社區(qū)管理自治機(jī)制
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早在1887年，德國社會學(xué)家滕尼斯就對“社區(qū)”和“社會”進(jìn)行了區(qū)分。在我國，不同的學(xué)者對社區(qū)的定義也各有側(cè)重，《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中，明確指出社區(qū)為“聚居在一定范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。而所謂的社區(qū)管理即為在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。與相應(yīng)的管理行為對應(yīng)，社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及運(yùn)行機(jī)制，以社區(qū)管理的基本內(nèi)容為基礎(chǔ)，與社會外在環(huán)境和社區(qū)發(fā)展的方向相適應(yīng)，是實(shí)施管理的組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限劃分和管理方式、工作方法的總和。社區(qū)管理體制是進(jìn)行社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的基礎(chǔ)和制度性保障之一。
二、我國社區(qū)管理體制及其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況分析
我國現(xiàn)有的社區(qū)管理體制可概括為“二、三、四”級的管理體制，即在社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中基本形成了“兩級政府，三級管理，四級落實(shí)”的管理體制框架?！皟杉壵笔侵甘?、區(qū)兩級政府。市一級政府管理部門和市轄區(qū)一級政府設(shè)立社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定轄區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)、規(guī)劃和工作計(jì)劃；研究制定社區(qū)建設(shè)的方針、政策和重大措施，理順基層條塊關(guān)系；努力解決社區(qū)建設(shè)中的政策保證和財(cái)力保障等問題?！叭壒芾怼敝甘?、區(qū)、街道的管理。即在街道一級建立健全社區(qū)協(xié)調(diào)組織，主要職責(zé)是貫徹落實(shí)上級黨委、政府有關(guān)社區(qū)建設(shè)的決定、決議和工作部署；研究、制定街道范圍內(nèi)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和工作計(jì)劃；發(fā)動、組織轄區(qū)各種社會力量積極參與社區(qū)建設(shè)工作，探索實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建的新機(jī)制；指導(dǎo)居民委員會和社會中介組織開展靈活多樣的社區(qū)建設(shè)活動?！八募壜鋵?shí)”指市、區(qū)、街道、居委會的四級組織落實(shí)。除了市、區(qū)、街道以外，居委會作為居民的自治組織，要積極探索社區(qū)自治與社區(qū)內(nèi)單位有機(jī)結(jié)合的新途徑。隨著居民住宅小區(qū)的興建，還出現(xiàn)了業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司及其他居民自治性的組織機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)階段的社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中出現(xiàn)了很多問題：首先，政府職能轉(zhuǎn)變落后致使社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重。二級政府向三級管理機(jī)構(gòu)即街道下達(dá)行政指令，是行政上級向下級下達(dá)任務(wù)，無可厚非。但作為一級政府派出機(jī)構(gòu)的街道，卻同樣把行政任務(wù)分派給社區(qū)的自治組織——居民委員會，致使居委會的行政化傾向越來越嚴(yán)重，居委會的工作只向政府負(fù)責(zé)，而非向居民負(fù)責(zé)。其次，傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)居委會被設(shè)計(jì)成與街道辦事處機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)體系。如街道辦事處的司法科，對應(yīng)居民委員會的人民調(diào)解委員會；街道辦事處的計(jì)劃生育委員會，對應(yīng)居民委員會的計(jì)劃生育委員會等等。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。再次，隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中顯示出越來越明顯的作用。因而急需對我國現(xiàn)有的基層社區(qū)管理體制進(jìn)行改革探索。
三、創(chuàng)新我國基層社區(qū)管理體制的幾點(diǎn)建議
1、政府職能改革，淡化社區(qū)管理的行政色彩。在基層社區(qū)管理體制中，與居委會聯(lián)系最為緊密的就是街道。街道作為區(qū)一級政府的派出機(jī)關(guān)，在社區(qū)管理中幾乎承擔(dān)著一級政府的管理職能。居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由街道辦事處對其工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。由此可見，街道和居委會之間是指導(dǎo)關(guān)系，而非行政上的上下級關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)社會中，街道對居委會的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系卻在不斷加強(qiáng)，政府分配給街道的很多職能和任務(wù)，街道又轉(zhuǎn)手布置給了社區(qū)居委會，致使社區(qū)居委會這樣一個群眾自治性組織，儼然成為了街道的辦事機(jī)構(gòu)，居民的“頭”，成了政府的“腿”，行政化、科層化日益明顯，嚴(yán)重挫傷了居委會的主動性和積極性。因而，要淡化居民委員會的行政色彩，提高其自身的積極性和主動性，這就需要政府對自身的職能進(jìn)行改革。就政府職能改革目標(biāo)來看，政府職能改革反映著政府包辦社會的一元管理體制，轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、公民社會等多元主體共同治理的體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。因而，只有政府職能自身進(jìn)行改革，定位更加合理化，把本應(yīng)屬于社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事務(wù)交由居委會獨(dú)立管理，把本不屬于居委會分內(nèi)的行政任務(wù)收回，并在人事任命、財(cái)政來源和考評機(jī)制上都給予真正的改革，居委會的積極性才能被調(diào)動起來，基層社區(qū)管理體制才能實(shí)現(xiàn)真正的去行政化。
2、政府權(quán)力下放，強(qiáng)化社區(qū)管理的自治機(jī)制所謂的社區(qū)居民自治就是指社區(qū)成員除了受政府或上級單位的指導(dǎo)外，對自己的事務(wù)管理行使一定的權(quán)力。而居民行使權(quán)力的一個主要途徑，就是通過社區(qū)居委會參與社區(qū)各方面事物的管理。要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的居民自治管理，社區(qū)居委會必須成長為一個在街道指導(dǎo)下而非行政領(lǐng)導(dǎo)下的自治性組織。政府的諸多職能部門習(xí)慣于用政府部門的體系對居委會工作進(jìn)行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。因而，應(yīng)該從自治的角度成立社區(qū)自身的完整自治組織框架，對社區(qū)的人事、財(cái)政、考評等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行自主管理。從管理的角度而言，一個社區(qū)自治組織框架應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
（1）社區(qū)成員代表會議：為社區(qū)的民主決策機(jī)構(gòu)。除居民代表外，其成員還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員、社會知名人士、外來人口單位代表，盡可能地體現(xiàn)社區(qū)成員的廣泛性。社區(qū)成員代表會議的主要職責(zé)，一方面要對社區(qū)事務(wù)行使協(xié)商議事職能，形成決議；另一方面選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會來管理社區(qū)事務(wù)，落實(shí)和執(zhí)行社區(qū)成員代表會議議定的決議。
（2）社區(qū)居民委員會：為社區(qū)事務(wù)的執(zhí)行層。依法選舉產(chǎn)生并代表社區(qū)成員管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。
（3）社區(qū)協(xié)商議事委員會：由社區(qū)知名人士、居民代表和轄區(qū)單位代表組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各種社會力量參與社區(qū)建設(shè)，解決社區(qū)居委會自身不好協(xié)調(diào)和解決的問題。
3、培育公民社會，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和政府管理的動態(tài)平衡所謂的公民社會更確切的是指公民組織或公民團(tuán)體，是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強(qiáng)制性的集體行為。它是處于“公”與“私”之間的一個領(lǐng)域，如慈善團(tuán)體、非政府組織、專業(yè)協(xié)會等。隨著政府職能改革的進(jìn)一步深入，很多社會職能勢必要從政府中轉(zhuǎn)移出來，交由專業(yè)的第三部門管理和運(yùn)作。然而，作為承接這一部分職能的載體——公民社會的發(fā)展還遠(yuǎn)不能適應(yīng)改革發(fā)展的要求。因而，培育包括社區(qū)組織在內(nèi)的公民組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的前提。然而，其他的社團(tuán)建設(shè)如各種專業(yè)協(xié)會、各種非盈利組織和非政府組織，他們的日益成熟和完善并積極的參加到社區(qū)管理和建設(shè)中來，對社區(qū)管理體制的成熟和完善也是至關(guān)重要的。因而，在公民社會這一承載社會職能的載體尚未發(fā)育完善之前，我們即不提倡政府過多干預(yù)社區(qū)，使社區(qū)管理日益行政化；也不贊同在不顧及社區(qū)自身的自治能力而完全排斥政府干預(yù)和管理。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國公民組織的實(shí)際情況，與社區(qū)組織建立新型的合作而非對立關(guān)系，即在社區(qū)組織自治能力不足時，政府應(yīng)當(dāng)適時地在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的職能，并培育社區(qū)自治能力的成長；當(dāng)社區(qū)組織不斷發(fā)展壯大和成熟時，政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)，把更多的具體的社區(qū)建設(shè)的“劃槳”職能交還給社區(qū)，而政府主要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”功能，如：指導(dǎo)社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會自治組織的成長等等。可見，只有進(jìn)一步深化政府職能改革，建立起政府和社區(qū)之間分工協(xié)作、相互配合的新型動態(tài)平衡機(jī)制，才能真正創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理體制，充分發(fā)揮其管理、服務(wù)和自治的基層管理作用，進(jìn)而構(gòu)建和諧高效的中國特色社會管理體制。
