握水利事業(yè)發(fā)展的規(guī)律性。國(guó)務(wù)院2011年關(guān)于加快水利改革發(fā)展的一號(hào)文件更把水提到“生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”的高度，明確水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源。該文件明確指出：人多水少、時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本水情；洪澇災(zāi)害頻繁仍然是我國(guó)的心腹大患；水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸；農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷；水利設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板，加大水利投入和水利發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的必然要求。我國(guó)2010年全社會(huì)水利投資總額為2328億元，僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.58%，而世界上發(fā)達(dá)國(guó)家水利投入占整個(gè)社會(huì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重一般穩(wěn)定維持在2%以上。加快水利建設(shè)刻不容緩，水利投融資平臺(tái)建設(shè)的必要性和緊迫性也由此可見(jiàn)。

部分省市推動(dòng)水利投融資平臺(tái)發(fā)展的做法與經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)水利投融資平臺(tái)發(fā)展時(shí)間還不長(zhǎng)，還很不成熟，但作出了許多可貴的探索和努力，以推動(dòng)平臺(tái)公司健康發(fā)展。根據(jù)我們對(duì)部分省市的調(diào)研，主要有以下做法值得進(jìn)一步探索和借鑒。

（一）注入優(yōu)良資產(chǎn)

水利投融資平臺(tái)成立之初，各省市都明確將水利優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃入集團(tuán)公司，以此作為水投集團(tuán)的融資基礎(chǔ)?，F(xiàn)將部分省市劃入資產(chǎn)的情況歸納如下：河北省將王快水庫(kù)、西大洋水庫(kù)、東武仕水庫(kù)等水利資產(chǎn)注入河北水投集團(tuán)；河南省政府將價(jià)值48.4321億元的五大灌區(qū)、五大水庫(kù)、南水北調(diào)干線工程河南段及相關(guān)配套工程等資金注入水投公司；重慶市政府將大足玉灘水庫(kù)、開(kāi)縣鯉魚(yú)塘水庫(kù)等大中型水庫(kù)20多座劃入重慶水投，總價(jià)值124.3億元；貴州省水利廳將黔中水利樞紐存量資產(chǎn)24.1255億元、松柏山水庫(kù)存量資產(chǎn)5.3585億元，以及安順龍宮水電賓館存量資產(chǎn)2408萬(wàn)元注入水投集團(tuán)。另外，寧夏回族自治區(qū)、湖南省還將多家水利公司的長(zhǎng)期股權(quán)注入水投公司。

（二）落實(shí)政策優(yōu)勢(shì)

良好的政策環(huán)境是水利平臺(tái)公司發(fā)展的基礎(chǔ)，政府的重視和相關(guān)部門(mén)的大力支持是水利投融資平臺(tái)發(fā)展的關(guān)鍵。許多省市區(qū)在這一方面都有積極的作為。其中以重慶市的兩項(xiàng)政策最為突出：一是賦予土地儲(chǔ)備職能，同意重慶水投在項(xiàng)目所在區(qū)縣開(kāi)展土地儲(chǔ)備，并將土地儲(chǔ)備收益全額返還公司。二是賦予稅收優(yōu)惠政策，同意重慶水投集團(tuán)投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，其建安營(yíng)業(yè)稅及附加稅，均作為市級(jí)預(yù)算收入，由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收收繳入市級(jí)金庫(kù)后，全額返還公司。這兩項(xiàng)政策在內(nèi)蒙古、河南、江西等省市也得到了較好的落實(shí)。此外，福建省還允許福建水投集團(tuán)利用財(cái)政征收的部分水資源費(fèi)、省級(jí)水利建設(shè)基金和重大水利工程建設(shè)基金作為還貸資金來(lái)源。同時(shí)，賦予集團(tuán)具有蓄水、調(diào)水、引水、供水、水能等資源型項(xiàng)目在同等條件下的優(yōu)先開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)

2011年中央一號(hào)文件中明確指出“以經(jīng)營(yíng)性收益支持公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。這一政策在多個(gè)省市得到較好實(shí)踐，這也是許多水利平臺(tái)公司融資的重要基礎(chǔ)。江西省水投集團(tuán)便以城市水務(wù)作為主營(yíng)方向。截至2011年底，供水規(guī)模已達(dá)100萬(wàn)噸，形成了較穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時(shí)，水利工程監(jiān)理和招投標(biāo)咨詢(xún)等業(yè)務(wù)也給江西水投帶來(lái)了較好的經(jīng)濟(jì)效益。深圳水務(wù)投資集團(tuán)則通過(guò)由地方性水務(wù)服務(wù)商向全國(guó)性水務(wù)服務(wù)商的轉(zhuǎn)變，緊抓城市供排水項(xiàng)目，順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收益。除此之外，浙江、江蘇、上海等省市區(qū)也通過(guò)江河治理、湖泊岸線整治、改善環(huán)境、土地增值、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方式，多渠道開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。

（四）創(chuàng)新水利融資模式

水利投融資平臺(tái)作為市場(chǎng)主體在創(chuàng)立伊始便積極創(chuàng)新融資方式、拓展融資渠道，在融資工作中取得了不俗的成績(jī)，其中尤以重慶水投公司的探索最為出色。在創(chuàng)新融資模式方面，重慶水投分別以“中央、市財(cái)政補(bǔ)貼收益權(quán)”、“擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)”等質(zhì)押方式向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共融通137億元政策性貸款；以“儲(chǔ)備土地未來(lái)受益權(quán)”質(zhì)押方式向金融機(jī)構(gòu)籌集了“以地?fù)Q資金”模式的項(xiàng)目貸款10多億元。在拓寬融資渠道方面，重慶水投一方面與市內(nèi)8家商業(yè)銀行展開(kāi)良好合作，獲得綜合授信93億元；另一方面不斷擴(kuò)大與國(guó)外機(jī)構(gòu)的合作，已獲得世界銀行項(xiàng)目貸款3.82億元、法國(guó)開(kāi)發(fā)署貸款3.2億元。同時(shí)與英國(guó)益可公司合作CDM項(xiàng)目也在未來(lái)10年內(nèi)為水電項(xiàng)目帶來(lái)了7億元至15億元的附加投資補(bǔ)助。此外，江西省利用國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)直接融資的契機(jī)，積極推動(dòng)企業(yè)債券、中期票據(jù)、短融等工作，已成功發(fā)行10億元一般類(lèi)企業(yè)債券（企業(yè)評(píng)級(jí)為AA+）；內(nèi)蒙古水投公司則通過(guò)中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)不斷發(fā)行金融債券，同樣取得了資金投入的明顯成效。

（五）加大財(cái)政資金投入

從全國(guó)各省市水投集團(tuán)公司的經(jīng)營(yíng)范圍來(lái)看，主要是加大公益性水利項(xiàng)目的投入，這便需要財(cái)政資金的大力投入。為此，各省市都出臺(tái)了相應(yīng)政策。重慶市政府相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策性文件，規(guī)定市政府從2004年起將西部供水骨干項(xiàng)目工程每年安排資金5000萬(wàn)元的政策延長(zhǎng)到2012年，并保持逐年遞增15%；同時(shí)從2005～2012年，每年從基金收入中安排3000萬(wàn)元以上投入。福建省明確自2012～2020年止，每年向福建水投公司注入不少于3億元的重大水利工程建設(shè)基金作為集團(tuán)資本金。河北省明確從2010年開(kāi)始每年通過(guò)省財(cái)政預(yù)算資金向河北水投公司補(bǔ)充3億元用于項(xiàng)目建設(shè)資本金，直至2014年結(jié)束。寧夏自治區(qū)政府明確從2008年起連續(xù)五年，每年撥給水投集團(tuán)4000萬(wàn)元項(xiàng)目資金。

水利投融資平臺(tái)面臨的挑戰(zhàn)與改革發(fā)展思路

目前，水利投融資平臺(tái)正進(jìn)入最好的發(fā)展時(shí)期，在經(jīng)營(yíng)治理、政府管制、產(chǎn)權(quán)改革以及投融資體制等方面正在發(fā)生著廣泛而深刻的變化，但也面臨許多挑戰(zhàn)。其主要有資本金和高負(fù)債問(wèn)題、現(xiàn)金流問(wèn)題、公益性與商業(yè)性交織問(wèn)題、主管部門(mén)問(wèn)題（國(guó)資與水利）、公司治理和監(jiān)管問(wèn)題等。我們認(rèn)為，解決的思路一是政府對(duì)水利投入必須動(dòng)真格，用政府資源和公共資源換水利，通過(guò)現(xiàn)金注入、存量資產(chǎn)注入（如水庫(kù)）、自然資源注入（如土地）、金融資源注入（企業(yè)上市、發(fā)債、債轉(zhuǎn)股、債務(wù)重組）等，解決資本金不足和高負(fù)債問(wèn)題。二是用規(guī)費(fèi)收入、基金收入、財(cái)政貼息、市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)等手段獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流。三是完善水利國(guó)有資產(chǎn)管理體制，過(guò)渡性或彈性制度安排解決主管部門(mén)問(wèn)題，長(zhǎng)期目標(biāo)是國(guó)資管理，近期或一定條件下可實(shí)行水利部門(mén)管理或委托管理（國(guó)資與水利雙重管理）。四是明確公司治理方向，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。五是明確市場(chǎng)化改革的長(zhǎng)期方向。水利投融資平臺(tái)的改革發(fā)展既要避免金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更要努力做大做強(qiáng)平臺(tái)，既要考慮當(dāng)前的緊迫需要，更要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向，其核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。本文從近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)視角提出以下思考。

（一）落實(shí)優(yōu)惠政策，提升融資能力

水利投融資平臺(tái)通過(guò)融資服務(wù)水利改革發(fā)展，融資是其主要職能。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論來(lái)看，水利投融資平臺(tái)作為一個(gè)市場(chǎng)主體，資本金的大小決定了其融資能力的強(qiáng)弱。同時(shí)，水利建設(shè)的投入大、周期長(zhǎng)以及公益性等特點(diǎn)，又不斷地考驗(yàn)著水利平臺(tái)的還款能力。因而作為一新興產(chǎn)物，水利平臺(tái)的投融資能力取決于政府各項(xiàng)優(yōu)惠政策以及自身優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。本文建議，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步整合水利資產(chǎn)，增強(qiáng)水利平臺(tái)投融資能力，夯實(shí)投融資平臺(tái)基礎(chǔ)。一是建議完善公共財(cái)政體系，轉(zhuǎn)變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大水利基礎(chǔ)建設(shè)投入，并允許部分水利建設(shè)基金作為資本金注入水利平臺(tái)公司。二是建議將水利優(yōu)良資產(chǎn)統(tǒng)一劃入平臺(tái)公司，并賦予其土地儲(chǔ)備職能，以此增強(qiáng)平臺(tái)公司的資產(chǎn)規(guī)模。三是建議稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收水利投資建設(shè)項(xiàng)目的營(yíng)業(yè)稅、附加稅，并實(shí)行全額返還，以此作為水利平臺(tái)公司的還款來(lái)源。四是建議推行水利項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款，提高水利平臺(tái)公司貸款的授信額度。這里需要特別指出的是，水利投融資平臺(tái)的組建初期，各項(xiàng)優(yōu)惠政策的落實(shí)是必不可少的，但是如果僅僅依靠政府，而不依托市場(chǎng)力量以及自身優(yōu)勢(shì)，那么水利平臺(tái)的發(fā)展是不可持續(xù)的。因此在政策支持下依托市場(chǎng)力量，壯大培育自身的投融資能力是水利平臺(tái)公司未來(lái)發(fā)展的重要內(nèi)容。

（二）發(fā)掘相關(guān)價(jià)值，強(qiáng)化造血功能

水利投融資平臺(tái)的發(fā)展進(jìn)程中，人們往往忽視了對(duì)其自身盈利模式的探索。這是各地水利平臺(tái)公司發(fā)展中的一大困境，隱藏有巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從投融資的模式來(lái)看，現(xiàn)金流（即穩(wěn)定的盈利）是至關(guān)重要的一環(huán)。如果水利平臺(tái)連年虧損而沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的能力，便會(huì)失去融資、投資、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)，進(jìn)而債臺(tái)高筑引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有合理的收益，穩(wěn)定的現(xiàn)金流，水利投融資中的資本循環(huán)才能正常運(yùn)行。針對(duì)這問(wèn)題，本文認(rèn)為水利投融資平臺(tái)公司應(yīng)積極發(fā)掘水利領(lǐng)域的相關(guān)價(jià)值，創(chuàng)新盈利模式，并實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益與公共利益的有效統(tǒng)一。一方面，水利平臺(tái)要充分發(fā)掘水利建設(shè)中的隱性?xún)r(jià)值。例如水環(huán)境改善效益，漁業(yè)、灘涂開(kāi)發(fā)、水利旅游效益，航運(yùn)效益等，克服由于“核算者缺位”和“直接效益”、“間接效益”劃分不夠嚴(yán)謹(jǐn)而造成的隱性經(jīng)濟(jì)價(jià)值流失，提高水利平臺(tái)的盈利能力；另一方面，水利平臺(tái)運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目時(shí)要建立合理盈利模式，平衡利潤(rùn)最大化與公眾利益的沖突。例如城市供排水能夠提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，城市供排水與民生事業(yè)息息相關(guān)，供水價(jià)格與污水處理價(jià)格更是牽動(dòng)著社會(huì)各界的神經(jīng)。由此看來(lái)，建立“合理”的盈利機(jī)制，加強(qiáng)自身造血功能是水利投融資平臺(tái)公司未來(lái)改革發(fā)展的主要方向。

（三）劃分項(xiàng)目屬性，明確市場(chǎng)主體

水利項(xiàng)目的特殊性質(zhì)決定了公益性與經(jīng)營(yíng)性往往混于一體，導(dǎo)致商業(yè)回報(bào)不理想，進(jìn)而難以吸引民間資本的投入。這種特質(zhì)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中得到了較清晰的劃分，主要體現(xiàn)在融資主體和融資渠道上。而從國(guó)內(nèi)來(lái)看，水利平臺(tái)公司，作為政府出資人的代表，同時(shí)肩負(fù)有公益性和經(jīng)營(yíng)性的雙重投融資任務(wù)。這是當(dāng)前水利平臺(tái)公司發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和主要瓶頸。鑒于我國(guó)的特殊國(guó)情，我們認(rèn)為水利平臺(tái)公司應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)水利項(xiàng)目多重屬性的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新?tīng)I(yíng)運(yùn)模式，利用經(jīng)營(yíng)性收益反哺公益性投入，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營(yíng)性的聯(lián)動(dòng)發(fā)展；同時(shí)對(duì)一些混合性水利項(xiàng)目（同時(shí)包含公益性與經(jīng)營(yíng)性）進(jìn)行有效包裝、運(yùn)作、分割、整合，以此提高項(xiàng)目融資的成功率?？偠灾?，無(wú)論是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)還是國(guó)內(nèi)實(shí)踐，均證明了基于項(xiàng)目區(qū)分而明確投資主體、受益主體和項(xiàng)目管理主體的責(zé)任是水利建設(shè)和可持續(xù)運(yùn)行的根本保障，也是我國(guó)水利投融資平臺(tái)公司未來(lái)改革發(fā)展的方向。

（四）改革監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政企分離

監(jiān)管機(jī)制的改革是深化水利投融資平臺(tái)創(chuàng)新成果的制度保障。由于水利投融資平臺(tái)在市場(chǎng)化進(jìn)程中天然具有追求利潤(rùn)的沖動(dòng)，可能導(dǎo)致其脫離水利建設(shè)的公益屬性，因此政府必須擔(dān)負(fù)起監(jiān)管者的職能。從水利投融資平臺(tái)與其出資人之間的關(guān)系來(lái)看，水利平臺(tái)主要是在國(guó)資委和水利部門(mén)的共同監(jiān)管下運(yùn)作，然而現(xiàn)行政策框架下，國(guó)資委與水利廳權(quán)責(zé)不清，均不能對(duì)水利平臺(tái)的全面發(fā)展進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。因而，本文認(rèn)為國(guó)資委與水利部門(mén)作為出資人應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起制定水利事業(yè)的規(guī)劃布局、戰(zhàn)略調(diào)整、項(xiàng)目審批以及資產(chǎn)監(jiān)督的責(zé)任，而不以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”職責(zé)的分離。這樣，國(guó)資委與水利廳在水利平臺(tái)的具體運(yùn)作中保持超然態(tài)度，由管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、由微觀經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控、由經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管、由市場(chǎng)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的仲裁者。同時(shí)，水利投融資平臺(tái)則通過(guò)引入公司化的運(yùn)作治理模式，全面從事投融資業(yè)務(wù)，堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，形成“自負(fù)盈虧、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。

（五）確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，探索改革發(fā)展方向

市場(chǎng)化改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方向，也是投融資平臺(tái)改革發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)。作為國(guó)有性質(zhì)的平臺(tái)公司，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中更要自覺(jué)樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，企業(yè)發(fā)展中要把自負(fù)盈虧和國(guó)有資產(chǎn)保值增值作為基本目標(biāo)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壯大發(fā)展。首先，明確產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)股份制改造，吸引非國(guó)有資本參股，解決盈虧責(zé)任問(wèn)題；其次，大膽進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性涉水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其產(chǎn)業(yè)。如重組、并購(gòu)城鄉(xiāng)供排水、水處理企業(yè)和水產(chǎn)企業(yè)，以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的盈利彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目的虧損，實(shí)現(xiàn)水利企業(yè)的良性運(yùn)行；再次，嚴(yán)格核算、評(píng)估水利資產(chǎn)的價(jià)值和使用年限，對(duì)國(guó)有水利工程項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化管理，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，并研究確定水價(jià)和相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；最后，對(duì)水利資產(chǎn)進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，利用抵押貸款、收購(gòu)股份、兼并重組、上市融資等渠道將水利國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活，實(shí)現(xiàn)保值增值。水利建設(shè)的特殊性決定了水利投融資平臺(tái)建設(shè)的復(fù)雜和困難，尤其水利改革發(fā)展滯后，尚受諸多制度因素制約，這就要求我們進(jìn)一步解放思想，大膽創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和水利投融資平臺(tái)的健康發(fā)展。